陳若鴻

【內(nèi)容提要】 最近生效的歐盟《建立外國直接投資審查框架的條例》賦予歐盟委員會新的權(quán)力，使其可以以安全和公共秩序為由對進入歐盟任一成員國的外國投資進行審查。條例結(jié)束了外資安全審查純屬成員國事務(wù)的歷史，削弱了歐盟成員國的外資批準(zhǔn)權(quán)。條例生效后，我國在關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及由國有企業(yè)進行的對歐直接投資可能在準(zhǔn)入方面受到不利影響。本文采用雙向歐洲化的研究視角分析了該制度的“因”與“果”。本文通過主動歐洲化的視角分析指出外資安全審查從成員國層面提升到歐盟層面是德法兩國將其國內(nèi)政策投射到歐盟的結(jié)果，其深層原因是這兩個歐盟大國因中歐競爭和“16+1 合作”而產(chǎn)生了焦慮，力圖通過增設(shè)歐盟制度來影響其他成員國的外資準(zhǔn)入政策。文章通過受動歐洲化的視角指出，條例實施后成員國的外資安全制度會向趨同方向發(fā)展，但其中也存在不確定性與挑戰(zhàn)，當(dāng)歐盟與其成員國在發(fā)展與安全的關(guān)系上持不同觀點時，挑戰(zhàn)會比較尖銳。歐盟與其將經(jīng)濟和發(fā)展問題上升為政治風(fēng)險，不如幫助成員國以發(fā)展來化解風(fēng)險。

2019年4月，歐盟《外國直接投資審查框架條例》（Regulation on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union, 2019/452/EU,下稱“條例”）正式生效，從而在歐盟層面增設(shè)了外資安全審查制度。根據(jù)條例，歐盟委員會獲得了新權(quán)力，可以以安全和公共秩序為由對進入歐盟任一成員國的外國直接投資進行調(diào)查并發(fā)布意見。條例標(biāo)志著原來僅存在于成員國層面的外資安全審查制度正在提升到歐盟層面，呈現(xiàn)出該制度的“歐洲化”現(xiàn)象。

“歐洲化”作為相對獨立的研究概念興起于20 世紀(jì)90年代初，其標(biāo)志是1994年羅伯特·萊德克（Robert Ladrech）發(fā)表的《國內(nèi)政治與機構(gòu)的歐洲化：以法國為例》一文。該文提出，歐洲化是“正式和非正式的規(guī)則、程序、政策范式、風(fēng)格、‘辦事方法’以及共同信仰與規(guī)范的建構(gòu)、傳播和制度化的過程，它們先是在歐盟決策過程中得以確立與鞏固，然后融入到國內(nèi)話語、認同、政治結(jié)構(gòu)和公共政策邏輯中?！雹賀obert Ladrech,“Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France,”Journal of Common Market Studies, Vol.32, No.1, 1994, p.69.此后，“歐洲化”一詞在歐盟研究文獻中高頻出現(xiàn)，學(xué)界從歐洲與國家兩個層面互動、一體化對國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)與政策的影響等角度對“歐洲化”展開討論，②吳志成、王霞：《歐洲化：研究背景、界定及其與歐洲一體化的關(guān)系》，《教學(xué)與研究》2007年第6 期，48—55 頁。使用的研究方法有自上而下和自下而上兩種路徑。③Tanja A．Brzel，“Pace-setting，F(xiàn)oot-dragging and Fence-sitting: Member State Responses to Europeanization,”Journal of Common Market Studies，Vol.40, No.2, 2002, pp.193-214.自上而下的路徑關(guān)注歐洲層面的制度規(guī)范下載（download）到成員國的過程，重在觀察歐盟、歐洲一體化和歐盟成員國身份對民族國家政策和政治過程的影響。自下而上的路徑則關(guān)注一體化進程以及共同機制和共同政策的創(chuàng)立，揭示的是民族國家如何將自己的利益、偏好、制度、政策等上傳（upload）到歐洲層面，實現(xiàn)歐洲的制度建設(shè)。④“上傳”和“下載”的比喻參見Tanja A. B?rzel,“Pace-setting, Foot-dragging and Fence-sitting: Member State Responses to Europeanization,”Journal of Common Market Studies, Vol.40, No.2, 2002, pp.193 -214;Alister Miskimmon, Germany and the Common Foreign and Security Policy of the European Union. Between Europeanization and National Adaptation, Basignstoke: Palgrave, 2007, pp.4-8。這二者分別又被稱為受動歐洲化和主動歐洲化過程。⑤張驥：《歐洲化的雙向運動——一個新的研究框架》，《歐洲研究》2011年第6 期，第124—137 頁。相關(guān)研究中，弗雷德里克·梅郎（Frédéric Mérand）、⑥Frédéric Mérand, European Defence Policy: Beyond the Nation State, Oxford: Oxford University Press，2008．巴斯蒂安·伊宏戴樂（Bastien Irondelle）、①Bastien Irondelle，“Europeanization without the European Union ? French Military Reforms 1991-1996,”Journal of European Public Policy, 203, Vol.10, No.2, pp.208-226.張驥②張驥：《歐洲化的雙向運動——一個新的研究框架》，《歐洲研究》2011年第6 期，第124—137 頁。等學(xué)者提出了雙向歐洲化的理論視角，指出面對一體化尚未完全實現(xiàn)之領(lǐng)域的歐洲化時，研究者須同時關(guān)注主動歐洲化和受動歐洲化。針對外資安全審查制度的歐洲化現(xiàn)象，本文擬探究以下幾個問題：條例是怎樣出臺的？對我國赴歐投資可能帶來什么影響？其產(chǎn)生的根本動因是什么？實施前景會怎樣？面對這些問題，雙向歐洲化的理論視角可謂切中肯綮——理解歐盟條例從無到有的生成過程，需要自下而上地觀察是哪些成員國將其自身偏好及政策歐洲化了？要預(yù)判該條例的實施前景則需反過來，自上而下地觀察成員國面對來自歐盟的壓力會如何反應(yīng)。

一、歐盟《外國直接投資審查框架條例》的出臺

歐盟條例出臺之前，外資安全審查是成員國權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)。變化始于2017年2月，德、法、意三國政府聯(lián)名致信歐盟委員會，建議在歐盟層面建立外資安全審查制度。同年9月，歐盟委員會向歐洲議會及歐盟理事會提交了建立外國直接投資審查框架的建議稿。③European Commission,“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union,”SWD(2017) 297, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017SC0297.此后，草案沿著歐盟立法程序向前推進，經(jīng)歷了歐盟委員會與歐洲議會、歐盟理事會的三方磋商后，最終于2019年3月獲得批準(zhǔn)，2019年4月正式生效。條例將對赴歐投資產(chǎn)生一系列深遠影響：

（一）投資于任一歐盟成員國的外資都可能受到安全審查，不論該成員國是否有此制度

在條例推出之前，歐盟成員國中有一半成員對外資非常開放，并沒有外資安全審查制度，如保加利亞、捷克、愛沙尼亞、克羅地亞、匈牙利和斯洛文尼亞等。條例出臺意味著未來向任何一個歐盟成員國進行的外國直接投資都可能受到安全審查，不論該國是否有此制度。

（二）條例改變了歐盟外資安全監(jiān)管格局，歐盟委員會獲得新權(quán)力，成員國的批準(zhǔn)權(quán)被削弱

根據(jù)條例第6、7、8 條，①European Union,“Regulation on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union, 2019/452/EU,”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R0452&from=EN.歐盟委員會獲得了新的權(quán)力。針對某一外國投資，無論投資目的地國是否展開安全審查，歐盟委員會均可以從安全和公共秩序的角度對其進行評估并發(fā)布意見。

在新的外資安全監(jiān)管格局下，歐盟成員國仍保有外資的安全審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)以及否決權(quán)，但這些權(quán)力均受到不同程度的影響。一方面，成員國的批準(zhǔn)權(quán)被削弱。雖然歐盟委員會發(fā)布的意見不具有拘束力，最終決定權(quán)仍留在成員國手中，但條例要求成員國對歐盟委員會的意見“給予應(yīng)有的考慮”（第6.9 條、7.7 條）；在涉及歐盟安全或公共秩序的情況下，成員國更被要求對委員會意見“給予最大程度的考慮”（第8.2（c）條）。這些義務(wù)性規(guī)范意味著，一旦歐盟委員會對某外資發(fā)布了反對意見，成員國的批準(zhǔn)權(quán)將受到削弱。另一方面，成員國的審查權(quán)得以增強。條例出臺前，一些外資并購項目如人工智能類高科技項目并不被歐盟國家法律視為對安全和公共秩序構(gòu)成威脅。如今這類項目卻出現(xiàn)在了條例的重點關(guān)注清單中，意味著今后成員國可以以安全為由禁止外資投入這些領(lǐng)域。就此意義而言，成員國政府對外資的審查權(quán)限被擴大了。此外，條例第6、7 條確立的“就受審查外資進行合作的機制”增大了一成員國對其他成員國外資政策的影響力。以條例7.7 條為例，即使投資目的地國未對某外資進行安全審查，只要其他成員國認為該外資會影響自身安全或公共秩序，便可提出評論，而投資目的地國對此評論應(yīng)“給予應(yīng)有的考慮”。

（三）受條例影響，歐盟成員國的外資安全政策可能向趨同的方向發(fā)展

在條例出臺前，歐盟成員國在外資安全審查問題上的做法各不相同，有些國家并無此制度，有些成員雖有安全審查機制，但在敏感投資范圍、外資安全影響評估等關(guān)鍵問題上做法也不盡相同。條例的實施將改變這一局面。

條例第5、6、7、8 條建立了外資安全審查的程序要求，包括透明和非歧視、通知和年度報告義務(wù)以及合作機制。其中第5 條規(guī)定了成員國的年度報告義務(wù)，第9 條規(guī)定了成員國提供外資相關(guān)信息的義務(wù)，并授權(quán)其他成員國和歐盟委員會在個案中向投資目的地國提出信息請求。第6、7 條所建立的合作機制本質(zhì)上是互相評議機制，其他成員國可據(jù)此向投資目的地國提出評論，歐盟委員會可向該成員國發(fā)布意見，而投資目的地國須對這些評論和意見給予“應(yīng)有的”或“最大程度的”考慮。條例第11 條建立了聯(lián)絡(luò)點，由歐盟委員會牽頭成員國代表組成協(xié)調(diào)小組，在外資流入和審查方面交流信息。在這一體制下，歐盟可以向投資目的地國施加政治壓力，沿著政策趨同的方向推動成員國進行適應(yīng)性調(diào)整，提升各國外資審查制度的相似性。成員國之間亦可通過“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”和“數(shù)據(jù)”來傳導(dǎo)“安全威脅”。歐盟委員會和其他成員國可通過合作機制對投資目的地國施壓，使后者不得不接受歐盟委員會和其他成員國對某外資的反對意見。有分析認為，在未來實踐中，歐盟委員會及其成員國可在合作機制基礎(chǔ)上建構(gòu)出更密切的協(xié)調(diào)模式，其效力甚至?xí)咏谝粋€統(tǒng)一的審查機制。①石巖：《歐盟外資監(jiān)管改革：動因、阻力及困局》，《歐洲研究》2018年第1 期，第114—134 頁。

（四）某些領(lǐng)域和某些主體的對歐投資可能受到較多影響

條例第4.1 條指出，進行外資安全審查時應(yīng)評估外國投資對歐盟關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵防務(wù)投入品的供應(yīng)安全、獲得敏感信息與控制敏感信息的能力、媒體的自由和多元化可能產(chǎn)生的影響。未來與此相關(guān)的尤其是出現(xiàn)在條例指示清單中的外商投資項目將受到較嚴(yán)格的審查：歐洲全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)項目、哥白尼項目（地球環(huán)境安全監(jiān)控）、地平線2020（研究與創(chuàng)新項目）、智能技術(shù)如人工智能、機器人、半導(dǎo)體和網(wǎng)絡(luò)安全有關(guān)的行動、泛歐交通網(wǎng)絡(luò)、泛歐能源網(wǎng)絡(luò)及泛歐通信網(wǎng)絡(luò)。條例4.2條還提到，如果某外資受到外國政府直接或間接控制，那么無論是以所有權(quán)還是資金支持的方式進行控制，該投資都可能受到重點關(guān)注。

二、從主動歐洲化視角看條例之“因”：德法將其政策投射到歐盟層面

條例出臺的背景中有兩方面值得我們注意：其一，條例出臺時，歐盟不少成員國并沒有外資安全審查制度，占到成員國總數(shù)近一半；其二，一些已有外資安全審查制度的成員國明確反對在歐盟層面設(shè)立該制度，這或是由于該國推崇自由化的投資政策，反對對資本流動增加限制，或是因為該國認為這純屬成員國國內(nèi)事務(wù)，故而反對建立歐盟層面的外資安全審查。然而，正是在這樣的背景下出現(xiàn)了外資安全審查制度的歐洲化現(xiàn)象。那么，推動條例出臺的原因究竟是什么？

（一）條例系法德將其國內(nèi)制度主動歐洲化的結(jié)果

根據(jù)歐洲化研究學(xué)者魯本·王(Reuben Wong)的分類，歐洲化理論可劃分為國家適應(yīng)、國家投射、認同重構(gòu)、現(xiàn)代化和政策模仿五個流派。①Reuben Wong, The Europeanization of French Foreign Policy, Palgrave Macmillan, 2005.與主動歐洲化關(guān)系最密切的是國家投射理論，該理論認為，在歐洲化進程中，國家作為積極的主體施動者把本國層面的理念、規(guī)范和政策推廣到更大的歐盟層面，以影響歐盟制度的生成和治理實踐，實現(xiàn)該成員國依其一己之力無法實現(xiàn)的目標(biāo)。究其實質(zhì)，國家投射是把國家的政策普遍化，成員國通過投射將自己的政策主張變?yōu)闅W盟的政策，實現(xiàn)“挾天子以令諸侯”的目的。國家投射使得一些成員國得以利用歐盟平臺提升自己的國際地位，或借歐盟之名來影響其他成員國的政策。②李澤生：《國家投射歐洲化——一種獨立的研究視角》，《世界經(jīng)濟與政治論壇》2015年第4 期，第46—56 頁。

如前所述，條例推出之前，外資安全審查制度不僅不存在于歐盟層面，也不存在于許多成員國中。有外資安全審查制度的成員國里面，仍有不少反對在歐盟層面增設(shè)該制度，其立場與條例所體現(xiàn)出的強化歐盟權(quán)力的傾向相左。具體說來，北歐國家向來推崇自由化的貿(mào)易投資政策，在理念上反對增加對資本流動的限制。芬蘭貿(mào)易和發(fā)展部長米凱寧（Kai Mykkanen）表示，加強歐盟外資監(jiān)管屬于在國家層面的事務(wù)上添加新的程序，其法律依據(jù)薄弱，只會擴大歐盟的官僚機構(gòu)。易言之，在歐盟層面設(shè)置新的外資審查程序是插手國家主權(quán)事務(wù)。③石巖：《歐盟外資監(jiān)管改革：動因、阻力及困局》，《歐洲研究》2018年第1 期，第114—134 頁。遭受債務(wù)危機沖擊的希臘、西班牙和葡萄牙急需資金刺激經(jīng)濟并緩解主權(quán)債務(wù)與GDP 比例失衡問題，并不愿限制外資流入；中東歐國家經(jīng)濟相對落后，原本就注重引入外資拉動經(jīng)濟。因此，匈牙利、塞爾維亞、希臘等依賴中國投資的中東歐和南歐國家（意大利除外）以及主張投資自由化的盧森堡、瑞典等西北歐國家對條例是持反對態(tài)度的。

與上述國家的立場不同，德、法兩國早有外資安全審查制度，法國外資政策一向保守，德國做法近年來日趨嚴(yán)厲。法國外資準(zhǔn)入的行政審批手續(xù)和管制較多，在軍工國防等涉及國家安全的敏感領(lǐng)域更設(shè)有嚴(yán)格的特別限制措施。在德國，如果聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部認定外資并購德國企業(yè)的交易威脅了德國的公共秩序、安全及核心安全利益，即可禁止該并購或為之設(shè)定附加條件。近幾年德國提出，其“最迫切的需要”是保持自身的工業(yè)及技術(shù)主權(quán)，在重要工業(yè)領(lǐng)域保持德國的領(lǐng)先地位。④王建斌：《德國推動產(chǎn)業(yè)政策回歸的背后》，《紡織科學(xué)研究》2019年第5 期，第16—17 頁。為此德國不斷收緊外資監(jiān)管，于2017年修訂了《對外經(jīng)濟條例》，強化對非歐盟外資并購的審查。①Banz AT 2017.7.2017V1;Drucksache 18/13417, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/134/ 1813417.pdf.此次修法擴大了外資并購的申報義務(wù)，將公共秩序與安全的審查標(biāo)準(zhǔn)進一步具體化。2018年，德國經(jīng)濟部長還提議將外資并購德企的審查門檻從參股25%大幅降低至10%，以保持德國的“工業(yè)及技術(shù)主權(quán)”。

歐盟外資安全審查條例的立法程序得以啟動是德國和法國力推的結(jié)果，條例與兩國特別是德國的外資安全監(jiān)管政策存在密切的關(guān)聯(lián)。從時間上看，條例的立法程序緊隨德國修訂《對外經(jīng)濟條例》而啟動；從立法初衷來看，德國2017年修訂《對外經(jīng)濟條例》的目的是“在外國投資者對德企業(yè)投資迅速發(fā)展的背景下維護德國的安全利益，將外資安全審查的法律規(guī)定具體化，尤其要對重點行業(yè)與技術(shù)進行重點審查”，歐盟委員會主席容克在解釋歐盟條例草案時的表述與德國如出一轍，指出條例是在外資迅速發(fā)展時一致保護歐盟自身戰(zhàn)略利益所需；從內(nèi)容上看，德國2017年修訂《對外經(jīng)濟條例》后加強了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域外資并購的審查，涉及范圍有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營者及專用軟件開發(fā)企業(yè)、提供云計算服務(wù)的企業(yè)、擁有電子通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施組件或服務(wù)許可的企業(yè)等。法國外資審查重點關(guān)注敏感或被保護數(shù)據(jù)的存儲、互聯(lián)網(wǎng)安全、人工智能、半導(dǎo)體、軍民兩用技術(shù)、計算機工程。不難看出，歐盟條例的重點關(guān)注項目與法、德兩國的做法有較高重合度，都集中在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵防務(wù)投入品的供應(yīng)安全、敏感信息等領(lǐng)域。

由上可見，雖然歐盟成員國內(nèi)部存在分歧，但條例仍緊隨德國《對外經(jīng)濟條例》的修法而提上日程，其強化歐盟權(quán)力的立場迥異于其他歐盟成員國，直接體現(xiàn)了德、法兩國的傾向，在內(nèi)容方面亦與兩國國內(nèi)制度有較多重合。德國和法國是歐盟的主導(dǎo)大國，通過將其國內(nèi)政策向歐盟層面投射，兩國試圖引導(dǎo)歐洲化改革，通過歐盟制度對其他成員國形成適應(yīng)性壓力。條例出臺后，德、法可以借歐盟之名對其他成員國的外資安全準(zhǔn)入政策發(fā)揮影響力。

（二）主動歐洲化發(fā)生的社會背景

新的場域通常是從現(xiàn)存社會秩序的縫隙中出現(xiàn)的，是在現(xiàn)有秩序發(fā)生震動的時候產(chǎn)生的。②張驥：《“歐洲化”與政治社會學(xué)——歐盟安全與防務(wù)政策理論研究的新視角》，《歐洲研究》2009年第4 期，第123—136 頁。歐盟層面的外資安全審查制度從無到有固然離不開法國和德國力推，但也需要一定的社會條件。歷史上，北歐國家集團與英國曾建立了貿(mào)易投資自由化導(dǎo)向的反保護主義統(tǒng)一戰(zhàn)線。然而隨著英國“脫歐”，歐盟內(nèi)部支持自由貿(mào)易的力量下降。剩下的成員國中，與英國立場相左的意大利攜手德國和法國，導(dǎo)致歐盟內(nèi)部投資自由派和投資保守派的力量對比發(fā)生重要變化。意大利在此問題上與德、法并肩的原因主要有二：一是南歐國家需要在更關(guān)鍵的歐元區(qū)改革問題上與法國并肩作戰(zhàn)，為此在外資監(jiān)管問題上向馬克龍妥協(xié)；二是意大利試圖填補英國“脫歐”后在歐盟留下的權(quán)力空位，遂在一些議題上積極向德、法靠攏以提高其在歐盟的地位和影響力。①石巖：《歐盟外資監(jiān)管改革：動因、阻力及困局》，《歐洲研究》2018年第1 期，第114—134 頁。除此而外，《里斯本條約》中關(guān)于外國直接投資屬于歐盟專屬權(quán)限的規(guī)定也為歐盟獲得外資安全審查權(quán)提供了制度依據(jù)。

從條例內(nèi)容來看，其所關(guān)注的外國投資與中國赴歐投資特征有較多重合。近年來中國赴歐投資呈現(xiàn)出以下一些特點：第一，投資數(shù)額大幅攀升，收購興趣集中在歐盟高科技和高端制造業(yè)；第二，為配合“一帶一路”倡議，中國在歐盟有一系列電網(wǎng)、港口等基礎(chǔ)設(shè)施項目投資；第三，我國出海企業(yè)中有不少是國有企業(yè)。從條例重點關(guān)注的外商投資范圍來看，主要有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域以及由第三國政府控制或提供大額資金的投資，這些內(nèi)容與我赴歐投資具有較高的重合度。歐盟委員會主席容克在解釋條例草案時所作的表述似乎也暗指中國：“我們不是天真的自由貿(mào)易主義者”，“如果一個外國的國有企業(yè)想要購買歐洲的港口、歐洲的能源基礎(chǔ)設(shè)施或者國防技術(shù)公司，這個過程必須透明，要有審查和辯論。得知道我們的后院在發(fā)生什么，從而可以在必要的時候保護我們共同的安全，這是一項政治責(zé)任。”法國總統(tǒng)馬克龍、德國經(jīng)濟部對外經(jīng)濟司司長文德林都曾有過類似表述。②趙柯：《告別天真：歐洲投資審查體制之變》，《中國投資》2018年第6 期，第47—48 頁。那么，這些言論中表露的歐盟對中國投資的“不安全”心態(tài)由何而生？

不安全感在很大程度上起源于權(quán)力落差，情勢的改變引發(fā)了人們認識和反應(yīng)的改變。③王學(xué)玉：《通過地區(qū)一體化實現(xiàn)安全共同體：一個分析的框架》，《歐洲研究》2003年第5 期，第11—24 頁。近年來，中國和歐盟在全球經(jīng)濟競爭及地緣政治影響力中的相對位置不斷變化，這種相對力量的改變是歐洲一些國家產(chǎn)生不安全心態(tài)的主要原因。

第一，中國經(jīng)濟不斷發(fā)展，逐漸改變了中國與歐盟在全球經(jīng)濟競爭中的相對位置。隨著國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，中國企業(yè)對歐洲高科技領(lǐng)域有較多收購活動，引發(fā)了歐洲的防范意識，2016年美的集團收購德國庫卡機器人公司一案最終將歐盟層面的外資監(jiān)管改革提上日程。歐盟機構(gòu)、智庫、商界及德、法等成員國擔(dān)心，中資企業(yè)在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下收購歐洲高科技產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)，獲取歐洲先進技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)升級，中國提升其在全球價值鏈中地位的同時會造成歐洲戰(zhàn)略資產(chǎn)、核心技術(shù)和品牌價值流失，令歐洲企業(yè)喪失競爭優(yōu)勢。這種憂慮在德國表現(xiàn)得尤為明顯，近兩三年來，德國為維護本國市場、保護敏感領(lǐng)域企業(yè)免于被中資企業(yè)并購而不斷收緊外資監(jiān)管政策，呈現(xiàn)出明顯的保護主義傾向。①張懷嶺：《德國外資并購安全審查——改革內(nèi)容與法律應(yīng)對》，《德國研究》2018年第3 期，第57—72 頁；寇蔻、李莉文：《德國的外資安全審查與中企在德并購面臨的新挑戰(zhàn)》，《國際論壇》2019年第6 期，第96—111 頁。

第二，崛起的中國與西方國家有較大體制差異，美、歐認為對中國的接觸戰(zhàn)略失敗，②趙柯、丁一凡：《“失衡”的中歐關(guān)系：解析歐盟對華政策調(diào)整》，《當(dāng)代世界》2018年第4 期，第14—17 頁。將中國列為戰(zhàn)略競爭對手。近年來歐盟對華疑懼情緒增加,對華政策中貿(mào)易保護主義色彩漸濃。③王明進：《多重危機沖擊下歐盟對外政策的調(diào)整》，《國際論壇》2018年第6 期，第30—37 頁。有德國智庫指出，中國是非結(jié)盟國家，也是快速上升的軍事大國，對軍民兩用技術(shù)的收購和對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的投資會對歐洲東道國造成安全隱憂。④Thilo Hanemann and Mikko Huotari，“Record Flows and Growing Imbalances: Chinese Investment in Europe in 2016,”p.6, https://rhg.com/research/record-flows-and-growing-imbalances-chineseinvestment-in-europe-in-2016/.歐洲議會的研究報告指出，中國的體制在法治、透明度和公平競爭方面與“西方自由民主政體”不同，出口管制和知識產(chǎn)權(quán)保護落實不夠，擔(dān)心中資會控制歐洲的戰(zhàn)略資產(chǎn)、國防產(chǎn)品供應(yīng)，軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移至中國軍方手中而導(dǎo)致“敏感技術(shù)轉(zhuǎn)移至敵對國家”。⑤European Parliament,“Foreign Direct Investment Screening: A Debate in Light of China － EU FDI Flows,”Briefing, May 2017, pp.4-5，http://www.europarl.europa.eu/ R egData /etudes/B R IE/2017 /603941/EP R S_B R I( 2017)603941_EN.pdf．一些歐洲學(xué)者認為，歐洲國家過度依賴中國資本將喪失經(jīng)濟獨立性，而中國則可提升政治優(yōu)勢。⑥Sophie Meunier,“‘Beggars can't be Choosers’: The European Crisis and Chinese Direct Investment in the European Union,”Journal of European Integration, Vol.36, No.3, 2014, pp.283-302．基于這樣的認識和考慮，近年來歐美聯(lián)手在貿(mào)易和投資領(lǐng)域推出一系列做法，包括打擊貿(mào)易和投資領(lǐng)域的“國有企業(yè)”和“政府補貼”、強化外資安全審查體系，表面上采取非歧視的原則，實則主要針對中國等體制不同的國家構(gòu)筑投資防御的防火墻。⑦王宇鵬：《歐美加嚴(yán)外資安全審查的趨勢特點和分析建議》，《國際貿(mào)易》2018年第5 期，第28—31 頁。

第三，“16+1”合作觸動歐盟敏感神經(jīng)，歐盟力求在對華問題上發(fā)出統(tǒng)一聲音。中東歐國家是地緣政治中的敏感地帶，歐盟尤其是德國對該地區(qū)具有傳統(tǒng)影響力，對投資此地的其他投資者帶有警覺和質(zhì)疑。歐盟對中國—中東歐合作的憂慮乃至不滿，一方面是由于中國在中東歐的投資方式及“一帶一路”倡議的推進機制與德國等歐洲國家不同，觸動了歐方利益。傳統(tǒng)上德國企業(yè)是中東歐的主要投資者，較少有競爭者，投資項目采用競標(biāo)形式體現(xiàn)其合規(guī)性?！耙粠б宦贰背h下我國在中東歐國家的投資以基礎(chǔ)設(shè)施為主，從具體做法來看，一些項目直接對接對象國政府的發(fā)展規(guī)劃，政府搭臺企業(yè)唱戲，由國家開發(fā)銀行或其他銀行為項目提供多種融資優(yōu)惠。中國投資項目的靈活性和執(zhí)行力使得本來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已不占優(yōu)勢的歐盟委員會及德國企業(yè)的競爭力進一步受到削弱。市場份額被擠占，經(jīng)濟利益受損，歐盟委員會及德國自然心生不滿。另一方面，歐盟對“一帶一路”可能帶來的地緣政治和地緣經(jīng)濟影響有所顧慮。歐盟當(dāng)局對“16+1”合作一直持保留態(tài)度，認為11 個歐盟成員國另行加入一個多國合作組織有損歐盟作為一個共同體的形象。最初中國宣布“一帶一路”倡議后，歐盟委員會及德國精英和新聞界都熱烈歡迎，但隨著“一帶一路”倡議的推進，特別是中國加大對中東歐國家的投入、與中東歐國家的合作進入實質(zhì)階段后，歐委會及德、法態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。①王灝晨、李喆：《“一帶一路”倡議下中東歐投資環(huán)境分析》，《宏觀經(jīng)濟管理》2018年第1 期，第31—35 頁。歐盟擔(dān)心，中國與歐盟的中歐成員國、西巴爾干國家在“16+1 合作”框架下定期會面并做出投資承諾將會在歐盟內(nèi)部形成親中國的利益游說集團，使歐盟制定統(tǒng)一的政策比以往任何時候都更加艱難。②Valbona Zeneli,“Central and Eastern Europe: China's Stepping Stone to the EU? What is behind China's investment strategies in Europe?”http://thediplomat.com/2016/11/central-and-eastern-europechinas-stepping-stone-to-the-eu/.2017年歐盟發(fā)布《中國、16+1 合作形式與歐盟》報告指出，中國與中東歐的合作可能與歐盟的法律及規(guī)范有不同之處，會進一步侵蝕歐盟的價值觀和一致性，引起歐盟的分裂。德國外長加布里爾呼吁歐洲團結(jié)一致制定出統(tǒng)一的對華戰(zhàn)略，甚至說“如果我們不能成功地發(fā)展出針對中國的單一戰(zhàn)略，那么，中國將會成功分化歐洲”。他還表示，中國的影響力已經(jīng)滲入歐洲的日常政治中，許多歐盟成員國都不愿意為了歐盟利益而得罪中國。③鞠維偉：《中歐關(guān)系下的“16+1 合作”：質(zhì)疑與回應(yīng)》，《世界知識》2018年第7 期，第58—60 頁。歐盟擔(dān)心中國利用這些投資項目逐步控制歐洲的主要基礎(chǔ)設(shè)施，不僅拉攏中東歐及南歐國家，更會進一步對歐盟國家施壓。在英國脫歐等系列事件嚴(yán)重影響歐洲一體化穩(wěn)定性的背景下，歐盟將維護內(nèi)部團結(jié)放在重要位置上，以歐盟委員會主席容克為代表的“聯(lián)邦派”堅持通過更多的一體化措施來克服危機與困境。①馮仲平：《英國退歐對歐盟及中歐關(guān)系的影響》，《歐洲研究》2016年第4 期，第3—8 頁。為此，《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》強調(diào)對華接觸的整體性原則，指出必須以更加有力、清晰和統(tǒng)一的聲音對華接觸，無論是成員國同中國一對一的交往還是在如“16+l”機制下的團體交往，都要與歐盟的法律、規(guī)則和政策保持一致。從這個角度來看，歐盟層面外資安全審查制度也是歐盟力圖在該領(lǐng)域?qū)χ袊y(tǒng)一發(fā)聲的體現(xiàn)。

三、從受動歐洲化視角看條例之“果”：實施中的不確定性與挑戰(zhàn)

2019年4月，條例正式生效，成員國被給予18 個月的時間為其實施做出安排。歐盟條例的實施是一個自上而下的過程，需要從受動歐洲化的視角展開分析。針對條例的實施前景，本文認為，條例所建立的信息交流、年度報告及合作機制使歐盟能夠向投資目的地國施加政治壓力，推動各國外資安全政策趨同；但另一方面，條例的實施也不可避免地會遇到不確定性和挑戰(zhàn)。雖然歐盟委員會擁有外資安全審查權(quán)和建議權(quán)，但最終決定權(quán)保留在投資目的地國手中，在具體個案中難免出現(xiàn)成員國之間、成員國與歐盟之間的觀點不同甚至相左的局面。這種情況下，個案的最終結(jié)果就有較大不確定性，既可能出現(xiàn)成員國的偏好和政策被歐洲化的局面，也不排除出現(xiàn)成員國因自身偏好而抵制、削減歐盟影響的情形。事實上，歐盟內(nèi)部立場與觀點的差異在條例出臺過程中就已展露無遺——作為各種觀點妥協(xié)的產(chǎn)物，條例未能以單一歐盟機制取代成員國已有制度，而是以所謂“輕型條例”的方式出臺，將最終決策權(quán)留在成員國手中，這一結(jié)果本身便反映出歐盟委員會強化監(jiān)管的意愿與能力不足、成員國立場不統(tǒng)一的現(xiàn)狀。在條例實施過程中，這些問題很可能再次出現(xiàn)，其最終結(jié)果將同樣取決于法、德、意等條例主推國與其他堅持保有國內(nèi)控制權(quán)的成員國之間的博弈。

（一）具體個案中，外資安全影響的評估結(jié)果或有較大不確定性

外資安全審查的關(guān)鍵問題是“某一外資會對歐盟某成員國或歐盟整體的安全或公共政策產(chǎn)生怎樣的影響”？要回答這一問題，首先需要回答“使用怎樣的評估方法？”。值得注意的是，條例對評估方法這一至關(guān)重要的問題付之闕如，只是規(guī)定了評估的角度及考量因素。①根據(jù)第4.1 條，應(yīng)從歐盟關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵防務(wù)投入品的供應(yīng)安全、獲得敏感信息與控制敏感信息的能力、媒體的自由和多元化等角度展開。第4.2 條規(guī)定，應(yīng)考慮以下因素：a.該外國投資者是否由第三國政府直接或間接控制，包括股權(quán)控制或由政府提供大額資金；b.該外國投資者是否曾從事影響某成員國安全或公共秩序的活動；c.該外國投資者是否存在從事非法或犯罪活動的重大風(fēng)險?？紤]到以下關(guān)鍵事實，不難想象，在條例實施過程中，外資安全影響評估可能引發(fā)較多爭論。首先，條例生效前，即使那些已確立了外資安全審查制度的成員國做法也并不一致。第二，以前成員國評估外資安全影響時都是從本國視角去考察自己的“國家安全”會受什么影響，而條例要求成員國從“歐盟安全”的角度考慮外資的影響。然而，“歐盟安全”在外資政策語境下究竟該如何理解？目前尚不清楚。各成員國國情不同，對“安全和公共秩序”的定義不同，安全政策所關(guān)注的戰(zhàn)略行業(yè)不同，這些差異都意味著在未來個案中，歐盟、投資目的地國及其他成員國要經(jīng)過復(fù)雜博弈才能形成對安全的共同理解。

（二）安全與發(fā)展之間的張力可能成為條例實施的挑戰(zhàn)

在具體個案中，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資項目中，發(fā)展與安全之間的張力有可能成為受動歐洲化過程中的挑戰(zhàn)。

條例的出臺意味著歐盟從偏重外資的社會經(jīng)濟影響轉(zhuǎn)向偏重政治。然而，在發(fā)展與安全的關(guān)系上，成員國很可能與歐盟有不同的立場。一方面，條例中的“安全”突破了傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，關(guān)注關(guān)鍵經(jīng)濟領(lǐng)域尤其是關(guān)鍵技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面的外商投資對安全造成的影響；另一方面，對投資目的地國而言，條例重點關(guān)注的那些外國投資卻可能帶來廣闊的市場、重要基礎(chǔ)設(shè)施的提升以及伴隨而來的重大發(fā)展機遇。如果某國力較弱的歐盟成員國能因外資而獲得重要的發(fā)展利益，實現(xiàn)積極的社會經(jīng)濟效果，而歐盟卻以高度政治化的“安全”概念阻卻這項投資、阻礙成員國重大發(fā)展利益的實現(xiàn)，該成員國就有可能不愿陷入這種“沒有發(fā)展的安全”。由于最終決策權(quán)仍在成員國手中，引資成員國或?qū)⒌种茪W盟和其他成員國的壓力，采取非歐盟的政策選擇，②張驥：《歐洲化的雙向運動——一個新的研究框架》，《歐洲研究》2011年第6 期，第124—137 頁。導(dǎo)致國家利益超越歐盟安全的尷尬局面。

條例實施中的另一個挑戰(zhàn)是歐盟委員會意愿和能力不足以承擔(dān)審查責(zé)任。歐盟層面缺乏人手，在涉及國家安全的關(guān)鍵技術(shù)方面能力不足，比較依賴外部智識資源。有分析認為，在考量“安全和公共秩序”受威脅的程度時，情報部門的支持至關(guān)重要。僅就情報報告這一項來說，歐盟委員會就難以操作。①石巖：《歐盟外資監(jiān)管改革：動因、阻力及困局》，《歐洲研究》2018年第1 期，第114—134 頁。歐盟委員會能否從各成員國的國家情報部門獲得必要的數(shù)據(jù)和信息？若歐盟法律要求對歐盟委員會的外資安全審查決定進行司法審查，成員國提供的情報信息能否在法庭上公開？這些問題目前尚不清楚?？梢钥隙ǖ氖牵瑲W盟層面的安全審查需要情報部門與交易相關(guān)機構(gòu)進行跨部門協(xié)作，這種協(xié)作發(fā)生的前提是權(quán)力集中并擁有充分的合法性，但這一塊卻是歐盟委員會的短板，成為其進行外資安全審查時難以回避的挑戰(zhàn)。

外資安全審查制度在歐盟層面從無到有的生成是德、法等國將其國內(nèi)政策偏好歐洲化的結(jié)果。建立此項制度后，德國和法國得以通過歐盟平臺對其他成員國的外資準(zhǔn)入政策施加影響，實現(xiàn)單靠其一己之力無法實現(xiàn)的目標(biāo)。條例雖能推動歐盟各國外資安全審查制度的趨同，但由于最終決策權(quán)保留在成員國手中，具體個案的博弈卻可能相當(dāng)復(fù)雜，最終結(jié)果有較大不確定性。

歐盟外資安全審查條例的出臺釋放出了兩個信號，一是歐盟希望在外國投資問題上統(tǒng)一發(fā)聲，尤其在面對中國時；二是歐盟對外資的立場轉(zhuǎn)向政治化取態(tài)，并有將發(fā)展問題安全化的趨勢。然而，在發(fā)展與安全的關(guān)系問題上，歐盟仍需謹(jǐn)慎行事，如果以高度政治化和意識形態(tài)化的“安全”為由阻撓成員國的重大發(fā)展利益，導(dǎo)致成員國在一體化進程中損失大于收益，那么條例的實施不僅難以推動成員國的政策協(xié)調(diào)，反而可能成為內(nèi)部沖突的根源。發(fā)展能夠帶來安全，沒有發(fā)展的安全并無意義。歐盟與其將經(jīng)濟問題和發(fā)展問題上升為政治風(fēng)險，不如更多思考如何與中國進行戰(zhàn)略合作，切實幫助成員國通過發(fā)展來化解安全方面的政治風(fēng)險。