雷少華 李 卓

【內(nèi)容提要】 戰(zhàn)略評(píng)估是指關(guān)于戰(zhàn)略制定和實(shí)施的綜合評(píng)價(jià)和衡量，主要體現(xiàn)為大國(guó)對(duì)世界發(fā)展趨勢(shì)的一種綜合分析。戰(zhàn)略評(píng)估是整個(gè)戰(zhàn)略決策流程中的重要部分，高質(zhì)量的戰(zhàn)略評(píng)估并不能保證高質(zhì)量的最終戰(zhàn)略決策，但是最終戰(zhàn)略決策和外交政策必須依賴戰(zhàn)略評(píng)估。當(dāng)代美國(guó)的戰(zhàn)略評(píng)估制度，有一套完備體系和科學(xué)手段。內(nèi)容上涵蓋了長(zhǎng)時(shí)間、大空間和多重領(lǐng)域，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、軍力、科技甚至產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)做出評(píng)估。本文從美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估理論的發(fā)展、戰(zhàn)略評(píng)估的特點(diǎn)出發(fā)，以凈評(píng)估方法為例，深入探討美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的方法，進(jìn)而討論如何應(yīng)用這些方法來(lái)分析美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告。只有掌握美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的理論、邏輯和方法，才能夠更好地理解美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的文本背后的政策含義，從而為應(yīng)對(duì)來(lái)自美國(guó)的外部挑戰(zhàn)提供更為準(zhǔn)確的對(duì)應(yīng)措施，也能夠進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際關(guān)系理論的發(fā)展。

2017年12月，美國(guó)政府公布了特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后的第一份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》（2017National Security Strategy of the United States of America）。這份報(bào)告從安全、繁榮、實(shí)力和影響力四個(gè)方面，全面展示了特朗普政府對(duì)美國(guó)國(guó)家利益和外部挑戰(zhàn)的看法。2018年1月，美國(guó)國(guó)防部公布了《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告（概要）》 （Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America）。這兩份報(bào)告奠定了特朗普政府全球安全戰(zhàn)略框架。綜合這兩份報(bào)告可知，特朗普政府對(duì)美國(guó)國(guó)家利益和外部挑戰(zhàn)的判斷有了根本性轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）從全球多邊合作轉(zhuǎn)向“美國(guó)優(yōu)先”，經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全；（2）反恐戰(zhàn)爭(zhēng)全面結(jié)束，俄國(guó)和中國(guó)是美國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者（strategic competitors）；（3）保護(hù)美國(guó)科技創(chuàng)新生態(tài)、確保美國(guó)技術(shù)領(lǐng)先地位。報(bào)告公布近兩年以來(lái)，特朗普政府的外交實(shí)踐也證明是遵循了這幾份報(bào)告確定的總原則。

美國(guó)這些戰(zhàn)略評(píng)估報(bào)告是如何撰寫的？如何理解美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估報(bào)告？本文將從美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估理論、方法及特點(diǎn)的角度，以“凈評(píng)估”為例，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討和分析。由于戰(zhàn)略評(píng)估只是整個(gè)戰(zhàn)略決策流程中重要組成部分，高質(zhì)量的戰(zhàn)略評(píng)估并不能保證高質(zhì)量的最終戰(zhàn)略決策。本文的研究重點(diǎn)是戰(zhàn)略評(píng)估過(guò)程，而不是戰(zhàn)略決策的結(jié)果。通過(guò)對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略評(píng)估進(jìn)行分析，從而對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的理論、方法、特點(diǎn)和規(guī)律有更加深入的理解。

一、美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估理論和方法概論

（一）美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的基本定義和概況

戰(zhàn)略評(píng)估（Strategic Assessment）是指關(guān)于戰(zhàn)略制定和實(shí)施的綜合評(píng)價(jià)和衡量，主要體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)世界發(fā)展趨勢(shì)的綜合分析。在時(shí)間上橫跨過(guò)去、現(xiàn)在、未來(lái)三個(gè)時(shí)段，回顧重大歷史事件、歸納戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)、全面總結(jié)復(fù)雜現(xiàn)狀、預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)；在空間上，既宏觀分析全球戰(zhàn)略環(huán)境，也對(duì)地區(qū)、國(guó)別進(jìn)行特定分析；在領(lǐng)域方面，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、軍力、科技甚至產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和未來(lái)趨勢(shì)做出評(píng)估。

戰(zhàn)略評(píng)估包括了三個(gè)主要方面：評(píng)估框架的戰(zhàn)略性、評(píng)估信息的機(jī)密性和評(píng)估應(yīng)用的對(duì)策性。“評(píng)估框架的戰(zhàn)略性”是指評(píng)估報(bào)告研究的內(nèi)容是具有綜合性的問(wèn)題，而非細(xì)枝末節(jié)。這是美國(guó)對(duì)國(guó)家安全目標(biāo)的定義、威脅來(lái)源的識(shí)別及應(yīng)對(duì)手段的分析；“評(píng)估信息的機(jī)密性”是指評(píng)估的原始信息依據(jù)機(jī)密情報(bào)，報(bào)告分為公開版和完整版。公開版是為了遵循“透明政府”和“信息公開”的法律要求，而完整版只有極少數(shù)人有權(quán)閱讀，如安德魯·馬歇爾（Andrew Marshall）負(fù)責(zé)的美國(guó)國(guó)防部“凈評(píng)估辦公室”（Office of Net Assessment）的機(jī)密報(bào)告，直接呈遞給國(guó)防部長(zhǎng)和常務(wù)副部長(zhǎng)。①“Director of Net Assessment,”Department of Defense (DoD) Directive No.5111.11, Dec 23, 2009, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodd/511111p.pdf. 有兩點(diǎn)值得注意：首先，該指令的內(nèi)容為規(guī)定凈評(píng)估辦公室主任職責(zé)與權(quán)限，具有時(shí)間連續(xù)性，目前生效的版本是2009年12月23日版，前一版本公布于2001年8月22日。但其指令編號(hào)卻并不必然具有連續(xù)性，最早規(guī)定凈評(píng)估辦公室主任職責(zé)與權(quán)限的同名指令為DoD Directive No.5015.39, December 6, 1971. 參見Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior: Andrew Marshall and the Shaping of Modern American Defense Strategy, New York: Basic Books, 2015, p.278；其次，從直接向國(guó)防部長(zhǎng)和常務(wù)副部長(zhǎng)報(bào)告這點(diǎn)來(lái)看，凈評(píng)估辦公室主任的級(jí)別相當(dāng)于副部長(zhǎng)（Under Secretary of Defense），這點(diǎn)可參見“Under Secretary of Defense for Policy (USD(P)),”Department of Defense (DoD) Directive No.5111.1, Dec 8, 1999, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodd/511101p.pdf。即使是年代久遠(yuǎn)的冷戰(zhàn)時(shí)期的報(bào)告，絕大多數(shù)至今仍未解密；②Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, p.xxi.“評(píng)估應(yīng)用的對(duì)策性”是指戰(zhàn)略評(píng)估報(bào)告在實(shí)際應(yīng)用中具有強(qiáng)烈的針對(duì)性和對(duì)策性，如凈評(píng)估辦公室20 世紀(jì)80年代對(duì)美蘇戰(zhàn)略力量平衡和“北約－華約”常規(guī)力量平衡的連續(xù)評(píng)估。③Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.153-192. 對(duì)“凈評(píng)估”的相關(guān)研究曾多次提及此報(bào)告，如Thomas Skypek,“Evaluating Military Balances through the Lens of Net Assessment: History and Application,”Journal of Military and Strategic Studies, 12(2), 2010, pp.18-20;Institute for Defense Analyses,“Net Assessment: The Concept, Its Development and Its Future,”1990, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/FOID/Reading%20Room/Other/Litigation%20Release%20-%20Net%20 Assessment%20concept%20development%20future%20%20199005.pdf。

1947年美國(guó)《國(guó)家安全法案》對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家情報(bào)委員會(huì)的職能進(jìn)行了界定，將“識(shí)別威脅并提出相關(guān)對(duì)策”等戰(zhàn)略評(píng)估的基本內(nèi)容納入其中。④National Security Act of 1947, Sec. 101. (i). (4). (a).經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和演變，目前最具有代表性的美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估主要包括戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估和凈評(píng)估。前者的代表是《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》中的背景分析，后者是美國(guó)國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室對(duì)主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和美國(guó)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)進(jìn)行的對(duì)比評(píng)估。進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估和分析的單位不僅包括國(guó)防部、也包括國(guó)家情報(bào)委員會(huì)和國(guó)家安全委員會(huì)。在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，軍隊(duì)各兵種、智庫(kù)（如蘭德公司等）都參與其中。

（二）美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的發(fā)展過(guò)程

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)確立了一套具有完備體系和科學(xué)手段的戰(zhàn)略評(píng)估制度。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的職能之一是“以國(guó)家安全為根本利益、以向總統(tǒng)提出國(guó)家安全相關(guān)建議為目的、對(duì)美國(guó)現(xiàn)實(shí)與潛在的軍事力量相關(guān)目標(biāo)、承諾與風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)定與評(píng)價(jià)?！雹貼ational Security Act of 1947, Sec. 101. (b). (1).雖然《國(guó)家安全法》沒有直接使用“戰(zhàn)略評(píng)估”的術(shù)語(yǔ)，但國(guó)家安全委員會(huì)被賦予了戰(zhàn)略評(píng)估的職責(zé)。該法案中對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)主要職責(zé)的設(shè)定是：“將國(guó)家安全相關(guān)的對(duì)內(nèi)、對(duì)外和軍事政策整合問(wèn)題向總統(tǒng)提出建議，在涉及國(guó)家安全事務(wù)方面，以確保軍事機(jī)構(gòu)與政府其他部門進(jìn)行更有效的合作?！雹贜ational Security Act of 1947, Sec. 101. (a).因此戰(zhàn)略評(píng)估的性質(zhì)就是在總統(tǒng)、文職官員和軍事機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)。

1947年后，隨著美國(guó)安全環(huán)境的變化，國(guó)家安全委員會(huì)及其相關(guān)的軍方和情報(bào)界各機(jī)構(gòu)都開始設(shè)立自己的戰(zhàn)略評(píng)估部門。為了明確各機(jī)構(gòu)的所屬權(quán)責(zé)，美國(guó)進(jìn)一步建構(gòu)了整個(gè)戰(zhàn)略評(píng)估系統(tǒng)。最典型的是1986年《戈德華特—尼科爾斯國(guó)防部重構(gòu)法案》（The Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986），該法案確立了美軍的軍政體制，即“總統(tǒng)決策、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的體制，并強(qiáng)化了參聯(lián)會(huì)本身作為聯(lián)合指揮作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)的職能。

這種體制的變化，賦予了美國(guó)軍方負(fù)責(zé)執(zhí)行戰(zhàn)略評(píng)估的職責(zé)。一方面，“總統(tǒng)—國(guó)防部長(zhǎng)—參聯(lián)會(huì)主席”負(fù)責(zé)進(jìn)行宏觀的國(guó)家安全威脅和國(guó)防實(shí)力評(píng)估，聯(lián)合司令部則負(fù)責(zé)評(píng)估自己所在戰(zhàn)區(qū)的軍事威脅和軍事實(shí)力，而各軍種則負(fù)責(zé)對(duì)軍種執(zhí)行任務(wù)的能力和建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估。雖然聯(lián)合司令部和各軍種都可以進(jìn)行自己職能內(nèi)的戰(zhàn)略評(píng)估，但涉及全局的戰(zhàn)略評(píng)估由“總統(tǒng)—國(guó)防部長(zhǎng)—參聯(lián)會(huì)主席”這種三角結(jié)構(gòu)官僚體系控制。總統(tǒng)也通過(guò)國(guó)家安全委員會(huì)來(lái)獲取信息并命令其進(jìn)行高級(jí)別戰(zhàn)略評(píng)估，因此該法案更強(qiáng)調(diào)了文職官員進(jìn)行全局性戰(zhàn)略評(píng)估的權(quán)威性。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)軍方就軍隊(duì)的規(guī)模、軍費(fèi)預(yù)算以及美軍如何適應(yīng)新時(shí)期的安全威脅等問(wèn)題進(jìn)行多輪評(píng)估?！?·11”恐怖襲擊后，美國(guó)組建了國(guó)土安全部，非傳統(tǒng)安全在戰(zhàn)略評(píng)估體系中重要性開始上升，提高了恐怖主義襲擊、自然災(zāi)害以及其他重大的公共安全威脅的戰(zhàn)略重要性，體現(xiàn)了后“9·11”時(shí)代美國(guó)政府對(duì)國(guó)家安全內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的變化。

（三）美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的總體特點(diǎn)

首先，美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估有一套嚴(yán)格的流程。以“總統(tǒng)—國(guó)防部長(zhǎng)—參聯(lián)會(huì)主席”的組織體制為主體、以總統(tǒng)和國(guó)家安全委員會(huì)為核心。在這種組織體系下，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略相應(yīng)地形成了《國(guó)家安全戰(zhàn)略》—《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》—《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略文書體系?？偨y(tǒng)就職半年內(nèi)，國(guó)家安全委員會(huì)就需要在“凈評(píng)估辦公室”等部門的協(xié)同下，對(duì)美國(guó)的宏觀戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)略能力進(jìn)行評(píng)估，并最終形成新一屆政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》；第二年6月前，國(guó)防部要在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的基礎(chǔ)上，結(jié)合四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告以及其他材料，制定《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》（National Defense Strategy）。①易本勝、邢蓬宇：《淺析美軍戰(zhàn)略評(píng)估體制》，《軍事文摘》2016年第9 期，第6 頁(yè)。該文件將《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中涉及軍事力量使用與發(fā)展的部分進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)提供一份更加關(guān)注軍事安全的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估；而參聯(lián)會(huì)基于《國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《國(guó)家防務(wù)戰(zhàn)略》，制定《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》（National Military Strategy）結(jié)合戰(zhàn)略和作戰(zhàn)兩個(gè)層次，對(duì)安全環(huán)境的性質(zhì)和安全威脅的類型進(jìn)行細(xì)分，并對(duì)武裝力量的目標(biāo)、使用原則等進(jìn)行更深入的分析。②東義孝、「『國(guó)家安全保障戦略』の上位規(guī)範(fàn)性に関する検討―能力ベース·アプローチの比較を通じて」、『國(guó)際安全保障』第42 巻第4號(hào)（2015年3月）、47-50 頁(yè)（東義孝，《對(duì)各國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略上位規(guī)范性的探討: 基于能力需求評(píng)估方法進(jìn)行的比較研究》，《國(guó)際安全保障》第42卷第4號(hào)，2015年3月，第47—50 頁(yè)。）戰(zhàn)略制定后，下一階段的評(píng)估則是有關(guān)戰(zhàn)略執(zhí)行，既有按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)（月、季、年）劃分的定期反饋報(bào)告，也有在中期（通常是兩年）進(jìn)行的全面評(píng)估和再檢查。執(zhí)行結(jié)束后，最后的評(píng)估是效果的檢驗(yàn)，美軍通常會(huì)在戰(zhàn)略實(shí)施的中期（兩年）和最后（四年）組織驗(yàn)證和綜合評(píng)估，并以此作為下一輪戰(zhàn)略制定的基礎(chǔ)。③易本勝、邢蓬宇：《淺析美軍戰(zhàn)略評(píng)估體制》，《軍事文摘》2016年第9 期，第7 頁(yè)。

其次，美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估日趨多樣化。隨著美軍自身組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜化和國(guó)際安全形勢(shì)的變化，戰(zhàn)略評(píng)估也在這兩個(gè)方向上日趨多樣化。除了傳統(tǒng)的“總統(tǒng)—國(guó)防部—參聯(lián)會(huì)”外，美軍不同軍種也從事或參與戰(zhàn)略評(píng)估，例如各軍種部長(zhǎng)、各戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部。國(guó)防部長(zhǎng)辦公廳下屬的其他主要負(fù)責(zé)作戰(zhàn)和裝備評(píng)估的機(jī)構(gòu)，也涉足戰(zhàn)略評(píng)估。

再次，相關(guān)智庫(kù)積極參與戰(zhàn)略評(píng)估。美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估把一定項(xiàng)目外包給相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或者智庫(kù)。例如國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所、各軍種分析中心、陸海軍的戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院、空軍大學(xué)、海軍研究生院，以及蘭德公司、卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、戰(zhàn)略和預(yù)算評(píng)估中心、新美國(guó)安全中心等。其中戰(zhàn)略和預(yù)算評(píng)估中心與凈評(píng)估辦公室的關(guān)系尤其密切。

除了組織機(jī)構(gòu)的多樣化和全局性評(píng)估外，各安全領(lǐng)域的專門性評(píng)估也從戰(zhàn)略性的高度進(jìn)行，并對(duì)全局構(gòu)成影響，例如國(guó)防部組織的核態(tài)勢(shì)評(píng)估、太空安全評(píng)估、網(wǎng)絡(luò)安全評(píng)估、彈道導(dǎo)彈防御評(píng)估、軍種兵力結(jié)構(gòu)評(píng)估、裝備采辦評(píng)估，參聯(lián)會(huì)組織的軍種戰(zhàn)備評(píng)估、作戰(zhàn)能力評(píng)估等。此外，針對(duì)具體地區(qū)的戰(zhàn)略評(píng)估，如對(duì)海灣、科索沃、阿富汗、伊拉克、臺(tái)灣海峽、中國(guó)南海相關(guān)的評(píng)估。各類對(duì)華的戰(zhàn)略評(píng)估也都是美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估多樣化的重要表現(xiàn)。

二、美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的主要內(nèi)容

（一）美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的總體特點(diǎn)

根據(jù)《戈德華特—尼克爾斯國(guó)防部法案》，總統(tǒng)需要向國(guó)會(huì)提交關(guān)于國(guó)家安全挑戰(zhàn)與政策調(diào)整的報(bào)告。該報(bào)告是認(rèn)識(shí)和分析美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的最重要文獻(xiàn)。正如該報(bào)告在引言部分所說(shuō)，“這項(xiàng)新的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告使美國(guó)能夠通過(guò)強(qiáng)有力和可持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)作用維護(hù)我們的國(guó)家利益。它規(guī)定了指導(dǎo)美國(guó)在全世界使用其力量和影響力的原則和優(yōu)先事項(xiàng)?！雹貵oldwater-Nicholas Department of Defense Reorganization Act of 1986, Sec. 603. (a).只有根據(jù)戰(zhàn)略環(huán)境的綜合評(píng)估，才能實(shí)施美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)外戰(zhàn)略。因此，該文件是美國(guó)維護(hù)全球領(lǐng)導(dǎo)地位的最高行動(dòng)指南，并充分反映了美國(guó)最高當(dāng)局對(duì)于戰(zhàn)略環(huán)境的綜合認(rèn)識(shí)。

《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》主要對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境進(jìn)行了全面評(píng)估。在每一個(gè)方面的分析中，都有戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的內(nèi)容。更重要的是，美國(guó)都會(huì)將宏觀國(guó)家利益再次細(xì)化為微觀領(lǐng)域，然后再把戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估細(xì)化到相應(yīng)的微觀領(lǐng)域，識(shí)別出微觀領(lǐng)域存在的問(wèn)題和威脅，隨后再分析如何使用現(xiàn)有的資源和政策去應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題和威脅。這種在戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估中既不斷細(xì)化、又保持局部和整體的一致性的分析方法，是美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的優(yōu)點(diǎn)。美國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估具有高度的全球性，表面上是由于美國(guó)所面臨的問(wèn)題和威脅是全球性的，但深層次上是因?yàn)槊绹?guó)對(duì)其利益的界定是全球性的?？陀^上美國(guó)的力量在全球滲透，主觀上美國(guó)認(rèn)為自身肩負(fù)著國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的全球性，與它主觀的全球領(lǐng)導(dǎo)意愿和客觀的能力相匹配，這是和其他大國(guó)的戰(zhàn)略評(píng)估最大的區(qū)別。

與前幾屆美國(guó)政府《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》相比，特朗普政府對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境認(rèn)識(shí)最大的變化是應(yīng)該回歸到“美國(guó)優(yōu)先”的軌道上?！秶?guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告（2017）》強(qiáng)調(diào)：“美國(guó)優(yōu)先”是對(duì)美國(guó)利益的清晰評(píng)估、解決美國(guó)所面臨挑戰(zhàn)的決心而制定的國(guó)家戰(zhàn)略，這是現(xiàn)實(shí)主義為導(dǎo)向的原則。這種戰(zhàn)略基于和平、安全和繁榮的信念，依靠在國(guó)內(nèi)尊重本國(guó)公民、在海外合作確保和平與強(qiáng)大的主權(quán)國(guó)家。②National Security Strategy of the United States of America(December 2017), p.1.依照這種對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境的認(rèn)識(shí)，特朗普政府對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的順序是：保護(hù)美國(guó)人民、保護(hù)家園和生活方式；促進(jìn)美國(guó)繁榮，保護(hù)工人和公司利益、振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)；重建軍隊(duì)確保軍事優(yōu)勢(shì)；提高美國(guó)影響力。特朗普政府對(duì)于外部挑戰(zhàn)的認(rèn)識(shí)主要有三個(gè)層次：中俄是美國(guó)的全球戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者，朝鮮、伊朗是破壞地區(qū)穩(wěn)定的主要國(guó)家，伊斯蘭極端組織威脅美國(guó)本土安全。①National Security Strategy of the United States of America(December 2017), pp.2-3.

基于這種評(píng)估，特朗普政府對(duì)美國(guó)國(guó)家安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)排序是：確保美國(guó)本土和邊境安全（防御大規(guī)模殺傷性武器、遏制生化威脅、強(qiáng)化邊界管控）、從源頭遏制威脅（打擊恐怖組織、摧毀跨國(guó)犯罪）、網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)內(nèi)抗災(zāi)能力。與奧巴馬時(shí)期的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估相比，氣候變化等議題被移除出美國(guó)戰(zhàn)略威脅的名單。從中可以看出，美國(guó)對(duì)國(guó)家安全的定義是一個(gè)涵蓋軍事、政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的綜合概念。因此，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估主要有三個(gè)主要特點(diǎn)：（1）從全球視角分析美國(guó)利益和美國(guó)戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)；（2）戰(zhàn)略威脅的來(lái)源不局限于軍事安全；（3）重視長(zhǎng)期戰(zhàn)略趨勢(shì)與當(dāng)前戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)之間的聯(lián)系。

（二）安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的特點(diǎn)

戰(zhàn)略評(píng)估將安全問(wèn)題細(xì)化為不同領(lǐng)域，包括國(guó)際挑戰(zhàn)、國(guó)防、國(guó)土安全、反恐、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散，體現(xiàn)出了美國(guó)對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)略威脅認(rèn)識(shí)的多樣性，并且非傳統(tǒng)安全在評(píng)估中的權(quán)重越來(lái)越大。美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》在安全部分的評(píng)估邏輯是以問(wèn)題領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，將國(guó)別和地區(qū)置于問(wèn)題領(lǐng)域的大框架之下。例如在奧巴馬政府2015年報(bào)告的安全部分里，在不同問(wèn)題領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的定位和安全威脅進(jìn)行評(píng)估：在構(gòu)建沖突預(yù)防能力的部分中，報(bào)告認(rèn)為需要應(yīng)對(duì)未來(lái)東海和南海的安全風(fēng)險(xiǎn)；在確保全球公域自由通行這一部分中，涉及到空中與海上安全領(lǐng)域，評(píng)估了中國(guó)和東盟在南海的關(guān)系。

從國(guó)際關(guān)系理論和外交思想流派的角度，現(xiàn)實(shí)主義、理想主義、自由制度主義都體現(xiàn)在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中。但從內(nèi)容上來(lái)看，《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估最大的理論背景仍然是根深蒂固的全球主義和現(xiàn)實(shí)主義。在分析方法上，雖然美國(guó)的分析傳統(tǒng)是戰(zhàn)略評(píng)估先于戰(zhàn)略決策，但是戰(zhàn)略觀念影響著戰(zhàn)略評(píng)估。因?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評(píng)估本身并不完全客觀，而是受一些根深蒂固的戰(zhàn)略觀念的影響。例如除全球主義外，“天定命運(yùn)論”(manifest destiny)在其環(huán)境分析中也是無(wú)處不在。一方面，美國(guó)認(rèn)為它對(duì)全世界的領(lǐng)導(dǎo)不僅不可或缺，而且也是國(guó)際社會(huì)的多數(shù)成員所期許的，這種“天定命運(yùn)論”讓美國(guó)認(rèn)為它的安全、經(jīng)濟(jì)、價(jià)值、秩序如能實(shí)現(xiàn)，將對(duì)全人類都有利；另一方面，美國(guó)也認(rèn)為它的國(guó)際責(zé)任也使得美國(guó)面臨特有的壓力和威脅，例如成為國(guó)際恐怖主義的目標(biāo)，因此要經(jīng)營(yíng)好美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)才能成為價(jià)值觀的好榜樣，而這需要美國(guó)調(diào)整好在各個(gè)領(lǐng)域的資源分配，并加強(qiáng)和盟友以及伙伴國(guó)的關(guān)系以便更好地解決問(wèn)題。在這個(gè)意義上，美國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估，是為了更好地實(shí)現(xiàn)自己的“天定命運(yùn)”。

在演變規(guī)律上，最突出的還是綜合安全觀的興起，即更強(qiáng)調(diào)各種各樣的非傳統(tǒng)安全威脅，并承認(rèn)當(dāng)前國(guó)家安全威脅來(lái)源的多樣化；尤其重要的是，美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估用“問(wèn)題領(lǐng)域分析法”取代國(guó)別地區(qū)分析，這已經(jīng)成為戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的主要思路。將問(wèn)題領(lǐng)域分析作為戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估的主要思路，意味著美國(guó)所面對(duì)的是不同問(wèn)題下的多重戰(zhàn)略環(huán)境，它們會(huì)最終統(tǒng)合到當(dāng)前威脅排序和長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)分析中。另一方面，不同的問(wèn)題領(lǐng)域需要不同的權(quán)力資源，也就是說(shuō)除非另一個(gè)大國(guó)同美國(guó)一樣在所有的問(wèn)題領(lǐng)域中都具有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ凑諅鹘y(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)衡量出的大國(guó)實(shí)際上在不同的問(wèn)題領(lǐng)域中并不總是如此重要。如果按照“問(wèn)題領(lǐng)域”進(jìn)行分類，傳統(tǒng)意義上的大國(guó)的重要性勢(shì)必下降，次國(guó)家和非國(guó)家行為體的重要性勢(shì)必上升。在這個(gè)意義上“問(wèn)題領(lǐng)域分析”和綜合安全觀的興起是相輔相成的，而它們都和美國(guó)的“天定命運(yùn)論”緊密聯(lián)系在一起。

《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中的環(huán)境評(píng)估遵循一套嚴(yán)密的邏輯，即“天定命運(yùn)論”→“全球主義”→“綜合安全觀”→“問(wèn)題領(lǐng)域分析”。美國(guó)戰(zhàn)略精英仍然對(duì)其戰(zhàn)略觀念有著高度共識(shí)，他們的分歧主要是在方法和戰(zhàn)略側(cè)重上。他們對(duì)美國(guó)在世界上的地位和影響力沒有絲毫懷疑，這就使得“世界領(lǐng)導(dǎo)力量”成為美國(guó)戰(zhàn)略中的一種恒久特征。在新局面下，這種“世界領(lǐng)導(dǎo)力量”表現(xiàn)得更加復(fù)雜，體現(xiàn)為從一個(gè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略收縮和到另一個(gè)領(lǐng)域的戰(zhàn)略擴(kuò)張相結(jié)合，并最終增加理想中的美國(guó)戰(zhàn)略總資產(chǎn)。例如特朗普政府對(duì)“美國(guó)優(yōu)先”的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估，并不代表美國(guó)回歸到孤立主義，而是在美國(guó)優(yōu)先的基礎(chǔ)上，確保美國(guó)的全球影響力。美國(guó)的戰(zhàn)略評(píng)估，尤其是戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估，對(duì)直接軍事行動(dòng)外的成本仍然缺乏計(jì)算，這對(duì)其他問(wèn)題領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)美國(guó)戰(zhàn)略利益的難度有低估的傾向。因此美國(guó)在戰(zhàn)略評(píng)估上的過(guò)度自信及其引發(fā)的權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)始終難以克服。

三、美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的主要方法：以“凈評(píng)估”為例

美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的方法是多元的，政府、軍方和智庫(kù)依據(jù)自身的特點(diǎn)選擇使用不同的方法。在各類方法中，“凈評(píng)估”（Net Assessment）是國(guó)防部戰(zhàn)略評(píng)估的核心方法，也被其他部門廣泛采用。因此，本文重點(diǎn)以凈評(píng)估為例，分析該方法是如何進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估的。

（一）凈評(píng)估方法

凈評(píng)估是美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估最主要的方法。保羅·布雷肯（Paul Bracken）指出“凈評(píng)估是分析美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略主要原則框架之一……只有理解凈評(píng)估的原則才能夠明白國(guó)防部以及更高級(jí)官員之間的對(duì)話。”①Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.90.美國(guó)國(guó)防部對(duì)“凈評(píng)估”的定義是“對(duì)軍事、技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)等影響國(guó)家間相對(duì)軍事能力各類因素的比較分析。其目的是識(shí)別出值得高層國(guó)防官員關(guān)注的問(wèn)題和機(jī)會(huì)?！雹凇癉irector of Net Assessment”, Department of Defense (DoD) Directive No.5111.11, Dec 23, 2009.前美國(guó)國(guó)防部副助理國(guó)防部長(zhǎng)、目前擔(dān)任“戰(zhàn)略和預(yù)算評(píng)估中心”總裁的湯姆斯·馬肯（Thomas Mahnken）認(rèn)為，“凈評(píng)估旨在為高層決策者提供客觀評(píng)估。評(píng)估美國(guó)在長(zhǎng)期軍事競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域相對(duì)于潛在對(duì)手的地位、并以主要趨勢(shì)和不對(duì)稱性為基礎(chǔ)，確定新出現(xiàn)的問(wèn)題和機(jī)遇，這可能會(huì)影響美國(guó)在未來(lái)的地位。這些評(píng)估考慮到競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家、聯(lián)盟和其他國(guó)際行動(dòng)者的戰(zhàn)略目標(biāo)、學(xué)說(shuō)、作戰(zhàn)概念和基本軍事能力（尤其是各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)）。”③Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.137.雖然凈評(píng)估辦公室如何應(yīng)用凈評(píng)估的方法，至今仍然保持一定的機(jī)密性和神秘性，但是根據(jù)公開的各種材料依然可以掌握凈評(píng)估的基本方法和原則。

“凈評(píng)估”本質(zhì)上就是《孫子兵法》中“知己知彼、百戰(zhàn)不殆”原則。由于凈評(píng)估之父安德魯·馬歇爾（Andrew Marshall）出身于經(jīng)濟(jì)學(xué)背景，最早從事商業(yè)成本計(jì)算，因此從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“凈利潤(rùn)”原則出發(fā)，演化出對(duì)于安全領(lǐng)域的“凈評(píng)估”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中與“凈利潤(rùn)”相對(duì)應(yīng)的概念是“毛收入”，即產(chǎn)品或服務(wù)的銷售總額。毛收入的高低只反映銷售總額，并不真實(shí)反映企業(yè)的實(shí)際盈利。而凈利潤(rùn)則是銷售總額減去各種成本（人員工資、原材料、設(shè)備折舊、銀行貸款，政府稅收）后的利潤(rùn)，因此只有凈利潤(rùn)才全面反映企業(yè)是否盈利。

戰(zhàn)略評(píng)估與之相類似，如果僅計(jì)算對(duì)手的軍事能力或者自身的軍事實(shí)力，是無(wú)法評(píng)估自身安全的優(yōu)勢(shì)或者受威脅的程度。只有非常明確對(duì)手和自身的實(shí)力，在相同領(lǐng)域內(nèi)，用自己的實(shí)力減去對(duì)手的實(shí)力，即所有領(lǐng)域美國(guó)的實(shí)力減去對(duì)手相對(duì)應(yīng)領(lǐng)域?qū)嵙Φ慕Y(jié)果就是“凈實(shí)力”，從而反映出真實(shí)的安全狀況。對(duì)影響安全的各個(gè)領(lǐng)域的綜合計(jì)算和評(píng)估，就是“凈評(píng)估”。對(duì)各個(gè)領(lǐng)域，例如國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定性、GDP 發(fā)展速度、資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各軍種的常規(guī)武器、核武器和運(yùn)載工具的數(shù)量和質(zhì)量、高新技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用等，全面凈評(píng)估的結(jié)果，就是戰(zhàn)略評(píng)估的基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略環(huán)境的評(píng)估，就是建立在凈評(píng)估的基礎(chǔ)上。

凈評(píng)估有兩類不同的評(píng)估層次，第一層次是全面的戰(zhàn)略評(píng)估，這是將雙方各類型的資源與實(shí)力進(jìn)行集合和分類，再按照問(wèn)題領(lǐng)域逐一、全面進(jìn)行“減法”實(shí)現(xiàn)最終的“凈實(shí)力”，其結(jié)果是給最高領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)做戰(zhàn)略決策的依據(jù)。第二層次是把軍事實(shí)力按照作戰(zhàn)場(chǎng)景、兩個(gè)國(guó)家的軍隊(duì)實(shí)際對(duì)抗能力作為比較的模型。凈評(píng)估分析了在兩組行動(dòng)者之間，戰(zhàn)略互動(dòng)的動(dòng)態(tài)如何在戰(zhàn)爭(zhēng)等競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下演變，而“威脅評(píng)估”（threat assessment）僅評(píng)估敵人的能力和意圖。①Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.138.

在實(shí)踐上，凈評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，核心是評(píng)估在競(jìng)爭(zhēng)中的互動(dòng)關(guān)系。凈評(píng)估的過(guò)程有兩個(gè)步驟：首先，認(rèn)定比較的目標(biāo)、分析其戰(zhàn)略意圖、收集相關(guān)情報(bào)、確定實(shí)力。其次，依據(jù)問(wèn)題領(lǐng)域，根據(jù)相關(guān)情報(bào)進(jìn)行減法分析。對(duì)敵方意圖和能力的理解是凈評(píng)估的關(guān)鍵。政治的動(dòng)態(tài)關(guān)系和對(duì)軍事能力的判斷對(duì)戰(zhàn)略評(píng)估至關(guān)重要。②Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.138.凈評(píng)估的戰(zhàn)略分析框架，包含了六個(gè)方面：③Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss. 1, March 2006，pp.92-98.

1.戰(zhàn)略互動(dòng)（Strategic Interactions）

凈評(píng)估是一個(gè)對(duì)目標(biāo)國(guó)戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略實(shí)力與本國(guó)相應(yīng)領(lǐng)域比較的過(guò)程。傳統(tǒng)博弈論或者其他形式化建模評(píng)估方法，是將目標(biāo)國(guó)作為整體去分析，例如軍事推演過(guò)程中的“紅軍”或者“藍(lán)軍”。而凈評(píng)估則依據(jù)不同領(lǐng)域，將大問(wèn)題大機(jī)構(gòu)分解成不同的小問(wèn)題和相應(yīng)的小組織，一項(xiàng)一項(xiàng)進(jìn)行分析，最終再重新組合回大問(wèn)題和大機(jī)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估。這是一個(gè)分解（decomposition）和重組（recomposition）的過(guò)程。例如美國(guó)對(duì)中國(guó)的科技創(chuàng)新進(jìn)行凈評(píng)估時(shí)，首先要分析中國(guó)科技的發(fā)展意圖（競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略還是取代戰(zhàn)略）。在這種戰(zhàn)略意圖下，然后細(xì)化到不同領(lǐng)域，例如5G（華為與高通）、全球定位與導(dǎo)航（北斗與GPS）、大型飛機(jī)（C919 與波音737），分拆成更小的領(lǐng)域和相應(yīng)公司，例如每一類芯片、發(fā)動(dòng)機(jī)及其相應(yīng)制造公司等，逐一進(jìn)行“凈分析”，即中國(guó)公司的實(shí)力與美國(guó)公司的實(shí)力的“凈值”。完成整個(gè)不同科技領(lǐng)域的分析后，再重新回到中國(guó)的科技的發(fā)展戰(zhàn)略與美國(guó)的科技現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估。

2.更長(zhǎng)時(shí)間跨度（Longer Time Spans）

對(duì)美國(guó)而言，在安全領(lǐng)域有兩個(gè)層次，一個(gè)是現(xiàn)實(shí)的威脅，例如伊朗和朝鮮核問(wèn)題；一個(gè)是長(zhǎng)期潛在影響安全的因素，例如臺(tái)灣問(wèn)題。傳統(tǒng)的“威脅評(píng)估”會(huì)將這兩個(gè)層次的問(wèn)題混在一起，并且威脅評(píng)估的時(shí)間跨度很短，有時(shí)會(huì)將突發(fā)性事件作為判斷依據(jù)而導(dǎo)致對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略評(píng)估的錯(cuò)判。凈評(píng)估的最大貢獻(xiàn)之一是，它需要有意識(shí)地思考所處競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的時(shí)間跨度，也就是說(shuō)對(duì)“意愿與能力”長(zhǎng)時(shí)間的評(píng)判。任何微小的變化在短期內(nèi)是無(wú)法察覺的，但是長(zhǎng)期看將會(huì)是一個(gè)質(zhì)的變化。例如臺(tái)灣問(wèn)題，二十年前，中國(guó)大陸軍隊(duì)幾乎沒有針對(duì)臺(tái)灣的導(dǎo)彈攻擊能力，二十年后大陸瞄準(zhǔn)臺(tái)灣的攻擊性導(dǎo)彈數(shù)量超過(guò)800 枚。這完全改變了兩岸之間的軍事平衡，甚至改變了整個(gè)東亞地區(qū)的安全現(xiàn)狀。①Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.94.再比如《中國(guó)制造2025》這種長(zhǎng)時(shí)段的產(chǎn)業(yè)政策，是凈評(píng)估最擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，也是美國(guó)對(duì)中國(guó)在產(chǎn)業(yè)和科技領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)影響的重要評(píng)估依據(jù)，因而成為中美經(jīng)貿(mào)談判的重點(diǎn)。

3.小想法做大事（Getting Things Right with a Little Thought）

在長(zhǎng)期的預(yù)測(cè)中，分析人員常常會(huì)按照傳統(tǒng)模式和思路想問(wèn)題，因此會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。例如對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng)必要性的評(píng)估，就是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)共產(chǎn)主義和蘇聯(lián)影響力的恐懼的傳統(tǒng)思路，導(dǎo)致做出“多米諾骨牌”的錯(cuò)誤結(jié)論，從而讓美國(guó)陷入了一場(chǎng)完全不必要的戰(zhàn)爭(zhēng)中。凈評(píng)估主張換一個(gè)思路想問(wèn)題，而且反對(duì)把所有問(wèn)題混在一起去思考。凈評(píng)估很清楚官僚部門由于行政惰性導(dǎo)致的決策慣性影響，因此常常通過(guò)“假設(shè)該部門什么決策都不做，將會(huì)發(fā)生什么”的思路進(jìn)行效果評(píng)估。②Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.96.

4.社會(huì)官僚行為的重要性（The Importance of Socio-Bureaucratic Behavior）

傳統(tǒng)的威脅評(píng)估注重運(yùn)籌學(xué)和系統(tǒng)分析，但是忽略了官僚系統(tǒng)行為產(chǎn)生的結(jié)果。例如在冷戰(zhàn)期間，如果只注重蘇聯(lián)軍事裝備數(shù)量，將會(huì)忽略蘇聯(lián)政府與不同武器設(shè)計(jì)局之間的官僚關(guān)系，包括蘇聯(lián)并沒有優(yōu)化與美國(guó)對(duì)抗時(shí)官僚機(jī)構(gòu)分配資源的效率。③Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.而這將掩蓋蘇聯(lián)在制度上的劣勢(shì)或者美國(guó)的優(yōu)勢(shì)，就會(huì)在對(duì)蘇聯(lián)長(zhǎng)期發(fā)展的趨勢(shì)上做出錯(cuò)誤戰(zhàn)略評(píng)估。蘭德公司應(yīng)用凈評(píng)估的方法在評(píng)估中國(guó)C919 大飛機(jī)項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)對(duì)中國(guó)商飛國(guó)有企業(yè)屬性（政府與企業(yè)的關(guān)系）與波音空客的私有企業(yè)屬性做了凈 評(píng)估。①Keith Crane,et. al., The Effectiveness of China's Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, CA: Rand Corporation, 2014, pp.66-69.

5.戰(zhàn)略不對(duì)稱（Strategic Asymmetries）

凈評(píng)估重視戰(zhàn)略不對(duì)稱性。戰(zhàn)略不對(duì)稱是指一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手與另一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的區(qū)別。他們可能以不同的方式使用技術(shù)，或者他們有不同戰(zhàn)略文化。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)的傳統(tǒng)戰(zhàn)略威脅評(píng)估只注重了蘇聯(lián)的核武器數(shù)量和核戰(zhàn)略對(duì)美國(guó)的威脅程度，而忽略了中國(guó)、印度等國(guó)也在發(fā)展核武器的潛在威脅。這種對(duì)戰(zhàn)略不對(duì)稱的忽略，導(dǎo)致了日后在中程彈道領(lǐng)域中國(guó)超越美國(guó)的情況（這也是特朗普政府廢止《中導(dǎo)條約》的原因之一）。在商業(yè)領(lǐng)域，福特汽車將通用和克萊斯勒的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估放在與之相同的技術(shù)方面，卻忽略了日本汽車工業(yè)重點(diǎn)是發(fā)展節(jié)油技術(shù)。導(dǎo)致了在20 世紀(jì)70年代石油危機(jī)發(fā)生后，日本汽車工業(yè)全面超越了美國(guó)的嚴(yán)重后果。因此，凈評(píng)估要強(qiáng)調(diào)這種被傳統(tǒng)評(píng)估忽視的戰(zhàn)略不對(duì)稱性，從而才能更好地識(shí)別對(duì)手及其弱點(diǎn)。②Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.

6.戰(zhàn)略的多面性（The Multifaceted Nature of Strategy）

凈評(píng)估不是戰(zhàn)略規(guī)劃(strategic planning)，不做最終戰(zhàn)略決策，但是戰(zhàn)略決策是建立在凈評(píng)估的結(jié)果之上。凈評(píng)估主要比較競(jìng)爭(zhēng)者在不同領(lǐng)域中的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)，從而識(shí)別競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)能力。凈評(píng)估的重要性也在于被戰(zhàn)略決策者忽視的競(jìng)爭(zhēng)者或者競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。在不同的情況下，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間除了直接競(jìng)爭(zhēng)之外，在不同的場(chǎng)景（scenario）還存在著不同的影響力。這些不同場(chǎng)景可能是獲得競(jìng)爭(zhēng)力的途徑，或者是對(duì)一個(gè)關(guān)鍵區(qū)域的影響。因此對(duì)多重因素的重要識(shí)別是凈評(píng)估的主要貢獻(xiàn)。③Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.

（二）凈評(píng)估在分析方法上的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題

1.凈評(píng)估分析方法的特點(diǎn)

凈評(píng)估在分析方法上有這樣五大特點(diǎn)，即重視資源有限性、重視對(duì)敵情認(rèn)識(shí)、重視對(duì)手內(nèi)部復(fù)雜性、重視競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)期性和重視決策的非理性。④Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.252-264.第一，在國(guó)家安全戰(zhàn)略的決策中，凈評(píng)估重視資源的有限性。冷戰(zhàn)期間，馬歇爾長(zhǎng)期懷疑蘇聯(lián)軍備建設(shè)的可持續(xù)性。70年代蘇聯(lián)軍備建設(shè)進(jìn)展迅速，美國(guó)軍方的多數(shù)評(píng)估都認(rèn)為蘇聯(lián)在核力量上最終將與美國(guó)并駕齊驅(qū)，甚至部分評(píng)估通過(guò)軍備建設(shè)反推蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和軍工建設(shè)效率，得出了對(duì)美國(guó)非常悲觀的結(jié)論。而馬歇爾認(rèn)為資源是有限的，蘇聯(lián)的軍備建設(shè)是竭澤而漁的短期行為，反對(duì)過(guò)高評(píng)估蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和軍工效率。馬歇爾始終反對(duì)同蘇聯(lián)開展大規(guī)模的直接競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為盲目卷入不顧資源有限性的軍備競(jìng)賽是自取滅亡。歷史也證明了他的正確性。

第二，重視對(duì)敵情的認(rèn)識(shí)。凈評(píng)估尤其要認(rèn)識(shí)到敵情可能隨著時(shí)間的變化而發(fā)生巨大的變化，因此分析時(shí)不能將對(duì)手視為一個(gè)統(tǒng)一的和理性的整體，而要將對(duì)手的決策視為受到官僚政治、預(yù)算和歷史因素限制的一個(gè)累積性決策過(guò)程的結(jié)果。在這個(gè)意義上，馬歇爾所主張的“凈評(píng)估”反對(duì)過(guò)度依賴?yán)硇詻Q策模型（例如博弈論分析）和系統(tǒng)分析，因?yàn)檫@兩者對(duì)決策的理解都是非歷史性的和非累積性。在凈評(píng)估中，任何長(zhǎng)期的軍事競(jìng)爭(zhēng)，理解對(duì)手的弱點(diǎn)和長(zhǎng)期行為傾向都至關(guān)重要。例如馬歇爾認(rèn)為可以利用蘇聯(lián)對(duì)于國(guó)土防空的長(zhǎng)期重視，通過(guò)發(fā)展B-1 戰(zhàn)略轟炸機(jī)，誘使蘇聯(lián)將更多的資源投入到針對(duì)性的截?fù)魴C(jī)和防空武器系統(tǒng)的開發(fā)和生產(chǎn)上，以期在軍備競(jìng)賽中美國(guó)獲取優(yōu)勢(shì)。①Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.130-132.

第三，重視對(duì)手內(nèi)部的復(fù)雜性。凈評(píng)估不將對(duì)手視為單一的國(guó)家行為體，而是要識(shí)別出對(duì)方國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)防政策有影響力的所有行為體（主要是各類官僚組織），只有這樣才能了解所有可能的安全戰(zhàn)略選項(xiàng)，并做出更好的預(yù)測(cè)。但這也是凈評(píng)估方法的一種困境：一方面，與傳統(tǒng)的只重視硬數(shù)據(jù)的分析方法相比，凈評(píng)估更接近戰(zhàn)略制定的本質(zhì)；但另一方面，進(jìn)行此類分析的數(shù)據(jù)要求實(shí)際上更加復(fù)雜，也更機(jī)密，對(duì)情報(bào)部門的要求更高，反過(guò)來(lái)要求凈評(píng)估辦公室必須設(shè)立自己的一手情報(bào)搜集機(jī)構(gòu)。

第四，重視競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期性。凈評(píng)估反對(duì)將國(guó)家安全問(wèn)題簡(jiǎn)化成純粹的當(dāng)期力量比較，反對(duì)“威脅評(píng)估”那種靜態(tài)的簡(jiǎn)單對(duì)比。維護(hù)國(guó)家安全的最好途徑，并不是單純?cè)黾雍宋淦鲾?shù)量在軍事平衡中獲取優(yōu)勢(shì)，而是積極主動(dòng)地研究并發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，利用對(duì)方的比較劣勢(shì)，迫使對(duì)手在軍備競(jìng)賽中被動(dòng)地消耗資源。

第五，重視人類行為的非理性層面。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)內(nèi)部存在著決策慣性、機(jī)構(gòu)之間溝通并不順暢，甚至出現(xiàn)爭(zhēng)權(quán)奪利情況，從而出現(xiàn)決策者的非理性行為導(dǎo)致的非理性決策。按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，在冷戰(zhàn)時(shí)期，依據(jù)理性標(biāo)準(zhǔn)，很難解釋為什么蘇聯(lián)經(jīng)常做出像古巴導(dǎo)彈危機(jī)這樣的次優(yōu)選擇。如果不關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域，不重視現(xiàn)實(shí)中的“非理性”行為，很難完整地理解蘇聯(lián)的決策。

2.凈評(píng)估方法存在的問(wèn)題

凈評(píng)估存在三個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題：對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者戰(zhàn)略意圖的預(yù)先假設(shè)、高度依賴情報(bào)、非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域評(píng)估的無(wú)效性。首先，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者意圖分析和對(duì)動(dòng)機(jī)的假設(shè)是一種高度主觀判斷，這將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。在特定的政治力量角逐時(shí)期，會(huì)出現(xiàn)情報(bào)政治化、評(píng)估政治化的錯(cuò)誤方向，極易夸大對(duì)手的戰(zhàn)略意愿和實(shí)力。例如對(duì)薩達(dá)姆·侯賽因時(shí)期伊拉克的凈評(píng)估，美國(guó)對(duì)薩達(dá)姆意圖的判斷導(dǎo)致凈評(píng)估的方向有了重大變化，出現(xiàn)“先有政治決策，再有戰(zhàn)略評(píng)估”邏輯順序錯(cuò)誤。而同期其他情報(bào)機(jī)構(gòu)則在情報(bào)政治化的道路上走的更遠(yuǎn)。①“情報(bào)政治化”是一個(gè)非常豐富的領(lǐng)域，以下兩部作品對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略決策中“情報(bào)政治化”的成因有較為深刻的揭示，值得參考。Joshua Rovner, Fixing the Facts: National Security and the Politics of Intelligence, Ithaca: Cornell University Press, 2011;Robert Jervis, Why Intelligence Fails: Lessons from the Iranian Revolution and the Iraq War, Ithaca: Cornell University Press, 2011.例如評(píng)估預(yù)設(shè)伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器，對(duì)中東的地緣政治產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。②Anthony Cordesman and Ahmed Hashim, Iraq: Sanctions and Beyond(CSIS Middle East Dynamic Net Assessment), Colorado, Boulder: Westview Press, 1997, Chapter 15, pp.290-343.這類評(píng)估導(dǎo)致美國(guó)發(fā)動(dòng)第二次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后陷入伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的窘境。美國(guó)對(duì)《中國(guó)制造2025》產(chǎn)業(yè)政策以及對(duì)華為公司的評(píng)估，如果視中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖是“取代美國(guó)”，之后的評(píng)估就會(huì)按照這種邏輯，出現(xiàn)“智子疑鄰”式的評(píng)估錯(cuò)誤，進(jìn)而影響了美國(guó)外交決策，比如不顧全球產(chǎn)業(yè)鏈的客觀現(xiàn)狀，傾國(guó)家之力打擊華為，使美國(guó)企業(yè)也受損并陷入貿(mào)易戰(zhàn)的膠著狀態(tài)。

其次，高度依賴情報(bào)，使凈評(píng)估出現(xiàn)兩種結(jié)果。第一，評(píng)估報(bào)告具有高度機(jī)密性，一方面，由于情報(bào)具有反向追溯的特征，讓情報(bào)信源處于危險(xiǎn)境地；另一方面，凈評(píng)估是將對(duì)手和自己在相應(yīng)領(lǐng)域的實(shí)力進(jìn)行減法比較，因此也等于把自己的實(shí)力暴露出來(lái)。因此只有極少數(shù)決策者才能閱讀凈評(píng)估結(jié)果，無(wú)法全面對(duì)凈評(píng)估的結(jié)論進(jìn)行證偽和判斷，從而必須依賴最高決策者的個(gè)人決斷能力，在做最終決策時(shí)可能出現(xiàn)誤判。第二，情報(bào)的質(zhì)量嚴(yán)重影響凈評(píng)估質(zhì)量。在對(duì)伊拉克進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)估時(shí)，情報(bào)政治化使情報(bào)的質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致評(píng)估的準(zhǔn)確性降低。但這不是凈評(píng)估的問(wèn)題，而是所有評(píng)估面臨的共同問(wèn)題。因此凈評(píng)估對(duì)結(jié)論非常謹(jǐn)慎，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的高度不確定性，甚至不諱言目前無(wú)法得出明確的結(jié)論。這就是凈評(píng)估只提供決策參考，但并不進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的原因。

再次，凈評(píng)估的目標(biāo)是對(duì)大國(guó)及其長(zhǎng)期的安全威脅趨勢(shì)的評(píng)估，在反恐時(shí)代或者對(duì)手實(shí)力嚴(yán)重不對(duì)稱安全領(lǐng)域，凈評(píng)估并不有效。冷戰(zhàn)后美國(guó)處于單極體系下，缺乏長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，只是應(yīng)付短期危機(jī)，這種國(guó)際安全新態(tài)勢(shì)使得“凈評(píng)估”缺乏用武之地。但是近年來(lái)，隨著凈評(píng)估方法逐漸被公開，凈評(píng)估開始被應(yīng)用在反恐、國(guó)土安全以及產(chǎn)業(yè)政策等具體領(lǐng)域。例如美國(guó)國(guó)土安全部通過(guò)凈評(píng)估來(lái)分析美國(guó)在反恐時(shí)代的本土安全問(wèn)題、蘭德公司對(duì)中國(guó)商飛C919 項(xiàng)目的評(píng)估、美國(guó)國(guó)防部對(duì)國(guó)防工業(yè)全球產(chǎn)業(yè)鏈的評(píng)估。①Erik Dahl,“A Homeland Security Net Assessment Needed Now!”Strategic Studies Quarterly, Winter 2015, pp.66-68;Keith Crane,et. al., The Effectiveness of China's Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, CA: Rand Corporation, 2014, chapter 6, pp.55-70;Department of Defense,“Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, September 2018,”https://media.defense.gov/2018/oct/05/2002048904/-1/-1/1/assessing-and-strengthening-the-manufacturing-and%20defense-industrial-base-and-supply-chainresiliency.pdf.

四、美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》與凈評(píng)估

每四到五年更新一次的美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，是這一任總統(tǒng)對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境的總認(rèn)識(shí)，這是建立在對(duì)相關(guān)領(lǐng)域評(píng)估基礎(chǔ)上的總戰(zhàn)略環(huán)境框架，也是該任總統(tǒng)任期內(nèi)實(shí)施國(guó)際戰(zhàn)略、內(nèi)政以及外交決策的總綱領(lǐng)。美國(guó)國(guó)防部《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》以及之后的每年一份的《中國(guó)軍力報(bào)告》是在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》大框架下的進(jìn)一步細(xì)化。從邏輯上是先有《美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》《中國(guó)軍力報(bào)告》等評(píng)估報(bào)告，才有《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》?！秶?guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》是無(wú)數(shù)子報(bào)告和子評(píng)估的綜合版。在《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，每一項(xiàng)“優(yōu)先行動(dòng)”，都是經(jīng)過(guò)評(píng)估的結(jié)果。

2017年特朗普政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》突出的特點(diǎn)是“美國(guó)優(yōu)先”。在“美國(guó)繁榮”這一章，特朗普政府提出“重振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)”“促進(jìn)自由、公平、對(duì)等的經(jīng)貿(mào)關(guān)系”“研究、技術(shù)、發(fā)明和創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)地位”“促進(jìn)和保護(hù)美國(guó)國(guó)家安全創(chuàng)新基地”“發(fā)揮能源優(yōu)勢(shì)”。這是美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容，更是美國(guó)對(duì)中國(guó)、歐洲和日本全面評(píng)估的結(jié)果。2018—2019年，特朗普政府應(yīng)用“極限施壓”的方式惡化對(duì)華關(guān)系，希望通過(guò)“全政府戰(zhàn)略”全面打壓中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)有企業(yè)、甚至以宣布美國(guó)進(jìn)入“國(guó)家緊急狀態(tài)”的方式，舉全國(guó)之力打壓中國(guó)高科技企業(yè)。特朗普政府對(duì)華政策完全遵循 2017年美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的整體戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估及其政策實(shí)施指導(dǎo)思想的邏輯框架。

美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告（2017）》明確指出，中國(guó)是美國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”。這種戰(zhàn)略評(píng)估并非是特朗普政府臨時(shí)起意，而是美國(guó)政府長(zhǎng)期戰(zhàn)略評(píng)估、尤其是對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新、軍事力量發(fā)展各類凈評(píng)估的結(jié)果。美國(guó)一直對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策、科技公司和軍事發(fā)展進(jìn)行全面情報(bào)搜集、跟蹤和評(píng)估。在2000年之后，美國(guó)對(duì)其主導(dǎo)的高科技領(lǐng)域，例如無(wú)線通訊、大型計(jì)算機(jī)、人工智能、大飛機(jī)等領(lǐng)域，對(duì)中國(guó)的相應(yīng)領(lǐng)域和企業(yè)，例如中興、華為等的發(fā)展全面跟蹤，對(duì)中國(guó)企業(yè)、科技發(fā)展階段、戰(zhàn)略目標(biāo)等進(jìn)行持續(xù)凈評(píng)估。例如蘭德公司對(duì)中國(guó)的高鐵、風(fēng)電和汽車，尤其是對(duì)中國(guó)商飛大飛機(jī)項(xiàng)目的凈評(píng)估；哈德遜研究所（Hudson Institute）對(duì)中美五大領(lǐng)域高科技（5G、芯片、人工智能、大型計(jì)算機(jī)和量子計(jì)算機(jī)）評(píng)估等，卡耐基和平基金會(huì)對(duì)中國(guó)軍力與美日同盟的關(guān)系等。①M(fèi)ichael Swaine, et.al.,China's Military &The U.S.-Japan Alliance In 2030 A Strategic Net Assessment,Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2013.這些評(píng)估跨度都是20年以上，而且使用的方法就是“凈評(píng)估”方法。

美國(guó)對(duì)中國(guó)科技企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策的凈評(píng)估，使用情報(bào)非常精準(zhǔn)，評(píng)估范圍非常復(fù)雜，能夠在宏觀戰(zhàn)略報(bào)告中體現(xiàn)戰(zhàn)略評(píng)估結(jié)果，例如對(duì)《中國(guó)制造2025》產(chǎn)業(yè)政策，依據(jù)凈評(píng)估，從發(fā)展意圖上美國(guó)認(rèn)為中國(guó)在高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采用“取代美國(guó)”的戰(zhàn)略。美國(guó)國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)主席彼得·納瓦羅（Peter Navarro）認(rèn)為中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策事關(guān)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全：“《中國(guó)制造2025》的目標(biāo)是在未來(lái)主導(dǎo)所有新興產(chǎn)業(yè)，從而使得美國(guó)的經(jīng)濟(jì)沒有未來(lái)。”②“Trump Targets China's Push to Make Its Economic Hi-Tech,”March 28, 2018, https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-28/u-s-targets-made-in-china-2025-in-fight-for-high-tech-economy.在實(shí)踐上，美國(guó)也能夠進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。2018—2019年，美國(guó)政府除了對(duì)中興、華為這類大型公司進(jìn)行制裁外，還對(duì)中國(guó)電子集團(tuán)下的中小型企業(yè)和研究所、以及平時(shí)不為人所知的小微高科技企業(yè)以及個(gè)人進(jìn)行制裁，情報(bào)精準(zhǔn)到個(gè)人身份證、護(hù)照號(hào)碼和銀行轉(zhuǎn)賬信息。由此可見，美國(guó)的情報(bào)、評(píng)估、行政和執(zhí)法部門相互合作、相互協(xié)調(diào)的程度非常高。

結(jié)論

1989年春季號(hào)《國(guó)際安全》（International Security）雜志編輯了一組題為“重新評(píng)價(jià)凈評(píng)估”（Reassessing Net Assessment）通訊文章，這組文章是因科恩（Eliot Cohen）的《走向更好的凈評(píng)估：重新思考?xì)W洲傳統(tǒng)平衡》文章引發(fā)的公開辯論。該組文章爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是如何評(píng)估北約與華約力量對(duì)比，樂(lè)觀者（北約能夠戰(zhàn)勝華約）和悲觀者（北約力量不足）各自的評(píng)估和依據(jù)。①Eliot Cohen,“Toward Better Net Assessment: Rethinking the European Conventional Balance,”International Security, Summer, 1988, pp.50-89;John Mearsheimer, et. al.,“Reassessing Net Assessment, The Tank Gap Data Flap,”International Security, Spring, 1989, pp.128-179.無(wú)論樂(lè)觀者還是悲觀者，辯論的基礎(chǔ)都是如何應(yīng)用“凈評(píng)估”的方法對(duì)北約與華約實(shí)力對(duì)比的評(píng)估。這場(chǎng)學(xué)術(shù)辯論被兩年后華約解體的事實(shí)所終結(jié)。

這場(chǎng)辯論的參與者都是鼎鼎大名的學(xué)者，例如約翰·米爾斯海默、巴里·波森（Barry Posen）、艾略特·科恩等。這不是巧合，而是馬歇爾在主持美國(guó)國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室期間，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)跟學(xué)界尤其是中青年學(xué)者聯(lián)系的結(jié)果。凈評(píng)估方法影響了整整美國(guó)幾代學(xué)者，米爾斯海默等現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者直接受到“凈評(píng)估”方法的影響，注重大國(guó)在長(zhǎng)時(shí)段力量對(duì)比的此消彼長(zhǎng)。因此米爾斯海默的《大國(guó)政治的悲劇》在方法論上和凈評(píng)估的邏輯一脈相承。

雖然美國(guó)各類完整版的安全評(píng)估報(bào)告屬于高度機(jī)密，但是其公開版能夠全面展現(xiàn)其外交軍事安全戰(zhàn)略。這是美國(guó)政治體制的一種優(yōu)勢(shì)，也是能夠比較準(zhǔn)確分析和預(yù)測(cè)美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略和外交決策、應(yīng)對(duì)美國(guó)外部壓力和挑戰(zhàn)的重要政策依據(jù)。“不確定性”是國(guó)際政治的本質(zhì)和國(guó)家間誤判的原因。減少誤判、減少不確定性成為學(xué)術(shù)界和政策界的共同任務(wù)。只有了解美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的方法，才能夠讀懂公開版。依照這種邏輯，才能比較清晰地掌握美國(guó)政府的國(guó)際戰(zhàn)略和外交決策的框架。

戰(zhàn)略評(píng)估不是戰(zhàn)略決策，戰(zhàn)略評(píng)估只是整個(gè)戰(zhàn)略決策流程中的一部分。高質(zhì)量的戰(zhàn)略評(píng)估并不能保證高質(zhì)量的最終戰(zhàn)略決策，但外部觀察者如果缺乏對(duì)戰(zhàn)略評(píng)估的認(rèn)識(shí)，其理解和預(yù)測(cè)美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略、外交政策的能力也會(huì)受限制。而只有掌握美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的理論、邏輯和方法，才能夠更好地理解美國(guó)戰(zhàn)略評(píng)估的文本背后的政策含義，從而為應(yīng)對(duì)美國(guó)外部挑戰(zhàn)提供更為準(zhǔn)確的對(duì)應(yīng)措施，也能夠進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際關(guān)系理論的發(fā)展。