劉云甫，朱最新，任 穎

（1. 廣東外語外貿(mào)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510006；2. 廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院 區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510006；3. 廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510006）

一、問題的提出

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動，日漸形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟區(qū)域。伴隨經(jīng)濟區(qū)域的形成，跨區(qū)域公共事務(wù)日益增多，跨區(qū)域治理日漸成為一種常態(tài)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大明確提出：“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略……建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”［1］?！皡^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程。它既涉及宏觀制度協(xié)調(diào)，也需進(jìn)行微觀制度構(gòu)造。”［2］在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“微觀制度構(gòu)造”中，區(qū)域行政協(xié)助是其不可或缺的構(gòu)成，因為“囿于行政權(quán)的區(qū)域性配置，跨區(qū)域行政任務(wù)需要借助行政協(xié)助來實現(xiàn)”［3］。法治是區(qū)域行政協(xié)助有序有效運行的根本保證。然而，由于我國行政程序法尚未制定，現(xiàn)行法律對行政協(xié)助也未作出專門規(guī)定，地方立法還在探索之中，實踐中行政協(xié)助常常因為缺少相應(yīng)制度保障而陷入法治困境。受行政區(qū)劃限定的區(qū)域行政協(xié)助更是備受掣肘。面對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的實踐難題，探討區(qū)域行政協(xié)助的理論邏輯、法治困境和優(yōu)化路徑，推進(jìn)區(qū)域行政協(xié)助的法治化，是“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”［1］、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可回避的重要課題。

二、理論邏輯：區(qū)域行政協(xié)助制度的目標(biāo)定位

區(qū)域行政協(xié)助“是指某一行政區(qū)域的行政機關(guān)在履行法定職責(zé)過程中，因法律的或事實的原因不能有效地（或低成本地）達(dá)成法定的行政目標(biāo)時，依照法律規(guī)定請求另一行政區(qū)域的行政機關(guān)給予協(xié)助的制度”［4］120。要確保區(qū)域行政協(xié)助的有效運行，首先必須科學(xué)定位區(qū)域行政協(xié)助制度的目標(biāo)。

“行政乃是一種具有整體性，且不斷向未來形成，而為一系列有目的的社會形成。”［5］14行政的整體性要求行政主體在行政過程中注重協(xié)調(diào)、重視團(tuán)隊精神。為此，國外已提出“橫向的政府管理途徑”或“整合式之治理”等概念。［6］217行政區(qū)劃是現(xiàn)代國家難以消弭的客觀存在。由于行政區(qū)劃存在，地方行政主體往往是地方利益的代表者，有自身利益訴求?；谛姓^(qū)劃的限定性，地方行政主體難免會從地方保護(hù)主義出發(fā)，過分強調(diào)本地區(qū)利益，片面地將本地區(qū)利益與區(qū)域利益、國家整體利益割裂開來，從而造成區(qū)域行政資源的碎片化。同時，由于行政區(qū)劃的存在，地方行政主體管轄范圍受到地域限制，“一旦超出了一定的地域范圍，該行政機關(guān)就失去了行使管理權(quán)的資格，一旦某一行政機關(guān)超出區(qū)域行使行政權(quán)，便有可能構(gòu)成行政法上的行政越權(quán)”［7］。然而，在實踐中某些治理事實的發(fā)生常常不受地域管轄權(quán)的剛性約束。以交通違法為例，現(xiàn)實中常常會出現(xiàn)違法相對人駕駛執(zhí)照許可地、車輛登記所在地與違法行為發(fā)生地不一致等復(fù)雜情形。面對這種復(fù)雜情形，如果沒有區(qū)域行政協(xié)助制度，那就只能逐級上報，直至共同上級進(jìn)行協(xié)調(diào)。行政系統(tǒng)“本身是一種社會的負(fù)擔(dān)，一國的行政主體只有當(dāng)它的執(zhí)法行為和其他行為最為簡捷時，它才有合理存在的社會基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)”［8］。這種因地域管轄權(quán)阻隔帶來行政成本高昂的弊端，在一定意義上減損著行政系統(tǒng)“合理存在的社會基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)”。區(qū)域行政協(xié)助事項紛繁復(fù)雜，如果都實行專屬管轄，似乎能解決這一問題，但這將意味著在一定程度上取消地方的存在。而取消地方管轄，在一個大國是不可能的。為了給相關(guān)行政主體提供行動上的便利，提高行政效率，增強行政系統(tǒng)“合理存在的社會基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)”，人們便建立了區(qū)域行政協(xié)助制度?！靶姓C關(guān)間的橫向協(xié)調(diào)正是達(dá)成行政一體之策略手段，而行政一體則是行政機關(guān)間橫向協(xié)調(diào)工作之最終目標(biāo)。”［6］238因而，區(qū)域行政協(xié)助制度的目標(biāo)定位在于整合因行政區(qū)劃阻隔碎片化的區(qū)域行政資源，提高區(qū)域行政效率，實現(xiàn)區(qū)域行政一體。

三、多元規(guī)制：區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)制的類型分析

區(qū)域行政協(xié)助法治化就是將區(qū)域行政協(xié)助納入法律規(guī)制軌道。法律規(guī)范可分為應(yīng)為、可為、非為三種行為模式。據(jù)此，規(guī)制區(qū)域行政協(xié)助的法律規(guī)范類型也可分為命令、授權(quán)和禁止三種。區(qū)域行政協(xié)助的授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制各有利弊、相輔相成，形成有機統(tǒng)一的區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)范體系。

（一）區(qū)域行政協(xié)助授權(quán)性規(guī)制

區(qū)域行政協(xié)助授權(quán)性規(guī)制是指運用授權(quán)性規(guī)范對區(qū)域行政協(xié)助行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。從國內(nèi)外相關(guān)規(guī)定看，法律一般在兩種情形下賦予相應(yīng)行政主體區(qū)域行政協(xié)助權(quán)：（1）基于地域管轄權(quán)限制的協(xié)助授權(quán)，即離開了被請求行政主體基于其地域管轄權(quán)開展的協(xié)助行為，行政主體將無法完成該項行政事務(wù)，從而授予其請求協(xié)助權(quán)。如《聯(lián)邦德國行政程序法》第5條第1款第1項基于“不能親自完成公務(wù)的”法定事由而授權(quán)行政主體提出協(xié)助請求的權(quán)力。（2）基于事實原因或行政效率要求的協(xié)助授權(quán)，即行政主體與被請求行政主體聯(lián)合行動下能獲得更好效益，從而授予其請求協(xié)助權(quán)。如國家知識產(chǎn)權(quán)局《關(guān)于嚴(yán)格專利保護(hù)的若干意見》（2016）規(guī)定，建立專利違法線索通報通告機制，暢通跨區(qū)域案件信息交換渠道，協(xié)同查處重大案件，從而賦予了相應(yīng)執(zhí)法機關(guān)請求協(xié)助權(quán)。授權(quán)性規(guī)范對行政主體而言，既有權(quán)力行使的授予，也有義務(wù)履行的要求。因而，區(qū)域行政協(xié)助授權(quán)性規(guī)制“盡管它們自身不是完整的行動理由，但是具有規(guī)范性力量”，“這種規(guī)范的陳述是影響到其結(jié)論的那些實踐推論的前提”，“由于授權(quán)性規(guī)范于實踐推論和實踐問題的解決有益，因此它們也是規(guī)范性的，可以說，它們也能指導(dǎo)行為?！保?］115-116

（二）區(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制

區(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制是指運用命令性規(guī)范對區(qū)域行政協(xié)助行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。授權(quán)性規(guī)制是區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)制的基本方式。但在授權(quán)性規(guī)制基礎(chǔ)上，在特定情形下基于區(qū)域行政事務(wù)的必要性或緊迫性，也會設(shè)定命令性規(guī)范對區(qū)域行政協(xié)助進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，從而確保行政目的及時實現(xiàn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有效維護(hù)。從實在法看，如《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第10條、《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）第11條等，一般在三種情形下設(shè)定區(qū)域行政協(xié)助的命令性規(guī)制：“需要協(xié)助的事項，如果得不到協(xié)助會嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益，或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；需要協(xié)助的事項面臨特別緊急情形的；其他應(yīng)當(dāng)提出協(xié)助請求的情形?！眳^(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制，從法律上明確界定了不同區(qū)域的行政主體間應(yīng)予行政協(xié)助的具體情形。這種法定區(qū)域行政協(xié)助可以在必要時把不同區(qū)域的行政主體力量形成一股合力，及時地維護(hù)國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法權(quán)益，及時化解特別緊急情形，實現(xiàn)區(qū)域和諧。但區(qū)域行政協(xié)助命令性規(guī)制必須局限在嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益、區(qū)域整體利益，或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益，以及特別緊急情形等特殊情形的范疇，否則將可能使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展演變成為區(qū)域統(tǒng)一治理。

（三）區(qū)域行政協(xié)助禁止性規(guī)制

區(qū)域行政協(xié)助禁止性規(guī)制是指運用禁止性規(guī)范對區(qū)域行政協(xié)助行為進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。區(qū)域行政協(xié)助“只能在請求主體由于法律因素或者事實因素的限制，無法自行執(zhí)行職務(wù)或者自行執(zhí)行職務(wù)會帶來嚴(yán)重不經(jīng)濟的情況下才能提出，被請求主體也只能基于此原因提供行政協(xié)助”［10］236。超越這個范圍，則不應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。從國內(nèi)外規(guī)定看，下列情形一般禁止協(xié)助：（1）存在違反法律的情形。法律優(yōu)先是行政法基本原則之一，其基本要求是行政活動不得違反法律。因而存在違反法律的情形時，區(qū)域行政協(xié)助不得進(jìn)行。如《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第13條規(guī)定：“有下列情形之一的，被請求機關(guān)不得提供協(xié)助：（一）請求協(xié)助的事項明顯違反法律、法規(guī)規(guī)定的，或者被請求機關(guān)依法不得實施的；……”。又如《聯(lián)邦德國行政程序法》第5條第2款規(guī)定，如果有關(guān)檔案應(yīng)予以保密（包括依法或依檔案本身的性質(zhì)）時，被請求機關(guān)不得就相關(guān)事項提供行政協(xié)助或咨詢。（2）存在嚴(yán)重權(quán)益損害的情形。區(qū)域行政協(xié)助的目的在于提高行政效率，形成合力，但不得違反比例原則之均衡原則，造成得不償失。如《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）第 16條第 2項規(guī)定，“提供協(xié)助將損害國家利益、公共利益，或者公民、法人和其他組織合法權(quán)益的”，被請求機關(guān)不得提供協(xié)助。需要說明的是，沒有違反禁止性規(guī)定的其他情形，如有關(guān)行政協(xié)助違反了請求程序或有充分理由認(rèn)為由被請求主體提供行政協(xié)助不當(dāng)?shù)?，則以授權(quán)性規(guī)范而非禁止性規(guī)范加以規(guī)制。

四、法治困境：區(qū)域行政協(xié)助實踐的問題分析

實踐中，區(qū)域行政協(xié)助為整合因行政區(qū)劃阻隔碎片化的區(qū)域行政資源、提高區(qū)域整體行政效率帶來了巨大機遇。然而，由于缺乏法治指引，區(qū)域行政協(xié)助實踐面臨著規(guī)范依據(jù)、責(zé)任界定、費用負(fù)擔(dān)等諸多法治困境。

（一）區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)范依據(jù)問題

區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)范依據(jù)是指區(qū)域行政協(xié)助過程中所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，包括區(qū)域行政協(xié)助行為自身的規(guī)范依據(jù)和區(qū)域行政協(xié)助對象的規(guī)范依據(jù)。從實踐看，區(qū)域行政協(xié)助主要存在以下規(guī)范依據(jù)問題：

1. 區(qū)域行政協(xié)助行為自身的規(guī)范依據(jù)問題。自身的規(guī)范依據(jù)是區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范化、法治化的基本前提，應(yīng)當(dāng)是一個由授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制組成的區(qū)域行政協(xié)助程序法規(guī)范體系。世界范圍內(nèi)較成熟的行政協(xié)助制度，都是建立在相對完善的行政程序法之上。如，歐盟各成員國有相應(yīng)的程序法對公共行政進(jìn)行規(guī)制，西班牙《公共行政機關(guān)法律制度及共同的行政程序法》第3條明確了協(xié)調(diào)原則在公共行政中的重要作用，規(guī)定行政機關(guān)之間關(guān)系的處理應(yīng)當(dāng)“根據(jù)合作和協(xié)作原則”進(jìn)行，并強調(diào)要將“效率及服務(wù)于公民的原則”作為一切活動的基礎(chǔ)［11］；《聯(lián)邦德國行政程序法》也對行政協(xié)助作出了明確規(guī)定。即使歐盟行政程序法尚未制定，但其統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確立并得到了廣泛認(rèn)可，這為區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范化、法治化奠定了重要法律基礎(chǔ)。然而目前《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015）對區(qū)域行政協(xié)助未作任何規(guī)定，行政程序法尚未出臺，有關(guān)區(qū)域行政協(xié)助的規(guī)定只是零散地分布在有關(guān)應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場監(jiān)管等制度文本之中。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）第52條規(guī)定：“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時可以……請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術(shù)支援”；國家稅務(wù)總局的《稅務(wù)稽查案卷管理暫行辦法》（2014）第7條對異地協(xié)助類稅務(wù)稽查案卷作出了細(xì)化規(guī)定，等等。這些規(guī)定基本上是一事一法，沒有從授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制三個視角對區(qū)域行政協(xié)助進(jìn)行全面規(guī)制，而且大多是部委規(guī)章或規(guī)范性文件，效力位階較低，對區(qū)域行政協(xié)助程序等也未作出具體規(guī)定。在地方層面，部分地方制定了行政程序規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）、《汕頭市行政程序規(guī)定》（2016）、《浙江省行政程序辦法》（2016）等。這些規(guī)定涉及行政協(xié)助，但只是對行政協(xié)助進(jìn)行授權(quán)性規(guī)制，并未進(jìn)行命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制，相關(guān)協(xié)助程序基本缺失。有些地方制定了專門行政協(xié)助規(guī)定，如《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）、《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）等。這些專門規(guī)定在實體上從授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制三個視角對行政協(xié)助進(jìn)行了規(guī)制，對行政協(xié)助程序等也有所規(guī)范，但相關(guān)程序規(guī)定還不夠全面系統(tǒng)。由于是地方規(guī)范性文件，不僅效力位階低，而且受地域管轄權(quán)限制，難以對區(qū)域行政協(xié)助進(jìn)行調(diào)整。因而實踐中區(qū)域行政協(xié)助主要依靠區(qū)域行政協(xié)議等方式來進(jìn)行。區(qū)域行政協(xié)議雖然“可以達(dá)到與立法相同的釋放行政協(xié)助制度功能的目的”［3］，但區(qū)域行政協(xié)助的“協(xié)議化并不能一勞永逸地解決所有問題，如協(xié)議的履行保障、糾紛解決等仍然需要法律予以明確規(guī)定”，“協(xié)議化效果的有效體現(xiàn)，仍依附于區(qū)域法制協(xié)調(diào)系統(tǒng)化的構(gòu)建”［12］195。在區(qū)域行政協(xié)議本身并未法治化的前提下，區(qū)域行政協(xié)助的人為因素難以避免。

2. 區(qū)域行政協(xié)助對象的規(guī)范依據(jù)。對象的規(guī)范依據(jù)是指區(qū)域行政協(xié)助中做出原行政行為的具體規(guī)范依據(jù)。實踐中，原行政行為是復(fù)雜多樣的。根據(jù)依法行政的要求，每一種原行政行為都應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)規(guī)范依據(jù)，即實體法上的依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（2015）規(guī)定，?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、設(shè)區(qū)的市依法享有立法權(quán)。各地都會根據(jù)本地實際制定具有地方特色的法規(guī)規(guī)章。地方利益分化一定程度上會導(dǎo)致不同區(qū)域法規(guī)規(guī)章間的不協(xié)調(diào)，甚至沖突，如“有些地方為了保護(hù)本地經(jīng)濟利益，不適當(dāng)?shù)剡\用地方立法等手段，支持經(jīng)濟過熱發(fā)展，支持破壞生態(tài)環(huán)境行為，置本地生態(tài)環(huán)境惡化于不顧；或者出于自身環(huán)境利益目的，針對區(qū)域間流域間設(shè)定不同環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，致使各地法規(guī)相互矛盾、對立的情形時有發(fā)生”［13］144。原行政行為以這些不協(xié)調(diào)甚至沖突的法規(guī)規(guī)章為規(guī)范依據(jù)，不僅不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)，而且會產(chǎn)生區(qū)域行政協(xié)助的合法性難題。如根據(jù)《深圳外地車限行細(xì)則》（2018）規(guī)定，外地車第三次違反禁行規(guī)定的，罰款 300元，記3分。記3分的執(zhí)行需要區(qū)域行政協(xié)助才能實現(xiàn)。而這種處罰行為對被請求行政主體而言明顯存在是否協(xié)助的兩難。不僅如此，區(qū)域行政協(xié)助中甚至還會存在合法的原行政行為，在被請求行政主體所在區(qū)域卻不具合法性的難題。如，《吉林省殯葬管理辦法》（1999）第 26條規(guī)定，從事生產(chǎn)、經(jīng)營殯儀用品的單位和個人，應(yīng)當(dāng)取得許可，但《山東省殯葬管理規(guī)定》（1999）沒有設(shè)立許可，如果山東省經(jīng)營者去吉林銷售產(chǎn)品，因未取得許可被主管部門罰款，要求山東省相關(guān)部門協(xié)助執(zhí)行，就會產(chǎn)生這樣的難題。而合法性原則是現(xiàn)代行政法的靈魂與核心原則。面對這種存在合法性問題的協(xié)助事項是否應(yīng)當(dāng)協(xié)助，如何協(xié)調(diào)處理，現(xiàn)行制度規(guī)范沒有作出任何規(guī)定。這必然帶來區(qū)域行政協(xié)助中被請求行政主體是否予以協(xié)助的現(xiàn)實難題。

（二）區(qū)域行政協(xié)助的責(zé)任界定問題

區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任是指區(qū)域行政協(xié)助中相關(guān)行政主體違反行政法律義務(wù)而須承擔(dān)的不利后果。法律責(zé)任的明確是確保區(qū)域行政協(xié)助有效實施的重要制度保障。對區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)問題，國家層面未作出任何規(guī)定。地方層面，部分地區(qū)雖作出了規(guī)定，但這些規(guī)定除效力位階低且受地域管轄權(quán)限制外，還存在不少問題：

1. 外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任界限不清?！靶姓f(xié)助行為針對的對象包括了行政主體和行政相對人兩大類，這也決定了行政協(xié)助行為法律效果的雙重性”［14］150-151，即根據(jù)對行政相對人權(quán)益是否產(chǎn)生直接影響為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任可分為內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任?！扒罢呤侵赴l(fā)生協(xié)助關(guān)系的行政主體之間的責(zé)任承擔(dān)問題，而后者則是指由行政協(xié)助引起的行政主體與行政相對人的責(zé)任承擔(dān)問題。”［15］內(nèi)部責(zé)任即區(qū)域行政協(xié)助中相關(guān)行政主體之間責(zé)任如何界定的問題，核心是請求行政主體與被請求行政主體間法律責(zé)任的劃分問題。外部責(zé)任即行政侵權(quán)責(zé)任問題，核心是解決在造成行政相對人合法權(quán)益損害情況下，由誰承擔(dān)外部法律責(zé)任的問題。兩者在責(zé)任主體、責(zé)任形式、責(zé)任追究程序上存在原則性的差異?？茖W(xué)劃分內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任是構(gòu)建責(zé)任政府的內(nèi)在要求。然而，現(xiàn)有地方制度規(guī)范中對行政協(xié)助的外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任大多未作明確區(qū)分。有的只是原則性地規(guī)定了外部責(zé)任，如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）規(guī)定：“實施行政協(xié)助的，由協(xié)助機關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請求機關(guān)承擔(dān)責(zé)任”，對行政協(xié)助的內(nèi)部責(zé)任并未做出任何規(guī)定。有的雖根據(jù)不同具體情況對行政協(xié)助外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任做了一定區(qū)分，但仍然不夠清晰，存在交叉。如《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第21條規(guī)定，“請求事項的合法性”由請求機關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（2015）“誰行為，誰被告”“誰主體，誰被告”的立法精神，在實施者具有行政主體資格的情況下，行政行為的實施者是誰，誰就是被告，即外部責(zé)任的承擔(dān)者。據(jù)此，因為“請求事項的合法性”，被請求行政主體實施的行政行為違法，對外承擔(dān)責(zé)任者理應(yīng)是實施行政行為的被請求行政主體。請求行政主體承擔(dān)的應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部責(zé)任。

2. 外部責(zé)任認(rèn)定模糊。根據(jù)主體不同，區(qū)域行政協(xié)助中的行政侵權(quán)有三種情形：一是請求行政主體實施的行政侵權(quán)，即由請求行政主體實施的行政行為造成的侵權(quán)。這種侵權(quán)既可能是由實施主體自身原因造成的，也可能是由于被請求行政主體的過錯造成的。二是被請求行政主體實施的行政侵權(quán)，即由被請求行政主體實施的行政行為造成的侵權(quán)。這種侵權(quán)既可能是由實施主體自身原因造成的，也可能是由于請求行政主體的過錯造成的。三是共同實施的行政侵權(quán)，即由請求行政主體與被請求行政主體共同實施的行政行為造成的侵權(quán)?，F(xiàn)代法治國家對行政侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定，一般“既要充分保障社會安全和社會成員的權(quán)利，又要合理界定行政主體違法行政、疏忽行政的責(zé)任限度，避免因責(zé)任過重而束縛行政主體積極行政的手腳?！保?6］94因此，區(qū)域行政協(xié)助外部責(zé)任承擔(dān)“原則上，根據(jù)行政協(xié)助作出的行政決定，由請求機關(guān)承擔(dān)責(zé)任；實施協(xié)助，由協(xié)助機關(guān)自行承擔(dān)責(zé)任”［17］292。據(jù)此，區(qū)域行政協(xié)助三種行政侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)分別由相應(yīng)行政主體承擔(dān)外部責(zé)任。這與一般行政行為的外部責(zé)任承擔(dān)并無不同。然而，《上海市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2017）等地方制度規(guī)范在列舉行政協(xié)助外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任情形時存在交叉與重疊，又沒有明確行政協(xié)助外部責(zé)任的歸責(zé)原則，使人們誤認(rèn)為行政協(xié)助與一般行政行為的外部責(zé)任認(rèn)定存在差別，從而導(dǎo)致行政協(xié)助外部責(zé)任認(rèn)定一定程度上的模糊性。

3. 內(nèi)部責(zé)任非完備性。內(nèi)部責(zé)任的完備性是確保區(qū)域行政協(xié)助制度良善運行的有力保障。區(qū)域行政協(xié)助制度是由授權(quán)性規(guī)制、命令性規(guī)制和禁止性規(guī)制構(gòu)成的區(qū)域行政協(xié)助法律規(guī)范體系。完備的區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任應(yīng)當(dāng)分別根據(jù)三種規(guī)制模式予以規(guī)定。而現(xiàn)實中，地方制度規(guī)范要么沒有對內(nèi)部責(zé)任作出規(guī)定，要么是籠統(tǒng)地作出規(guī)定，沒有根據(jù)區(qū)域行政協(xié)助規(guī)制特點作出精細(xì)化的界分。如《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）第24條規(guī)定：“在行政協(xié)助過程中具有以下情形，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究：以需要行政協(xié)助為由，不履行或者怠于履行本單位法定職責(zé)的；不履行或者怠于履行行政協(xié)助工作職責(zé)的；作出的行政處理決定違法或者明顯不當(dāng)?shù)模粐?yán)重違反行政協(xié)助工作紀(jì)律的；行政協(xié)助違反法律、法規(guī)、規(guī)章的?！边@種籠統(tǒng)的規(guī)定，不僅會使區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任追究缺乏明確而細(xì)化的規(guī)范支持，而且由于其非完備性和非精準(zhǔn)化，在實踐中往往會被虛置。

（三）區(qū)域行政協(xié)助的費用負(fù)擔(dān)問題

資源是構(gòu)成行政權(quán)力不可或缺的要素。行政主體正常運行離不開相應(yīng)經(jīng)費支撐。而經(jīng)費主要是通過當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算以貨幣形式實現(xiàn)的。預(yù)算多少與行政主體承擔(dān)的行政事務(wù)多寡密切相關(guān)。一個行政主體請求另一行政主體承擔(dān)自身的行政事務(wù)，在法理上意味著另一行政主體在預(yù)算外承擔(dān)了行政事務(wù)?；诠皆瓌t，行政主體就應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)費用。如果在同一財政預(yù)算體系內(nèi)，這是比較容易解決的。然而，區(qū)域行政協(xié)助中“不同地方的行政機關(guān)不是同一財政預(yù)算體系，有各自的財政經(jīng)費預(yù)算”［18］。在這種情形下，制度保障是最根本的。在我國，相關(guān)法律、行政法規(guī)對區(qū)域行政協(xié)助費用負(fù)擔(dān)問題基本上沒有涉及，地方行政程序規(guī)定，如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）、《汕頭市行政程序規(guī)定》（2016）、《浙江省行政程序辦法》（2016）、《蚌埠市行政程序規(guī)定》（2018）等也未涉及區(qū)域行政協(xié)助費用負(fù)擔(dān)問題。即使個別規(guī)范性文件涉及區(qū)域行政協(xié)助費用負(fù)擔(dān)問題，但也只是涉及而已，并未作出明確規(guī)定。如《廈門市行政協(xié)助管理辦法（試行）》（2018）也只是在第 8條規(guī)定雙方簽訂《行政協(xié)助協(xié)議書》應(yīng)當(dāng)列明費用列支等內(nèi)容。這一規(guī)定只是涉及意定區(qū)域行政協(xié)助費用負(fù)擔(dān)問題，并未涉及法定區(qū)域行政協(xié)助問題，更談不上對意定區(qū)域行政協(xié)助費用的精細(xì)化規(guī)定。雖然基于行政整體性要求，行政主體之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)商、相互協(xié)助、相互支持，但每一個行政主體都是一定利益的代表者，其履行職責(zé)的預(yù)算費用都是固定的，而且區(qū)域行政協(xié)助的跨區(qū)域特性使之變得更為敏感?！奥殑?wù)協(xié)助成本的合理解決，是調(diào)動職務(wù)協(xié)助積極性的動力機制?！保?8］因而，費用負(fù)擔(dān)問題的不明確必然導(dǎo)致區(qū)域行政協(xié)助過程中的人治因素和動力缺失。

五、優(yōu)化路徑：區(qū)域行政協(xié)助法治化的制度完善

在全面深化改革背景下，區(qū)域行政協(xié)助在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要性日益凸顯。針對區(qū)域行政協(xié)助的法治困境，從規(guī)范依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)、費用負(fù)擔(dān)三個層面出發(fā)，探尋區(qū)域行政協(xié)助制度優(yōu)化路徑，是新時代政府治理現(xiàn)代化的重要議題。

（一）多管齊下：區(qū)域行政協(xié)助規(guī)范依據(jù)問題的解決之道

在區(qū)域治理現(xiàn)實需求下，區(qū)域行政協(xié)助開展需要有統(tǒng)一的程序法依據(jù)，以避免分散化帶來的無序和混亂。行政程序法的制定對解決行政協(xié)助規(guī)范依據(jù)分散化問題有著不可替代的作用。與此同時，又需要立足于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實際，在地方立法層面充分賦權(quán)，通過行之有效的區(qū)域立法機制建設(shè)，推動與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展同步的區(qū)域行政協(xié)助創(chuàng)新發(fā)展。具體而言，區(qū)域行政協(xié)助可通過三種路徑解決規(guī)范依據(jù)問題：

1. 制定行政程序法，解決區(qū)域行政協(xié)助自身的規(guī)范依據(jù)問題。在程序法方面，大陸法系國家有著成功經(jīng)驗。如西班牙《公共行政機關(guān)法律制度及共同的行政程序法》第6、36、49、72條就行政協(xié)助協(xié)議制定主體、協(xié)議結(jié)構(gòu)（行為主體的法律能力、行政機關(guān)權(quán)限范圍、費用負(fù)擔(dān)問題、協(xié)議履行要求、相關(guān)機構(gòu)及人員配置、協(xié)議期限及終止情形）、文本格式化、有關(guān)解釋與履行問題解決的方式、總體意向書的達(dá)成及協(xié)議的執(zhí)行機構(gòu)等作出了明確的規(guī)定。［11］我們應(yīng)當(dāng)借鑒大陸法系關(guān)于行政協(xié)助較為系統(tǒng)化的規(guī)范方式，立足本國實際，解決行政協(xié)助領(lǐng)域的諸多爭議，如行政協(xié)助請求的審查和決定、書面請求要式規(guī)定、相關(guān)程序設(shè)置、區(qū)域性行政協(xié)助爭端解決等，并以之為基礎(chǔ)，完善請求機關(guān)與協(xié)助機關(guān)回避申請的處理，以及由請求機關(guān)負(fù)責(zé)聽證程序組織等細(xì)化規(guī)定，從而使區(qū)域行政協(xié)助有法可依。

2. 通過中央立法或區(qū)域統(tǒng)一立法構(gòu)建區(qū)域性規(guī)則，解決區(qū)域行政協(xié)助對象的規(guī)范依據(jù)問題。地方利益分化是制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。各個區(qū)域基于分化的地方利益而有著不同的特點，需要解決的具體問題亦不相同，統(tǒng)一的中央立法無法構(gòu)建全面完整的適合各個區(qū)域的統(tǒng)一性規(guī)則；區(qū)域統(tǒng)一立法的前提是區(qū)域行政協(xié)助是在一個行政區(qū)劃下不同地區(qū)進(jìn)行的。在面對跨行政區(qū)劃的合作時，區(qū)域統(tǒng)一立法往往捉襟見肘，難以應(yīng)付。因而，中央立法或區(qū)域統(tǒng)一立法構(gòu)建區(qū)域性規(guī)則可以在一定程度上解決區(qū)域行政協(xié)助對象的規(guī)范依據(jù)問題，但不能從根本上解決，需要其他路徑的共同合力。

3. 通過區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機制、開放協(xié)調(diào)的示范法機制等區(qū)域立法機制建設(shè)，解決區(qū)域行政協(xié)助對象的規(guī)范依據(jù)問題。地方性規(guī)則是否具備合作性、協(xié)調(diào)性，只有參與區(qū)域合作的主體才最清楚。而區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作機制的建立健全在一定程度上決定了立法結(jié)果的合作性、協(xié)調(diào)性，促進(jìn)了合作性地方規(guī)則產(chǎn)生。［19］開放協(xié)調(diào)機制是歐盟建構(gòu)區(qū)域性規(guī)則的成功之道。歐盟開放協(xié)調(diào)機制包含基準(zhǔn)設(shè)定、最佳實踐、定期評價和共同學(xué)習(xí)四個基本要素，大致遵循以下步驟：在歐盟層面設(shè)立共同指導(dǎo)方針、目標(biāo)和評價基準(zhǔn)；為達(dá)到目標(biāo)，成員國根據(jù)歐盟指導(dǎo)方針在國內(nèi)制定各自的年度行動計劃，通常由常設(shè)機構(gòu)進(jìn)行過程監(jiān)督并做出相應(yīng)評估；在定期同行評價程序中，對這些計劃執(zhí)行情況進(jìn)行評價；最后，對指導(dǎo)方針和總體結(jié)果進(jìn)行回顧，評出最佳實踐，倡導(dǎo)其他成員國共同學(xué)習(xí)。如果必要，歐委會對指導(dǎo)方針做出適當(dāng)調(diào)整，并對各成員國提出相應(yīng)政策建議，以推動下一年度的循環(huán)執(zhí)行。［20］在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，各區(qū)域立法主體通過開放協(xié)調(diào)機制可以構(gòu)建適合實踐需要的區(qū)域性規(guī)則。合作性地方規(guī)則和區(qū)域性規(guī)則的產(chǎn)生，在一定程度上從源頭上消弭了法規(guī)規(guī)章之間的矛盾與沖突，解決了區(qū)域行政協(xié)助對象的規(guī)范依據(jù)存在的合法性難題，有力地推動著區(qū)域行政協(xié)助法治化。

（二）精準(zhǔn)化：區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)制度的改進(jìn)之術(shù)

精細(xì)化是新時代行政體制改革的內(nèi)在要求。而法律責(zé)任精準(zhǔn)化無疑是確保政府管理精細(xì)化的“緊箍咒”。為實現(xiàn)區(qū)域行政協(xié)助精細(xì)化，必須科學(xué)設(shè)定區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)，建立健全精準(zhǔn)完備的區(qū)域行政協(xié)助責(zé)任承擔(dān)制度。由于區(qū)域行政協(xié)助是行政主體間的行為，因而區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任主要是內(nèi)部責(zé)任。區(qū)域行政協(xié)助法律責(zé)任精準(zhǔn)化的核心是內(nèi)部責(zé)任精準(zhǔn)化。根據(jù)法律規(guī)制類型不同，應(yīng)當(dāng)從三個方面精準(zhǔn)完備地設(shè)定區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任：

1. 命令性規(guī)制下的內(nèi)部責(zé)任設(shè)定。命令性規(guī)制下的區(qū)域行政協(xié)助是一種法定行政協(xié)助，是行政主體必須履行的法定職責(zé)和義務(wù)。這種情況下的內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)如此設(shè)定：一是請求行政主體不提出協(xié)助請求或提出的請求事項存在合法性問題，或原行政決定錯誤的，由請求行政主體承擔(dān)責(zé)任；二是被請求行政主體不履行、錯誤履行或者怠于履行協(xié)助工作職責(zé)，或違反法律規(guī)定的，由被請求行政主體承擔(dān)責(zé)任。

2. 授權(quán)性規(guī)制的內(nèi)部責(zé)任設(shè)定。授權(quán)性規(guī)制雖然賦予了行政主體進(jìn)行行政協(xié)助的裁量權(quán)，但它并不能任意而為，須履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。因為權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政主體必須遵循的基本準(zhǔn)則。這種情況下的內(nèi)部責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)如此設(shè)定：一是請求行政主體不提出協(xié)助請求而導(dǎo)致本身職責(zé)無法履行，其提出的請求事項存在合法性問題，或原行政決定錯誤的，由請求行政主體承擔(dān)責(zé)任；二是被請求行政主體不履行、怠于履行協(xié)助工作職責(zé)而無正當(dāng)理由，錯誤履行協(xié)助工作職責(zé)，或違反法律規(guī)定的，由被請求行政主體承擔(dān)責(zé)任。

3. 禁止性規(guī)制的內(nèi)部責(zé)任設(shè)定。禁止性規(guī)制意味著區(qū)域行政協(xié)助不得進(jìn)行。這種情況下，請求行政主體違法提出協(xié)助請求的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；被請求行政主體明知屬于禁止協(xié)助事項，還予以協(xié)助的，由被請求行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

雖然區(qū)域行政協(xié)助是行政主體間的行為，但由于區(qū)域行政協(xié)助而采取的某些行政措施會對外直接產(chǎn)生法律效果，另外行政主體不予協(xié)助行為也可能會影響相對人合法權(quán)益，因此明確區(qū)域行政協(xié)助外部責(zé)任也是區(qū)域行政協(xié)助法治化的必然要求。根據(jù)我國《行政訴訟法》（2015）“誰行為，誰被告”“誰主體，誰被告”的立法精神，區(qū)域行政協(xié)助與一般行政行為的外部責(zé)任承擔(dān)并無根本性區(qū)別。只要不與區(qū)域行政協(xié)助內(nèi)部責(zé)任相混淆，外部責(zé)任一般可依據(jù)行政行為外部責(zé)任歸責(zé)原則確定。同時，考慮到跨區(qū)域性，為更好保障公眾合法權(quán)益，區(qū)域行政協(xié)助外部責(zé)任應(yīng)當(dāng)設(shè)定為連帶責(zé)任，即由請求行政主體與被請求行政主體共同向行政相對人承擔(dān)，行政相對人可擇其一請求承擔(dān)責(zé)任。外部連帶責(zé)任的設(shè)定避免了復(fù)雜內(nèi)部責(zé)任可能外化帶來的區(qū)分難題，便利相對人權(quán)利救濟，減輕了相對人不必要的負(fù)擔(dān)，有助于促進(jìn)區(qū)域行政協(xié)助的法治化。

（三）合意與多元：區(qū)域行政協(xié)助費用負(fù)擔(dān)制度的完善之策

我國地域廣闊發(fā)展不平衡的國情決定各個區(qū)域?qū)嶋H有著較大差異，區(qū)域內(nèi)各個行政區(qū)劃經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r亦存在差別，立足區(qū)域?qū)嶋H的行政協(xié)議約定費用承擔(dān)往往最為符合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，也具備良好共識性。因此，在存在行政協(xié)議明確規(guī)定情況下，應(yīng)當(dāng)首先適用行政協(xié)議。如果沒有行政協(xié)議或行政協(xié)議沒有協(xié)助費用內(nèi)容的，則根據(jù)法定行政協(xié)助與意定行政協(xié)助的區(qū)別，分別確立相應(yīng)費用負(fù)擔(dān)規(guī)則。其中，“在法定行政協(xié)助的情況下，被請求機關(guān)提供協(xié)助是履行其法定職責(zé)。由于理論上被請求機關(guān)履行法定職責(zé)的費用已經(jīng)由財政預(yù)算劃撥到其賬戶上，所以在其向請求機關(guān)提供協(xié)助時，費用當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)而不是由請求機關(guān)承擔(dān)?！保?1］而與民事領(lǐng)域的合意性基礎(chǔ)不同，意定行政協(xié)助亦受合法性原則規(guī)制，需要獲得相應(yīng)規(guī)范授權(quán)。在授權(quán)范圍內(nèi)區(qū)域行政協(xié)助主體達(dá)成合意，并且不違反相關(guān)禁止性規(guī)范，其行政協(xié)議是合法有效的。因此，存在合法有效協(xié)議約定的情況下，應(yīng)按照協(xié)議承擔(dān)相應(yīng)費用。無協(xié)議的，應(yīng)由請求行政主體承擔(dān)。同時，費用負(fù)擔(dān)確定還需注意以下問題：（1）費用負(fù)擔(dān)規(guī)則的適用范圍需嚴(yán)格限定在基于行政協(xié)助產(chǎn)生的費用范圍，即自請求主體提出行政協(xié)助請求時起至行政協(xié)助事項完成期間發(fā)生的，為完成行政協(xié)助目的而支付的費用。（2）已成立區(qū)域管理委員會的，可以由該管理機構(gòu)對包括協(xié)助費用負(fù)擔(dān)在內(nèi)的區(qū)域事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。如，長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)會成立時就由成員城市繳納的會費（公共經(jīng)費）支付相關(guān)區(qū)域合作費用。（3）需與區(qū)域行政協(xié)助程序設(shè)計相結(jié)合，明晰相關(guān)費用支付、收取和管理程序。尤其是在款項執(zhí)行協(xié)助事項當(dāng)中，所收款項如何處理，是否能墊付協(xié)助費用，應(yīng)在規(guī)范層面明確，以避免相關(guān)糾紛和爭議影響區(qū)域行政協(xié)助。（4）行政協(xié)助費用負(fù)擔(dān)必須在合理范圍之內(nèi)，如果被請求行政主體只有在支出“極不相稱的巨大開支”前提下才能完成協(xié)助工作的，被請求行政主體可以拒絕協(xié)助。（5）在具體支付金額及支付方式上，與費用負(fù)擔(dān)主體界分的基礎(chǔ)性問題相區(qū)別，可確立以請求行政主體與被請求行政主體間協(xié)商確定為主，靈活采用預(yù)付或墊付方式，并可跟進(jìn)最新支付方式；如果協(xié)商不成的，可借鑒由雙方共同上級決定的方法解決，從而避免因費用問題影響區(qū)域行政協(xié)助順利進(jìn)行，為區(qū)域行政協(xié)助制度完善提供最為有力的實踐支持。

六、結(jié)語

區(qū)域行政協(xié)助是全面推進(jìn)依法治國和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下整合因行政區(qū)劃阻隔碎片化的區(qū)域行政資源、提高區(qū)域整體行政效率的重要制度支撐。將區(qū)域行政協(xié)助納入法治軌道，使之成為更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，是新時代之所需。然而，無論理論、制度還是實踐，區(qū)域行政協(xié)助法治化探索還只是初步的，還有大量問題有待學(xué)界進(jìn)一步探討。