蔣清華

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410012）

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨依憲擁有對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的執(zhí)政制度是領(lǐng)導(dǎo)制度的重要內(nèi)涵。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱十八屆四中全會《決定》）指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”并提出了“三統(tǒng)一”“四善于”①的依法執(zhí)政基本原則。［1］黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度擺在國家治理體系的統(tǒng)領(lǐng)性地位，并且以“提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”作為堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本目標(biāo)指向，其中提出“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力”的具體任務(wù)。［2］以法學(xué)思維觀之，依法執(zhí)政就是要推進(jìn)執(zhí)政體制和方式的法治化，執(zhí)政體制、執(zhí)政方式需要轉(zhuǎn)化為執(zhí)政權(quán)力（以下多簡稱為執(zhí)政權(quán)）來進(jìn)行分析。

在中國特色社會主義制度中，中國共產(chǎn)黨是全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的使命型政黨，不同于西方政治制度中的執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政體制和方式既有西方現(xiàn)代執(zhí)政方式的一般共性，也有社會主義中國的特殊性。這個特殊性主要在于，西方的執(zhí)政黨僅僅是選派自己的黨員代表進(jìn)入國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)層掌控國家權(quán)力，其組織機構(gòu)不直接對國家機關(guān)施加影響力。而中國共產(chǎn)黨除了選派自己的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出任國家機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員從而掌控國家權(quán)力之外，還通過自己的組織機構(gòu)直接對國家政權(quán)施加影響力。正如著名憲法學(xué)家何華輝先生所述：“人民在國家機構(gòu)之外，選擇中國共產(chǎn)黨行使對國家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”［3］。黨對國家政權(quán)（國家權(quán)力）的領(lǐng)導(dǎo)稱為執(zhí)政。［4］黨對國家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，就是執(zhí)政權(quán)。著名法學(xué)家張文顯教授指出，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政內(nèi)涵包括：執(zhí)掌國家政權(quán)；運用國家政權(quán)；尊重、支持、督促國家機關(guān)依法行使國家權(quán)力；直接參與重大國務(wù)活動。［5］其中國特色就在于黨依法保留直接運用國家政權(quán)的權(quán)力，并直接參與重大國務(wù)活動。在中國特色社會主義制度中，黨的執(zhí)政（權(quán)）其實是黨的領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）的下位概念，不應(yīng)按照西方政治制度模式把領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）與執(zhí)政（權(quán)）并列起來，甚至用執(zhí)政（權(quán)）取代領(lǐng)導(dǎo)（權(quán)）。［6］

質(zhì)言之，在西方體制下，依法執(zhí)政問題只在于擔(dān)任國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員代表是否依法行使國家權(quán)力，執(zhí)政黨的組織只有“執(zhí)政權(quán)利”，沒有“執(zhí)政權(quán)力”；而在中國體制下，依法執(zhí)政問題的重點則在于黨組織擁有的執(zhí)政權(quán)力是否依法行使。擔(dān)任國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員行使國家權(quán)力，與黨組織行使執(zhí)政權(quán)力，是兩個不同的問題。規(guī)范國家權(quán)力運行的是國家法律，保證黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使國家權(quán)力的是作為黨內(nèi)法規(guī)的黨的建設(shè)法規(guī)，規(guī)范黨的執(zhí)政權(quán)的則是作為黨內(nèi)法規(guī)的黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。由此可見，要依法執(zhí)政，有必要弄清楚一個理論上的基礎(chǔ)問題，即在中國特色社會主義法治體系中，黨的執(zhí)政權(quán)究竟是一種什么性質(zhì)的公權(quán)力？

二、黨的執(zhí)政權(quán)不能簡單等同于命令權(quán)

黨的執(zhí)政權(quán)不能簡單等同于黨組織對國家機關(guān)的命令權(quán)，黨在國家政權(quán)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的方式不是直接給國家機關(guān)下命令，這是總結(jié)世界社會主義運動和新中國政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)得出的一條基本結(jié)論，如今已成為黨和人民的共識。

列寧曾于1922年提出要明確劃分黨和政權(quán)的職責(zé)，黨要對所有國家機關(guān)的工作進(jìn)行“總的領(lǐng)導(dǎo)”，而不是頻繁的瑣碎的干預(yù)。［7］64中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人從革命戰(zhàn)爭時期到執(zhí)掌全國政權(quán)、改革開放之后，也對這個問題作出過明確論述。例如，毛澤東《井岡山的斗爭》（1928年 11月）、董必武《更好地領(lǐng)導(dǎo)政府工作》（1940年8月）、鄧小平《黨與抗日民主政權(quán)》（1941年4月）、董必武《論加強人民代表會議的工作》（1951年 9月）、鄧小平《關(guān)于修改黨的章程的報告》（1956年 9月）、劉少奇《在擴(kuò)大的中央工作會議上的報告》（1962年 1月）、周恩來《論知識分子問題》（1962年3月）、鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月）等文獻(xiàn)（上述領(lǐng)導(dǎo)人闡述內(nèi)容已在不少學(xué)者的研究成果中被援引，此不贅述），都反復(fù)講了一個道理：黨不應(yīng)直接向政權(quán)機關(guān)下命令，黨領(lǐng)導(dǎo)一切不等于黨委包辦代替政權(quán)系統(tǒng)的工作。首次明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化、黨應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織的文件《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（1942年9月）也強調(diào)：“黨委及黨的機關(guān)無權(quán)直接命令參議會及政府機關(guān)。”“黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦。”［8］431進(jìn)入新時代，習(xí)近平總書記強調(diào)堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時也要求改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力。他在十八屆中央紀(jì)委三次全會上指出：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門要貫徹落實，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實，黨組織要發(fā)揮作用?！保?］7這就是要求國家機關(guān)等單位的黨組織要貫徹落實，而不是把國家機關(guān)等單位簡單當(dāng)作黨組織的下屬機構(gòu)來發(fā)命令。

在理論界，張友漁先生多次講，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是黨組織對領(lǐng)導(dǎo)對象（人民群眾、國家機關(guān)）發(fā)號施令的組織隸屬、上下級關(guān)系意義上的“領(lǐng)導(dǎo)”。［10］244，536，556李良棟教授認(rèn)為，黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不是行政領(lǐng)導(dǎo)。［11］152林尚立教授作出了深刻的解釋：黨的領(lǐng)導(dǎo)“不完全是權(quán)力直接作用領(lǐng)導(dǎo)對象的過程，而是領(lǐng)導(dǎo)制度與相關(guān)制度聯(lián)通互動的過程?！瓘狞h的領(lǐng)導(dǎo)所要解決的具體問題來說，相關(guān)領(lǐng)域的具體制度往往是真正解決問題的制度，一旦這個制度的邏輯被黨的領(lǐng)導(dǎo)制度邏輯‘矯正’或者‘替代’，那么相關(guān)制度解決問題的能力和應(yīng)有功效的發(fā)揮就會大大降低，這種情況最后影響的還是黨的領(lǐng)導(dǎo)本身。……因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不僅不能限制這些制度的成長和發(fā)揮作用，相反還必須積極地培育和發(fā)展這些制度。”［12］165

基于對“以黨代政”做法的反思，1982年十二大黨章總綱最后一段規(guī)定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！边@是記取歷史教訓(xùn)而作出的深刻總結(jié)。黨的十二大之后，黨章雖經(jīng)過多次修改，但這一規(guī)定保持不變（十九大黨章只是增寫了“監(jiān)察機關(guān)”）?？梢哉f，黨的十二大以及現(xiàn)行憲法頒行之后，黨組織不應(yīng)直接命令國家機關(guān)，已經(jīng)成為一個基本的憲法共識和政治常識。全國干部培訓(xùn)教材指出：“今天重申黨領(lǐng)導(dǎo)一切不是要黨管理一切；強調(diào)各級黨委做到總攬全局、協(xié)調(diào)各方不是要黨委包攬包辦?！保?3］10

三、黨的執(zhí)政權(quán)不是普通的建議權(quán)

黨的執(zhí)政權(quán)不能成為一種直接的命令權(quán)，那么，它應(yīng)當(dāng)是一種什么權(quán)力呢？改革開放之后，不少觀點將其定位成“建議權(quán)”。例如，張友漁先生說，黨對國家對人民的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，不是上下級關(guān)系。黨對人大僅提出建議，既然是建議，那當(dāng)然就可以接受，也可以不接受。因為這個建議是正確的，所以人大接受了。［14］339政治學(xué)者陳明明教授認(rèn)為，黨的決定，對國家機關(guān)來說，都是建議性質(zhì)的，不是強制性質(zhì)的。［15］法律學(xué)者蔣勁松教授認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)黨能行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但不能行使國家權(quán)力——我國憲法正確地把住了這一關(guān)口，黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須有利于人大行使國家權(quán)力?！蛾P(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》作出了理順領(lǐng)導(dǎo)黨與人大關(guān)系的兩個基本結(jié)論：使各級人大及其常委會成為有權(quán)威的權(quán)力機關(guān)；使國家能夠防止和制止領(lǐng)導(dǎo)黨可能的錯誤決策。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在憲法上不是“行政命令性質(zhì)”，只能定性為“建議性質(zhì)”。［16］118蔣勁松還以《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》記載的 1999年修憲、制定高等教育法、修改公路法的過程為例來說明：黨對人大立法行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并不以一己的意志強加于人大，而是追求黨的主張與人民意志的有機統(tǒng)一。［16］520-528例如 1998年 6月審議高等教育法的過程中，黨中央決定高等教育法要寫上有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。對此，李鵬指出，人大必須貫徹中央意圖。如果人大常委會會議一次通過不了，下次再審議通過。幾天后，李鵬進(jìn)而決定，人大常委會第三次會議不審議高教法，首先要在全國人大常委會黨組中統(tǒng)一思想。［17］90-91宋功德教授指出，對國家政權(quán)機關(guān)而言，黨提出的各種主張和意見“不是命令性、強制性的，而是建議性、導(dǎo)向性和號召性的”。［18］511可以說，認(rèn)為黨的執(zhí)政權(quán)在憲法性質(zhì)上是一種建議權(quán)而不是行政命令權(quán)的觀點，在理論界居于主流。

1992年3月，時任第七屆全國人大常委會副委員長、黨組成員的王漢斌在一次憲法宣講活動中指出，黨對國家事務(wù)作出的重大決策，經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)的充分討論，可以使決策更加完善周到，避免出現(xiàn)重大失誤。同時，國家權(quán)力機關(guān)的討論也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過民主程序來行使民主權(quán)利，有利于調(diào)動人民的積極性，把黨的正確主張變?yōu)槿嗣竦淖杂X行動，保證路線方針政策的貫徹執(zhí)行，這是我國能夠經(jīng)得起各種風(fēng)險的重要保證。［19］378王漢斌這里講的“經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)的充分討論”，意味著黨作出的決策，并不是讓人大去“過一下程序”“走個過場”，既然要充分討論，就說明黨的決策并非不可改變的命令。李鵬在擔(dān)任第九屆全國人大常委會委員長期間（1998年 3月—2003年 3月）幾次論及黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)方式。他指出，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)是通過在人大的黨組織和黨員并團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量來實現(xiàn)的；黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在對人大黨組和黨員的要求上；人大是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家權(quán)力機關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不直接對人大發(fā)號施令，而是通過人大黨組對人大工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，通過法定的程序把黨的主張變?yōu)閲乙庵?。?7］50，547，563胡錦濤也指出：“黨關(guān)于國家事務(wù)的重要主張，屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會提出，使之經(jīng)過法定程序成為國家意志?！保?0］

以上論述似乎說明國家領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)為黨的執(zhí)政權(quán)僅是一種建議權(quán)。但該如何理解鄧小平所說“屬于政策、方針的重大問題，國務(wù)院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負(fù)責(zé)干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行”［21］319。該如何理解習(xí)近平總書記強調(diào)“黨和國家大政方針的決定權(quán)在黨中央，必須以實際行動維護(hù)黨中央一錘定音、定于一尊的權(quán)威?！秉h中央“聽了各方面意見和建議，最后要作出決定，這個決定權(quán)就在黨中央。”［9］228，229該如何理解李鵬指出的人大要自覺接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)備決定的重大問題，人大黨組事先報告同級黨委。［17］892該如何理解王漢斌提出各級人大及其常委會也要堅持尊重黨的領(lǐng)導(dǎo)、服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，討論、決定重大問題必須事先向黨委請示報告，遇到自身解決不了的工作問題要隨時報請黨委幫助解決。［19］192該如何理解宋功德教授同時也指出國家政權(quán)機關(guān)“必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從事立法、執(zhí)法、司法活動”，“必須貫徹落實黨的文件要求，不能與之相左?！保?8］521以及該如何理解十八屆四中全會《決定》提出的如下要求：“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。”“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！保?］這些做法實際上都已制度化，成為如今黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度中的重要內(nèi)容。很顯然，在中國特色社會主義制度中，黨行使執(zhí)政權(quán)，對國家機關(guān)提出的主張、政策等，并不同于國家機關(guān)之間提出的建議，也不同于人民政協(xié)對國家機關(guān)提出的建議，更不同于人民團(tuán)體、社會組織等對國家機關(guān)提出的建議。因而，執(zhí)政權(quán)并不是普通的建議權(quán)。使用“建議”“建議權(quán)”這樣的術(shù)語來描述執(zhí)政權(quán)的屬性，是名實不符，容易引起人們的誤解。因此，必須進(jìn)行理論創(chuàng)新，為黨的執(zhí)政權(quán)屬性尋求新的定位。

四、黨的執(zhí)政權(quán)是一種“意見權(quán)”

本文認(rèn)為，可以把黨的執(zhí)政權(quán)定位成一種“意見權(quán)”。之所以選取“意見”一詞，一個重要的關(guān)聯(lián)因素是：“意見”是黨政機關(guān)公文的一個基本種類。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2012年4月印發(fā)的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第八條列舉了公文種類，包括：決議、決定、命令（令）、意見、通知等共15種。其中，決議“適用于會議討論通過的重大決策事項”；決定“適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”；命令（令）“適用于公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級、嘉獎有關(guān)單位和人員”；意見“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。實踐中，黨對國家和社會事務(wù)提出政策主張，雖也使用“決議”“決定”（中央層面一般是中央全會審議通過的文件），例如《中共中央關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等，但用得更多的是“意見”，例如，《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》《中央全面依法治國委員會關(guān)于加強綜合治理從源頭切實解決執(zhí)行難問題的意見》等。而且，根據(jù)憲法和法律，人大有重大事項的決定權(quán)，各級政府也有權(quán)“發(fā)布決定”（見《中華人民共和國憲法》第 89、107條），用“決定權(quán)”來定位黨的執(zhí)政權(quán)，容易與人大、政府的法定職權(quán)產(chǎn)生混淆。所以，就黨的執(zhí)政權(quán)屬性修辭而言，選用“意見權(quán)”比“決定權(quán)”更為合適。

（一）意見權(quán)的實質(zhì)

黨的執(zhí)政權(quán)在內(nèi)容構(gòu)成上主要包括：制憲修憲意見權(quán)、立法修法意見權(quán)、釋憲釋法意見權(quán)、合憲性合法性審查意見權(quán)、制定重要政策意見權(quán)、人事任免意見權(quán)、思想文化建設(shè)意見權(quán)等。從實質(zhì)來看，這些意見權(quán)是指黨對治國理政重大問題的決策權(quán)。對此，需作以下兩點說明：

第一，黨的決策權(quán)和國家機關(guān)的決策權(quán)的關(guān)系，是國家整體權(quán)力系統(tǒng)中的“政治與行政”的關(guān)系。人大、政府依法也享有決策權(quán)。但治國理政重大問題屬于政治性問題，它不同于決策執(zhí)行層面的、行政管理層面的行政性問題。這個劃分的思想，可以追溯到美國公共行政學(xué)上的“政治與行政二分理論”。美國“行政學(xué)之父”、第28任總統(tǒng)威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）于1887年發(fā)表的《行政之研究》最早將之作為一個理論問題予以論述。美國政治學(xué)與行政學(xué)家古德諾（Frank Johnson Goodnow）于1900年出版的《政治與行政》對此問題做了系統(tǒng)闡釋和發(fā)揮。古德諾認(rèn)為，國家具有兩種功能：“政治”與“行政”，政治是指政策或國家意志的表達(dá)，行政是指對這些政策的執(zhí)行。政治的功能首先必須解決主權(quán)問題和政府體制問題。政治的功能也與國家意志的執(zhí)行有關(guān)，政治必須對行政具有一定的控制權(quán)，但也要防止政治對行政的控制的不適當(dāng)擴(kuò)展，所以要承認(rèn)行政機關(guān)和司法機關(guān)享有一定的獨立性。［22］15，22-23，35在中國特色社會主義制度中，中國共產(chǎn)黨承擔(dān)決定治國理政大政方針的政治職能，國家政權(quán)的各個機關(guān)以及人民團(tuán)體、國有企業(yè)事業(yè)單位等都承擔(dān)貫徹落實黨的決策的行政職能。其中，人大的執(zhí)行職能主要是將黨的主張和人民的意愿進(jìn)一步統(tǒng)一起來并轉(zhuǎn)化為具有法律強制力的國家意志。政府以及其他國家機關(guān)等一方面執(zhí)行人大制定的貫徹了黨的決策的法律和決定，另一方面在法律授權(quán)范圍內(nèi)直接依據(jù)黨的決策開展行政管理等工作。正如黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》所指出的：“凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央或地方黨委集體決定。”［23］2014年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會上專門對那種認(rèn)為“黨委過問就是黨政不分”的看法提出批評，指出：“黨委是起領(lǐng)導(dǎo)核心作用的，各方面都應(yīng)該自覺向黨委報告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。報告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情能辦得更好?！保?］7李忠教授概括道：“我們黨治國理政的基本特征就是以黨領(lǐng)政，黨中央提出大政方針政策，國家機關(guān)貫徹執(zhí)行；黨中央是大腦、指揮部、司令部，國家機關(guān)是四肢、執(zhí)行者、作戰(zhàn)部隊。”［24］

第二，治國理政重大問題的內(nèi)涵，首先是指狹義的政治問題，即事關(guān)政治方向、政治原則、政治制度等的問題；其次還指經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方方面面的戰(zhàn)略性、宏觀性的問題。習(xí)近平總書記指出：“黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是政治領(lǐng)導(dǎo)?！⒅靥岣哒文芰Γ貏e是把握方向、把握大勢、把握全局的能力和保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風(fēng)險的能力。”［9］204無論在政治領(lǐng)域，還是非政治領(lǐng)域，“凡是關(guān)系到整體和全局的事情，必然也具有政治性”［25］282。與國家機關(guān)的決策相比，黨的政治性決策的主要特點是，其一，從性質(zhì)上看，屬于戰(zhàn)略決策，著眼于方向、全局、長遠(yuǎn)以及宏觀的問題，為國家機關(guān)的工作確定路線方針政策；其二，從內(nèi)容上看，主要屬于頂層的政策制度設(shè)計，具有根本性、穩(wěn)定性和長期性，因而也就具有非常規(guī)性，對常規(guī)性問題的決策則主要由政府承擔(dān)；其三，從地位和作用上講，黨的決策事關(guān)全局，黨中央的決策更是關(guān)乎國家和民族的前途命運、黨和人民事業(yè)興衰成敗。

（二）意見權(quán)的分類

1. 根據(jù)處理事務(wù)的主動性情況，可以把意見權(quán)分為主動意見權(quán)和受動意見權(quán)。

主動意見權(quán)是指黨就治國理政重大問題主動作出決策的情形。例如，《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第 5條第1項規(guī)定，地方黨委對本地區(qū)重大問題作出決策?！吨袊伯a(chǎn)黨黨組工作條例》第 17條規(guī)定，黨組討論和決定本單位業(yè)務(wù)工作發(fā)展戰(zhàn)略、重大部署、重大事項以及“三重一大”事項等。

受動意見權(quán)是指黨對下級黨組織、國家機關(guān)黨組（黨委）等就重大問題提出的請示、報告作出批示、指示的情形。《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》對受動意見權(quán)作出了專門規(guī)定，如第12條規(guī)定：“涉及黨和國家工作全局的重大方針政策，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)中的重大原則和問題，國家安全、港澳臺僑、外交、國防、軍隊等黨中央集中統(tǒng)一管理的事項，以及其他只能由黨中央領(lǐng)導(dǎo)和決策的重大事項，必須向黨中央請示報告?！?/p>

2. 根據(jù)作出主體的不同，可分為獨立意見權(quán)、聯(lián)合意見權(quán)、融合意見權(quán)。

獨立意見權(quán)是指黨組織以自己名義獨立提出意見的情形。例如，《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》。

聯(lián)合意見權(quán)是指并非合署辦公、合并設(shè)立的黨組織與國家機關(guān)聯(lián)合提出意見的情形。例如，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》。

融合意見權(quán)是指合署辦公的黨和國家機關(guān)共同提出意見。例如，中央紀(jì)委、國家監(jiān)委印發(fā)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》。

3. 根據(jù)意見內(nèi)容的管理程度強弱，可分為宏觀意見權(quán)、中觀意見權(quán)、微觀意見權(quán)。

宏觀意見是指黨就治國理政有關(guān)事務(wù)提出的原則性、體制性、目標(biāo)性的意見。中觀意見是指黨就治國理政有關(guān)事務(wù)提出的中觀層面的制度、方案等意見。微觀意見是指黨就治國理政有關(guān)事務(wù)提出的具體性、操作性的意見。宏觀意見的表現(xiàn)形式一般是黨的規(guī)范性文件。中觀意見的表現(xiàn)形式既可以是規(guī)范性文件，也可以是黨內(nèi)法規(guī)。微觀意見的表現(xiàn)形式主要是“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”類的黨內(nèi)法規(guī)或者就具體事項所發(fā)布的通知、作出的批復(fù)等。另外，這三種意見既可以存在于單獨不同的文件中，也可以存在于同一份文件中。以十八屆四中全會《決定》為例，它提出的宏觀意見如“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”；中觀意見如“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”；微觀意見如“將每年十二月四日定為國家憲法日”，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”，“編纂民法典”等。

宋功德教授曾指出，黨對“弱政治性”領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)建設(shè)）實行“領(lǐng)導(dǎo)”，重在制定宏觀性戰(zhàn)略規(guī)劃；對“中政治性”領(lǐng)域（如廉潔建設(shè)）實行“共管”，黨政合署辦公，在中觀層面制定具體行動方案；對“強政治性”領(lǐng)域（如意識形態(tài)工作）實行“黨管”，可在微觀上就一些重要的具體事務(wù)作出決定。［18］75不過，近年來，黨政聯(lián)合發(fā)文愈漸增多，上述三個領(lǐng)域的劃分對于聯(lián)合意見權(quán)不大適用。宏觀、中觀、微觀三種意見的適用范圍大致是：在“強政治性”領(lǐng)域，例如國防軍隊、干部人事、意識形態(tài)等領(lǐng)域，三種意見權(quán)黨都要行使，特別是要行使微觀意見權(quán)，例如中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》。在“中政治性”領(lǐng)域，黨行使中觀意見權(quán)和微觀意見權(quán)，以中觀意見權(quán)為主，行使微觀意見權(quán)時，一般屬于聯(lián)合意見權(quán)或融合意見權(quán)。例如，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出推進(jìn)有機肥替代化肥、畜禽糞污處理、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢棄農(nóng)膜回收、病蟲害綠色防控。在“弱政治性”領(lǐng)域，黨行使宏觀意見權(quán)和中觀意見權(quán)。如果是獨立意見，則以宏觀意見為主。中觀意見多以聯(lián)合意見的形式出現(xiàn)，例如，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于強化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見》。

五、意見權(quán)的效力：與命令權(quán)、建議權(quán)的區(qū)別

黨的執(zhí)政權(quán)作為社會主義制度中的一種公權(quán)力類型，與上下級單位之間的命令權(quán)、不同組織之間的建議權(quán)究竟有何區(qū)別？其要義可從意見權(quán)的效力中顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)為如下三個方面：

（一）準(zhǔn)議案性

黨的主動意見權(quán)是一種準(zhǔn)議案權(quán)，從而區(qū)別于普通的建議權(quán)。黨的主動意見權(quán)的政治效力恰在于有關(guān)國家機關(guān)必須將黨的意見納入法定程序進(jìn)行審議。最典型的是黨的修憲意見權(quán)。1982年憲法頒行之后的五次修改，都是中共中央首先提出修憲建議，然后向全國人大常委會（而不是向全國人大常委會黨組）提出，修憲建議的末尾這樣寫道：以上建議，請全國人大常委會依照法定程序提出憲法修正案議案，提請第×屆全國人大第×次會議審議。全國人大常委會以及憲法第64條規(guī)定的五分之一以上全國人大代表不可能拋開黨的修憲方案而另提方案，也不可能對黨的修憲方案作出實質(zhì)性改動?？梢?，黨的主動意見權(quán)本質(zhì)上是一種議案權(quán)。目前，憲法和法律沒有規(guī)定黨的主張作為議案向人大提交，故稱之為“準(zhǔn)議案權(quán)”。作為參政黨的民主黨派就沒有這樣的準(zhǔn)議案權(quán)。黨的這種準(zhǔn)議案權(quán)是否需要由憲法法律予以明確，還值得深入研究。

（二）準(zhǔn)審批性

黨的受動意見權(quán)是一種準(zhǔn)審批權(quán)，從而區(qū)別于直接的命令權(quán)。例如，《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》規(guī)定，黨中央要事先審批政治方面法律的重大方針政策問題；法律法規(guī)草案提請人大審議之前，其所要解決的主要問題須由人大常委會黨組事先上報黨中央或地方黨委進(jìn)行原則批準(zhǔn)，這就是黨的準(zhǔn)審批權(quán)的體現(xiàn)。例如，2019年 11月 20日，中共北京市委常委會召開會議，研究了《北京市街道辦事處條例（草案）》《北京市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例（草案）》等地方性法規(guī)草案。11月27日，北京市第十五屆人大常委會第十六次會議表決通過了上述法規(guī)?？梢姡椭卮髥栴}請示黨委并非可有可無，實質(zhì)上是一種審批，但請示主體是國家機關(guān)黨組而非國家機關(guān)本身，故稱為“準(zhǔn)審批權(quán)”，這正是中國特色社會主義政治制度的特色所在。

（三）協(xié)調(diào)性

黨的受動意見權(quán)還是一種協(xié)調(diào)權(quán)，這是黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用的重要抓手。例如，《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》規(guī)定，對于立法過程中出現(xiàn)的重大分歧爭議等，人大常委會黨組應(yīng)及時向黨中央或地方黨委請示報告相關(guān)情況，由黨來進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就是黨的協(xié)調(diào)權(quán)的體現(xiàn)。又如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第12條規(guī)定了黨委政法委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政法單位之間、政法單位和有關(guān)部門、地方之間有關(guān)重大事項。再如，《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》指出，國務(wù)院每年采取綜合報告和專項報告相結(jié)合的方式，向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況；全國人大常委會依照有關(guān)法律規(guī)定，把國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況報告納入年度監(jiān)督工作計劃，實行全方位監(jiān)督，這就體現(xiàn)了黨對人大與政府之間法定關(guān)系正常運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)安排。

可見，無論是準(zhǔn)審批權(quán)，還是協(xié)調(diào)權(quán)，黨的受動意見權(quán)的政治效力在于，國家機關(guān)決策事項如涉及重大問題，應(yīng)事先向同級黨委請示；執(zhí)行過程中的重大事項，應(yīng)及時向同級黨委報告。雖然，請示報告是由國家機關(guān)黨組為主體作出的，而不是以國家機關(guān)的名義作出的，但黨組向黨委的請示是前置程序，報告也是事中的必經(jīng)程序。如果按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，由國家機關(guān)黨組進(jìn)行決策即可的話，黨組決策也是前置程序，然后才以國家機關(guān)的名義按法定程序作出決定。

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，黨的受動意見權(quán)一般都明確規(guī)定于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度之中。同時，國法也對一些工作中黨的受動意見權(quán)作出規(guī)定，例如《行政法規(guī)制定程序條例》（國務(wù)院令第 694號）第 4條規(guī)定，“制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央。制定經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問題按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央。”第 9條規(guī)定，國務(wù)院年度立法工作計劃也應(yīng)報黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》（國務(wù)院令第713號）第31條規(guī)定：“重大行政決策出臺前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級黨委請示報告。”

六、結(jié)語

黨的執(zhí)政權(quán)的核心是黨在治國理政重大問題上擁有決策權(quán)。這個決策權(quán)屬于黨的主張，并不直接等同于國家政權(quán)的意志。同時，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)涵就是黨要確保自己的路線方針政策被國家機關(guān)以及其他各個方面全面有效貫徹落實，也即確保執(zhí)政權(quán)具有實效性。要使上述兩個方面協(xié)調(diào)一致、不發(fā)生沖突，一個十分重要的、體制上的辦法是在科學(xué)確定執(zhí)政權(quán)屬性的基礎(chǔ)上形成配套的法規(guī)制度體系。2018年修憲將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入了憲法正文，不僅明示了黨長期執(zhí)政地位，而且使黨的執(zhí)政權(quán)具有了更強的制度約束力。我們需要進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，并與國家有關(guān)法律法規(guī)有機銜接，讓黨的執(zhí)政權(quán)行使更加規(guī)范化科學(xué)化，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供更加堅實的法治保障。

注釋：

①黨的十八屆四中全會提出的“三統(tǒng)一”“四善于”是指：“必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！?/p>