劉 軍

（中共佛山市委黨校，廣東 佛山 528300）

一、問題的提出

村基層組織人員在我國(guó)刑法中具有特殊性，其貪污賄賂罪的主體地位爭(zhēng)議頗大。刑法明確貪污賄賂罪的主體只能是國(guó)家工作人員，而其他人員通常不能構(gòu)成該類犯罪。至于何為國(guó)家工作人員，刑法第九十三條看似有明確解釋，即國(guó)家工作人員包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和以國(guó)家工作人員論兩類。但是，實(shí)踐中的村基層組織人員能否認(rèn)定為國(guó)家工作人員，看似簡(jiǎn)單，實(shí)則一直存在爭(zhēng)議。基于此，全國(guó)人大常委會(huì)于2000 年通過了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“立法解釋”），試圖用法律解釋來解決實(shí)踐中村基層組織人員貪污賄賂犯罪主體混亂的問題。從“立法解釋”看，村民委員會(huì)等村基層組織人員的身份具有雙重性：一方面，他們主要從事的是村務(wù)，是“村干部”；另一方面，他們又是國(guó)家機(jī)關(guān)與基層社會(huì)的紐帶，承擔(dān)上傳下達(dá)和協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職能，是“國(guó)家干部”?！傲⒎ń忉尅闭J(rèn)為，村民委員會(huì)等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)，屬于國(guó)家工作人員。什么是“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”？“立法解釋”列舉了六項(xiàng)具體的行政管理工作外，還有兜底性規(guī)定，即“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”。這意味著村民委員會(huì)等村基層組織人員只要在協(xié)助人民政府從事行政管理工作（而不僅僅是“立法解釋”所列前六項(xiàng)）過程中，利用職務(wù)上的便利，實(shí)施了貪污賄賂行為，構(gòu)成犯罪的，就適用刑法關(guān)于貪污賄賂犯罪的規(guī)定。

“立法解釋”所解決的是村民委員會(huì)等村基層組織人員在何種情況下可以被認(rèn)定為國(guó)家工作人員的問題，但并未解決什么是“村民委員會(huì)等村基層組織人員”的問題?！傲⒎ń忉尅敝小按迕裎瘑T會(huì)等村基層組織人員”的表述并不周延。從文意上看，似乎村基層組織除了村民委員會(huì)之外，還應(yīng)當(dāng)包括與其性質(zhì)相當(dāng)或相似的其他基層組織。遺憾的是，立法者并沒有進(jìn)一步闡述。立法的不明確導(dǎo)致了理論上的紛爭(zhēng)。有學(xué)者通過歸納，總結(jié)出了當(dāng)前理論上具有代表性的五種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村基層組織僅指村民委員會(huì)，村基層組織人員也僅指村民委員會(huì)成員。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，村基層組織的范圍僅限于村民委員會(huì)和村黨支部這兩個(gè)組織，村基層組織人員指村民委員會(huì)成員和村黨支部成員。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，村基層組織包括村黨支部、村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員就是村基層組織人員。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，村基層組織人員包括村民委員會(huì)成員、村黨支部成員、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、村民委員會(huì)下設(shè)的村民小組長(zhǎng)和下屬委員會(huì)委員。第五種觀點(diǎn)認(rèn)為，村基層組織人員除上述所有人員外，還包括村會(huì)計(jì)、出納等財(cái)務(wù)人員，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部也屬于農(nóng)村基層組織人員。[1]73縱觀眾多觀點(diǎn)，理論上卻并未形成普遍被接受的通說。在司法實(shí)踐中，不同法院也往往存有不同的意見。

除村民委員會(huì)外，農(nóng)村的各類組織還有哪些可以包含在“立法解釋”中所指的村基層組織范疇？這些組織中的哪些人員可以被認(rèn)定為村基層組織人員？是班子成員、負(fù)責(zé)人，還是所有工作人員？要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)村民委員會(huì)等村基層組織人員，需要深入探討“村基層組織”和“人員”兩個(gè)概念。

二、村基層組織

村基層組織，從文意上看，是指“按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立起來的集體的最低一層，扎根農(nóng)村社會(huì)且和農(nóng)民的聯(lián)系最為直接”[2]。要準(zhǔn)確定義村民委員會(huì)等村基層組織人員，必須先從村民委員會(huì)等村基層組織的內(nèi)涵入手，抓住其內(nèi)在屬性和特征，在此基礎(chǔ)上找出其外延范圍。

（一）村基層組織是“農(nóng)村”的基層組織

農(nóng)村，與城市相對(duì)應(yīng)的概念，是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人聚居的地方。從本質(zhì)上看，農(nóng)村是對(duì)社會(huì)自然狀態(tài)的一種描述，是非價(jià)值、地域性或區(qū)域性的概念。雖然我國(guó)官方并未明確“農(nóng)村”的概念①在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于《統(tǒng)計(jì)上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》（國(guó)函[2008]60 號(hào)批復(fù)）等政府相關(guān)文件中，我國(guó)的地域被劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。城鎮(zhèn)包括市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域，以及城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)和其他區(qū)域。鄉(xiāng)村指城鎮(zhèn)以外的區(qū)域，包括集鎮(zhèn)和農(nóng)村。集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。農(nóng)村指集鎮(zhèn)以外的地區(qū)。，但根據(jù)憲法第一百一十一條“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”的規(guī)定，我們可以看出，農(nóng)村和城市在法律上并不存在包含或者被包含的關(guān)系。當(dāng)然，我們憑常識(shí)也可以得出此結(jié)論。實(shí)際上，我國(guó)的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)與城市和農(nóng)村是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。村民委員會(huì)屬于農(nóng)村基層群眾性自治組織，居民委員會(huì)屬于城市基層群眾性自治組織。因此，能否在符合罪刑法定原則前提下，將“居民委員會(huì)”進(jìn)行擴(kuò)大解釋而納入到“村基層組織”范圍？

居民委員會(huì)是否屬于“村基層組織”，在理論上存在不同觀點(diǎn)?！翱隙ㄕf”認(rèn)為，雖然“立法解釋”沒有明確居民委員會(huì)人員是否在特定條件下可以以國(guó)家工作人員論，但居民委員會(huì)和村民委員會(huì)職能一樣，都有履行協(xié)助政府從事管理的職能。之所以“立法解釋”沒有明確居民委員會(huì)人員在特定條件下的國(guó)家工作人員身份，是因?yàn)榫用裎瘑T會(huì)的職責(zé)相對(duì)較少，其人員的權(quán)限范圍也較小，影響面不及村民委員會(huì)及其人員大。因此，村民委員會(huì)及其人員的問題更能引起立法機(jī)構(gòu)的注意。但是，這并不是本質(zhì)問題，對(duì)居民委員會(huì)同等對(duì)待，不僅適宜，而且必要[3]?！胺穸ㄕf”則以嚴(yán)格的罪刑法定原則為理由，主張法律沒有明確規(guī)定居民委員會(huì)人員是否以國(guó)家工作人員論，故不能以國(guó)家工作人員論，也不能比照“立法解釋”類推為以國(guó)家工作人員論[4]。

居民委員會(huì)是否屬于“村基層組織”范疇的爭(zhēng)論，實(shí)質(zhì)上是刑法解釋的擴(kuò)大還是類推的爭(zhēng)論。在罪刑法定原則下，刑法允許擴(kuò)大解釋，但禁止類推解釋。刑法的擴(kuò)大解釋和類推解釋的區(qū)別，理論上的通說認(rèn)為：一是刑法條文的字面含義所能涵蓋的范圍，或者說語義的可能性；二是一般人的預(yù)測(cè)可能性。如果解釋超出了一般人的認(rèn)知范圍，為類推解釋，反之則是擴(kuò)大解釋。雖然有學(xué)者提出，“刑法解釋盡管受到罪刑法定的嚴(yán)格規(guī)制，但絕不等同于字面意義的詮釋，否則，人們憑借一本漢語詞典就能解決法律解釋問題，完全不必費(fèi)心去構(gòu)建什么法律解釋學(xué)。刑法用語必須在規(guī)范的意義上加以解釋?！盵5]但是，筆者以為，法律作為調(diào)整人行為的社會(huì)規(guī)范，對(duì)人的行為和社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生深刻的影響。倘若對(duì)法律條文所蘊(yùn)含之意不為社會(huì)一般人所理解，只有法學(xué)家才深明其要義，那么法律所具有的告示、指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)等功能將大打折扣，法律權(quán)威就無從談起，法治建設(shè)也就是空中樓閣。將“村民委員會(huì)等村基層組織”解釋包含城市居民委員會(huì)，是擴(kuò)大解釋還是類推解釋，關(guān)鍵看語義射程與一般人的認(rèn)識(shí)范圍。從語義上看，農(nóng)村和城市屬于反對(duì)關(guān)系，二者是我國(guó)區(qū)域劃分中對(duì)立的兩種情況，“村基層組織”的概念涵蓋不了居民委員會(huì)。從一般人的認(rèn)識(shí)來看，基于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)際，顯然農(nóng)村和城市屬于兩個(gè)完全不同的概念。因此，不宜將居民委員會(huì)認(rèn)定為“村基層組織”。

不過，由于村民委員會(huì)和居民委員會(huì)二者在性質(zhì)、地位和職責(zé)方面都具有相同性，不將居民委員會(huì)認(rèn)定為“村基層組織”是否意味著刑法存在漏洞？是否放縱了嚴(yán)重危害社會(huì)的行為？實(shí)則不然。“立法解釋”針對(duì)的問題，是村民委員會(huì)等村基層組織人員在何種情況下可以被認(rèn)定為國(guó)家工作人員，而不是闡明刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的具體范疇。顯然，“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的范圍要遠(yuǎn)大于“村民委員會(huì)等村基層組織人員”。2003年，最高人民法院印發(fā)的《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱“最高人民法院《紀(jì)要》”）就指出，“其他依照法律從事公務(wù)的人員”應(yīng)當(dāng)具有兩個(gè)特征：一是在特定條件下行使國(guó)家管理職能；二是依照法律規(guī)定從事公務(wù)。最高人民法院《紀(jì)要》還具體列舉協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等農(nóng)村和城市基層組織人員為“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。因此，居民委員會(huì)人員是否屬于刑法中的國(guó)家人員身份，可以直接按照刑法第九十三條第二款規(guī)定處理，而不必從“立法解釋”中尋找依據(jù)。

（二）村基層組織是農(nóng)村組織的“基層”

基層，處于組織系統(tǒng)中最低層級(jí)，跟社會(huì)和人群發(fā)生最直接的聯(lián)系。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的基層組織可以分為農(nóng)村基層政治組織、農(nóng)村基層政權(quán)組織、農(nóng)村基層群眾性自治組織、農(nóng)村基層群團(tuán)組織和其它基層組織。農(nóng)村基層政治組織包括中國(guó)共產(chǎn)黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)①《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十條規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，分別設(shè)立黨的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)。基層委員會(huì)由黨員大會(huì)或代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，總支部委員會(huì)和支部委員會(huì)由黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見。”和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的基層組織②《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中，將中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議分為全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)，其第五十條規(guī)定：“地方委員會(huì)包括中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)；自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，以及有條件的地方設(shè)立的地方委員會(huì)?！睂?shí)踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)行政區(qū)域基本都設(shè)有地方委員會(huì)，可以視為中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的基層委員會(huì)。等；農(nóng)村基層政權(quán)組織包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等；農(nóng)村基層群眾性自治組織指的是村民委員會(huì)；農(nóng)村基層群團(tuán)組織主要包括共青團(tuán)的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)③同上和村婦女聯(lián)合會(huì)④《中華全國(guó)婦女民主聯(lián)合會(huì)章程》第二十五條規(guī)定：“婦女聯(lián)合會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，行政村、社區(qū)，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、社會(huì)組織等建立基層組織?！钡?；其他基層組織主要是指村集體經(jīng)濟(jì)組織。上述村基層組織哪些屬于“立法解釋”中所指的“農(nóng)村基層組織”，存在很大爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為，“立法解釋”中“村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織”的表述蘊(yùn)含兩層含義：一是農(nóng)村基層組織并不僅限于村民委員會(huì)，還應(yīng)當(dāng)包含其他基層組織；二是其他基層組織應(yīng)當(dāng)與村民委員會(huì)在性質(zhì)、職能等方面具有相似性。

第一，“立法解釋”中的村基層組織的性質(zhì)不應(yīng)為國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體。刑法第九十三條已經(jīng)明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，屬于國(guó)家工作人員或以國(guó)家工作人員論。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等農(nóng)村基層政權(quán)組織，以及共青團(tuán)的基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)、村婦女聯(lián)合會(huì)等農(nóng)村基層人民團(tuán)體組織，不屬于“立法解釋”中的村基層組織。

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)組織雖然沒有納入憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，在法律上并未明確是國(guó)家機(jī)關(guān)，但無論在理論上，還是司法實(shí)踐中，均將其視為國(guó)家機(jī)關(guān)。理論上，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議作為政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的組織，在國(guó)家生活中發(fā)揮著重要的作用，享有超越一般社會(huì)團(tuán)體的地位。因此，把中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各級(jí)組織在法律上視為國(guó)家機(jī)關(guān)，是比較適當(dāng)和必要的[6]。在司法實(shí)踐中，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)組織也被視為國(guó)家機(jī)關(guān)。最高人民法院《紀(jì)要》中就指出，人民政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，司法實(shí)踐中也應(yīng)當(dāng)視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的基層組織不屬于“立法解釋”中的“村民委員會(huì)等村基層組織”。

第二，“立法解釋”中的村基層組織應(yīng)當(dāng)具有協(xié)助人民政府的法定職責(zé)?，F(xiàn)代法治理念要求，國(guó)家機(jī)關(guān)不得在沒有明確法律規(guī)定的情況下，增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。強(qiáng)調(diào)職責(zé)法定也是刑法謙抑的要求，防止“以國(guó)家工作人員論”主體范圍擴(kuò)大化。最高人民法院《紀(jì)要》也強(qiáng)調(diào)從事公務(wù)的特征。在現(xiàn)有的法律體系中，除了《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”外，農(nóng)村基層普遍存在的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組，在法律上并沒有明確協(xié)助政府開展工作之職。它們是否屬于刑法中的“村民委員會(huì)等村基層組織”，需要進(jìn)一步討論。

村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織，依法經(jīng)營(yíng)管理本組織集體所有的資產(chǎn)，在農(nóng)村基層組織中具有極為重要的地位。在中央層面，我國(guó)沒有就村集體經(jīng)濟(jì)組織制定專門法律，與之相關(guān)的條款主要集中在涉及農(nóng)村土地管理的法律中。較之中央立法，地方在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面有專門立法的嘗試。有地方從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體出發(fā)，制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》；也有地方從農(nóng)村集體資產(chǎn)管理角度切入，制定地方性法規(guī)，如《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》?？v觀各地方的規(guī)定，基本上都賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理集體所有的土地和其他資產(chǎn)，以及由本組織使用的國(guó)家所有的資源性資產(chǎn)和其他資產(chǎn)，管理人民政府撥給的補(bǔ)助資金，以及公民、法人和其他組織捐贈(zèng)的資產(chǎn)和資金等職責(zé)①諸如，根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十二條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)履行以下職責(zé)：（一）經(jīng)營(yíng)管理屬于本組織成員集體所有的土地和其他資產(chǎn)；（二）經(jīng)營(yíng)管理依法確定由本組織使用的國(guó)家所有的資源性資產(chǎn)及其他資產(chǎn)；（三）管理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上人民政府撥給的補(bǔ)助資金以及公民、法人和其他組織捐贈(zèng)的資產(chǎn)和資金；（四）辦理集體土地承包、流轉(zhuǎn)及其他集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)；（五）為本組織成員提供服務(wù)；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章和組織章程規(guī)定的其他職責(zé)。”。從村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能看，其對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和人民政府撥付資金的管理，實(shí)際上可以納入“協(xié)助人民政府工作”范疇。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)屬于“立法解釋”中所指的“村基層組織”。

村民小組源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)隊(duì)，是“村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個(gè)層次”[7]。從性質(zhì)上看，村民小組屬于獨(dú)立的自治組織。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民小組雖然由村民委員會(huì)決定是否設(shè)立，但村民小組長(zhǎng)只能由村民直接推選②《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。村民委員會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組?！钡诙藯l規(guī)定：“召開村民小組會(huì)議，應(yīng)當(dāng)由本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。村民小組組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選。村民小組組長(zhǎng)任期與村民委員會(huì)的任期相同，可以連選連任。屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布?！?。因此，村民小組不能被視為村民委員會(huì)的下級(jí)或者附屬機(jī)構(gòu)。從職權(quán)上看，村民小組主要經(jīng)營(yíng)管理本村民小組的集體土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)，以及辦理本村民小組的公益事項(xiàng)等“小組事務(wù)”，并不能得出有協(xié)助人民政府從事行政管理工作之職的結(jié)論。實(shí)踐中，村民小組可能有參與到人民政府開展的搶險(xiǎn)救災(zāi)、扶危救困、土地征收、計(jì)劃生育等工作中，但不能因此而認(rèn)為屬于刑法中的“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”。一來，村民小組無協(xié)助之法定職責(zé)；二來，協(xié)助人民政府的基層組織是村級(jí)基層組織，分設(shè)的村民小組只是協(xié)助村級(jí)組織工作的組織，與村基層組織有區(qū)別[8]。因此，村民小組不屬于“立法解釋”中所指的“村基層組織”。

第三，農(nóng)村基層黨組織作為執(zhí)政黨的基層組織，有其自身特殊性。一方面，它是政黨組織，主要發(fā)揮的是政治職能作用。另一方面，它又是執(zhí)政黨組織，對(duì)村基層的組織和工作具有領(lǐng)導(dǎo)職能。因此，理論上對(duì)農(nóng)村基層黨組織是否屬于“村基層組織”，存有不同看法。持肯定態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為：一是黨支部屬于黨的基層組織，完全屬于“立法解釋”中所指的“村基層組織”；二是“立法解釋”的用語是“村民委員會(huì)等村基層組織”，其中一個(gè)“等”字，透露出來的含義是村基層組織不僅僅只限于村民委員會(huì)；三是村黨支部具有一定的從事公務(wù)的職能，表現(xiàn)為依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展各種工作、負(fù)有執(zhí)行上級(jí)黨委和政府指令的職責(zé)；四是從產(chǎn)生程序上，村支部成員是根據(jù)黨章規(guī)定經(jīng)黨員選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命產(chǎn)生的。黨支部的管理人員從事的是同政府職務(wù)相類似的公務(wù)活動(dòng)[9]。持否定態(tài)度的學(xué)者則認(rèn)為，村黨支部是黨的基層組織，但并非黨務(wù)機(jī)關(guān)，村黨支部成員不是國(guó)家工作人員，不拿國(guó)家發(fā)的工資，也不享受在職與退休的國(guó)家工作人員的福利待遇和黨務(wù)機(jī)關(guān)工作人員所享有待遇，不能將他們視作“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。另外，我國(guó)所有的法律和立法、司法解釋都未明文規(guī)定基層黨組織人員可以構(gòu)成貪污等罪，根據(jù)罪刑法定原則，也不能認(rèn)定其犯罪主體地位[10]。

筆者贊成“肯定說”。黨的農(nóng)村基層組織，是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，是村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織依法行使職權(quán)的有力支持和保證。實(shí)踐中，黨的基層組織與村民委員會(huì)是農(nóng)村基層的基礎(chǔ)組織，并稱“兩委”。從職權(quán)上看，二者具有一致性，都具有治理與服務(wù)農(nóng)村基層的職責(zé)。只不過，黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村公共事務(wù)管理和農(nóng)村社會(huì)治理，是農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)者。村民委員會(huì)具體承擔(dān)農(nóng)村的管理與服務(wù)工作，是農(nóng)村工作的具體承擔(dān)者。秉承入罪“舉輕以明重”的原理，作為農(nóng)村工作具體承擔(dān)者的村民委員會(huì)屬于“立法解釋”中“村基層組織”，那么作為農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)者的黨的農(nóng)村基層組織就更應(yīng)該被納入“立法解釋”中的“村基層組織”范疇。

（三）村基層組織是農(nóng)村基層的“組織”

所謂組織，是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，互相協(xié)作結(jié)合而成的社會(huì)實(shí)體。組織對(duì)外具有獨(dú)立性——與其他組織和非組織具有明確的界限，對(duì)內(nèi)具有結(jié)構(gòu)性——為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，在內(nèi)部進(jìn)行分工與合作。通常情況下，判斷其他農(nóng)村實(shí)體是不是村基層組織比較簡(jiǎn)單，但對(duì)村民委員會(huì)的下屬委員會(huì)的判斷存在爭(zhēng)議。

農(nóng)村的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)是村民委員會(huì)根據(jù)需要，依照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定而設(shè)立的下屬委員會(huì)。這些下屬委員會(huì)能否認(rèn)定為“村基層組織”？有學(xué)者提出，“立法解釋”中的“村民委員會(huì)等村基層組織”可以做擴(kuò)張解釋，將村民委員會(huì)下屬委員會(huì)成員歸入這個(gè)“村民委員會(huì)等基層組織人員”范圍，從而適用“立法解釋”的規(guī)定[11]。也有人提出不同的意見，認(rèn)為村民委員會(huì)的下屬委員會(huì)對(duì)外應(yīng)以村民委員會(huì)名義工作，其法律責(zé)任應(yīng)由村民委員會(huì)承擔(dān)，故不能等同于村基層組織[12]。

筆者認(rèn)為，村民委員會(huì)的下屬委員會(huì)是否屬于村基層組織，關(guān)鍵在于它們是否具有獨(dú)立性。否定村民委員會(huì)的下屬委員會(huì)屬于“村基層組織”的實(shí)質(zhì)，是將村民委員會(huì)各下屬委員會(huì)認(rèn)定為村民委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立性，不能稱之為“組織”。對(duì)此，筆者不敢茍同。首先，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等下屬委員會(huì)屬于村民委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)①在全國(guó)人大對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的釋義中指出，村民委員會(huì)下設(shè)委員會(huì)屬于其工作機(jī)構(gòu)。，而不是內(nèi)設(shè)部門。雖然，當(dāng)前并無明確的“工作機(jī)構(gòu)”概念。但是，從實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)是指組織為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而設(shè)立的、具有獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)。例如，人民政府的工作機(jī)構(gòu)就包括政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位等。工作機(jī)構(gòu)的特征，表現(xiàn)為獨(dú)立履行國(guó)家管理職能，能以自己名義實(shí)施法律行為并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。實(shí)踐中，農(nóng)村的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)都以自己的名義履職，而不以村民委員會(huì)的名義開展工作。其次，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等下屬委員會(huì)的產(chǎn)生獨(dú)立于村民委員會(huì)。雖然，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員，甚至在人口少的村可以由村民委員會(huì)成員直接分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作。但是，按照《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》等規(guī)定①在全國(guó)人大對(duì)《村民委員會(huì)組織法》的釋義中指出，公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)的設(shè)置和產(chǎn)生，目前尚無法律規(guī)定，可以參考調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會(huì)的組織方法。，各下屬委員會(huì)成員除由村民委員會(huì)成員兼任的以外，均由群眾選舉產(chǎn)生。最后，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等下屬委員會(huì)其成立的目的不僅僅是處理“村務(wù)”，更多的是協(xié)助人民政府開展社會(huì)穩(wěn)定、治安防控、衛(wèi)生與計(jì)劃生育等職能。具體講，人民調(diào)解委員會(huì)在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作，劉少奇同志就曾指出：“人民調(diào)解委員會(huì)是政法工作建設(shè)的第一道防線”；治安保衛(wèi)委員會(huì)也有明確的協(xié)助政府維護(hù)治安的職責(zé)②參見《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》第一條：為發(fā)動(dòng)群眾，協(xié)助人民政府防奸、防諜、防盜、防火，肅清反革命活動(dòng)，以保衛(wèi)國(guó)家和公眾治安，特規(guī)定全國(guó)各城市于鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)開展后、農(nóng)村于土地改革完成后，普遍建立治安保衛(wèi)委員會(huì)。第五條：治安保衛(wèi)委員會(huì)的具體任務(wù)：（一）密切聯(lián)系群眾，對(duì)群眾經(jīng)常進(jìn)行防奸、防諜、防火、防盜與鎮(zhèn)壓反革命活動(dòng)的宣傳教育，以提高群眾的政治警惕性。（二）組織與領(lǐng)導(dǎo)群眾協(xié)助政府、公安機(jī)關(guān)檢舉、監(jiān)督和管制反革命分子，以嚴(yán)防反革命破壞活動(dòng)。（三）組織與領(lǐng)導(dǎo)群眾協(xié)助政府、公安機(jī)關(guān)對(duì)反革命家屬進(jìn)行教育和思想改造工作，爭(zhēng)取他們擁護(hù)政府的政策措施。（四）發(fā)動(dòng)群眾共同制定防奸的愛國(guó)公約，并組織群眾認(rèn)真執(zhí)行，以維護(hù)社會(huì)治安。。公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育本身就是政府職能的一部分，公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府履行其職能。

綜上所述，村民委員會(huì)下屬的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)屬于“立法解釋”中的“村基層組織”。

三、村基層組織“人員”

在“村民委員會(huì)等村基層組織人員”概念中，除了“村基層組織”需要準(zhǔn)確定義其內(nèi)涵外延外，“人員”的含義也需要進(jìn)一步界定。村基層組織人員是僅指“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”，還是包括大學(xué)生村官？村基層組織中的會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員是否也屬于村基層組織人員？這些是不可回避的問題。

（一）村基層組織“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”

根據(jù)上述村基層組織范圍的理論邏輯，村基層組織人員首先應(yīng)當(dāng)包含村基層組織的“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”：村黨組織書記、副書記和委員，村民委員會(huì)主任、副主任和委員，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村民委員會(huì)下屬委員會(huì)成員。

《村民委員會(huì)組織法》中，在涉及村民委員會(huì)及其下屬委員會(huì)“領(lǐng)導(dǎo)班子”相關(guān)條款時(shí)，使用的是“成員”一詞，而非“立法解釋”中的“人員”一詞。此處的“成員”與“人員”是否同一？從概念上看，人員是指擔(dān)任某種職務(wù)或具有某種身份的人，也可以泛指群體中的成員[13]1100。它強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人從事工作的職務(wù)性，側(cè)重的是個(gè)人與崗位關(guān)系的問題，如“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。成員，是指集體或家庭的組成人員。[13]166它強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人與集體的關(guān)系，側(cè)重的是個(gè)人在集體中地位的問題，如“國(guó)務(wù)院組成人員”。雖然二者側(cè)重點(diǎn)有所不同，但所指對(duì)象有可能重合。從個(gè)人與基層組織的關(guān)系看，村基層組織的“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”是村基層組織的構(gòu)成“成員”，從個(gè)人與職務(wù)的關(guān)系看，村基層組織的“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”是供職于村基層組織的“人員”。在此意義上，村基層組織的“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”和“村基層組織人員”所指稱的對(duì)象是相同的。

（二）村基層組織中的會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員

村基層組織中的會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員不屬于村基層組織的“領(lǐng)導(dǎo)班子成員”，也不是由村民直接選舉產(chǎn)生。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，村基層組織中的會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員與村基層組織屬于雇傭關(guān)系，工作中既沒有對(duì)公共事務(wù)的決策權(quán)，也沒有對(duì)所保管、經(jīng)手財(cái)物的處分權(quán)，他們所從事的是一些事務(wù)性、輔助性的工作，不能將其理解為農(nóng)村基層組織人員[1]77。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，因會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員在農(nóng)村基層組織中擔(dān)任某種職務(wù)，或多或少負(fù)有組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)等職責(zé)，存在協(xié)助政府從事行政管理工作的可能性，在一般認(rèn)識(shí)上應(yīng)被認(rèn)為是村基層組織人員[14]。

筆者認(rèn)為，村基層組織中的會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員能否認(rèn)定為“立法解釋”中的“村基層組織人員”，關(guān)鍵看其從事的是公務(wù)還是勞務(wù)。

公務(wù)，通俗講就是公家的事務(wù)。公務(wù)只存在于國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體或者集體組織中，即國(guó)家公務(wù)和集體公務(wù)。村基層組織人員不是國(guó)家工作人員，本身沒有從事國(guó)家公務(wù)的職能，因而這里的公務(wù)僅指集體公共事務(wù)。進(jìn)一步講，唯有從事集體公務(wù)的村基層組織人員，才有具體承擔(dān)“立法解釋”中協(xié)助人民政府從事法定行政管理工作的資格，方能以國(guó)家工作人員論。在村基層組織中，哪些人屬于從事公務(wù)的人員？首先要明確公務(wù)內(nèi)涵。司法實(shí)踐中，將公務(wù)定義為“代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”。從該定義可以看出，公務(wù)具有管理性和職權(quán)性兩大特征。第一，公務(wù)活動(dòng)具有管理性。公務(wù)活動(dòng)是對(duì)其內(nèi)部依照法律或規(guī)章應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和執(zhí)行的事務(wù)，進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、辦理等具有管理性的活動(dòng)。第二，公務(wù)活動(dòng)具有職權(quán)性。公務(wù)活動(dòng)一般都由一定職務(wù)的工作人員，依照法律或規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。村基層組織中的會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員，履行財(cái)務(wù)管理，財(cái)物經(jīng)手和保管等職責(zé)，屬于對(duì)集體財(cái)物進(jìn)行管理的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公務(wù)行為。因此，上述人員屬于“立法解釋”中的村基層組織人員。

當(dāng)然，公務(wù)活動(dòng)不同于勞務(wù)活動(dòng)。勞務(wù)活動(dòng)不具有對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)限，相關(guān)人員從事的是勞動(dòng)生產(chǎn)或者勞動(dòng)服務(wù)活動(dòng)，如村基層組織中負(fù)責(zé)辦公場(chǎng)所保潔、水電維修的人員等，因不具備職權(quán)內(nèi)容，屬于勞務(wù)活動(dòng)或技術(shù)服務(wù)工作，一般不認(rèn)為是公務(wù)。因此，單純從事勞務(wù)工作的人員，不能定性為“立法解釋”中的村基層組織人員。

（三）大學(xué)生村官

大學(xué)生村官不是“國(guó)家官員”，亦不同于其他村基層組織崗位，不是真正意義上的“村干部”。準(zhǔn)確地講，大學(xué)生村官崗位性質(zhì)屬于“村級(jí)組織特設(shè)崗位”。首先，大學(xué)生村官屬于國(guó)家選派而非選舉。其次，大學(xué)生村官在人事關(guān)系上不同于一般的村基層組織人員，其人事檔案由縣委組織部門管理或縣級(jí)人事部門所屬人才服務(wù)機(jī)構(gòu)代理。再次，大學(xué)生村官所享受的工資福利待遇等由中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)。最后，在考核上，大學(xué)生村官比照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)①參見中共中央組織部、教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》的通知（2008 年4 月10 日）；中共中央組織部關(guān)于印發(fā)《選聘高校畢業(yè)生到村任職工作有關(guān)問題的答復(fù)意見》的通知（2008年8 月21 日）；中共中央組織部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家公務(wù)員局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見》的通知（2012 年7 月29 日）。。

大學(xué)生村官的特殊崗位性質(zhì)，導(dǎo)致其“村基層組織人員”身份存在很大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然大學(xué)生村官不是由村民選舉產(chǎn)生的，但是其依據(jù)合同聘任制的方式在合同期限內(nèi)行使村官的職務(wù)，因此，在此期間應(yīng)認(rèn)為大學(xué)生村官屬于農(nóng)村基層組織人員[15]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，大學(xué)生村官選聘過程一直參照的都是公務(wù)員法，選拔過程實(shí)質(zhì)上是一種“行政確認(rèn)”行為，可以說它本身是一種法律授權(quán)行為。因此，大學(xué)生村官屬于最高人民法院《紀(jì)要》中的“其他由法律授權(quán)從事公務(wù)的人員”[16]。

筆者認(rèn)為，大學(xué)生村官是國(guó)家選派到農(nóng)村中工作的高校畢業(yè)生，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。同時(shí)，大學(xué)生村官均在村基層組織任職，因此，也不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)委派到非國(guó)有公司、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中從事公務(wù)的人員。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官工作的意見》規(guī)定，大學(xué)生村官的身份定位為村“兩委”組成人員。雖然，大學(xué)生村官并不是由村民或基層黨員選舉而獲任職，但這并不影響其村基層組織人員的身份。另外，從大學(xué)生村官的具體職責(zé)來看，其主要工作與其他“兩委”干部的工作一樣，主要是從事村基層公共事務(wù)的管理。因此，大學(xué)生村官應(yīng)當(dāng)屬于村基層組織人員范疇。

四、結(jié)論

準(zhǔn)確把握村民委員會(huì)等村基層組織人員的內(nèi)涵和外延，對(duì)認(rèn)定村基層組織人員貪污賄賂罪的主體范圍具有決定性作用?；趯?duì)“村基層組織”和“人員”兩個(gè)概念的分析，以及對(duì)實(shí)踐中各類組織和人員的辨別，“村民委員會(huì)等村基層組織人員”其范圍應(yīng)當(dāng)包括：（一）黨的農(nóng)村基層組織中的書記、副書記、委員；（二）村民委員會(huì)中的主任、副主任、委員；（三）村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人；（四）村民委員會(huì)下屬的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)成員；（五）在上述村基層組織中具有一定職務(wù)，履行管理職能的人員，如會(huì)計(jì)、出納、保管等工作人員；（六）大學(xué)生村官。