王 躍，蔡 琪

（西南政法大學 刑事偵查學院，重慶 401120）

我國現(xiàn)在的經(jīng)濟與環(huán)境關(guān)系表現(xiàn)為一元制發(fā)展模式，即保護人類健康和環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展模式[1]。2005年，時任浙江省委書記的習近平同志在安吉縣余村調(diào)研時指出：“綠水青山就是金山銀山”，至此“兩山”理念掀開了新時期生態(tài)文明保護與經(jīng)濟發(fā)展的新篇章。習近平主席指出：“青山綠水和金山銀山存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系，我們認識到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，生態(tài)優(yōu)勢變成經(jīng)濟優(yōu)勢”。

也正是以“兩山”理念作為代表的此時期，人民的生態(tài)意識不斷增強，并伴隨著公眾法制觀念強化和公益訴訟制度的發(fā)展，環(huán)境公益訴訟逐步成為一種主流的訴訟模式[2]。相應(yīng)的在環(huán)境公益訴訟案件辦理過程中，由于法官對環(huán)境相關(guān)專業(yè)知識的匱乏而導(dǎo)致的因果關(guān)系難以確定，環(huán)境相關(guān)證據(jù)轉(zhuǎn)換、認定，裁判依據(jù)的采納等問題，成為審判環(huán)節(jié)中的痼疾。在考察長期以來環(huán)境資源案件的執(zhí)行情況過程中，我們發(fā)現(xiàn)此類案件存在著十分突出的“守法成本高，違法成本低”①楊朝飛：《環(huán)境污染損害鑒定與評估是根治“違法成本低和守法成本高”頑疾的重要舉措》，《環(huán)境保護》2012年第5期18頁?，F(xiàn)象，這種處罰力度不夠、隔靴搔癢式的情況亟待解決。針對上述審判和執(zhí)行過程中存在的具體問題，探索建立完善的環(huán)境損害司法鑒定制度就具有相當?shù)睦碚搩r值和實踐意義，而解決訴訟證據(jù)屬性和執(zhí)行數(shù)額不確定等問題的根本出路是應(yīng)該建立技術(shù)支撐和以經(jīng)濟手段、法律手段為主要內(nèi)容的環(huán)境損害司法鑒定制度[3]。對我國現(xiàn)有的環(huán)境損害司法鑒定制度相關(guān)問題的研究，也是倒逼制度改革、建立良好的監(jiān)督管理機制、保證鑒定意見公信力的必要環(huán)節(jié)。

一、環(huán)境損害司法鑒定制度存在的問題

（一）環(huán)境損害司法鑒定制度概念的混淆

我國原環(huán)境保護部（現(xiàn)稱“生態(tài)環(huán)境部”）2011年發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和國務(wù)院2011年發(fā)布的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》的通知均采用“環(huán)境損害司法評估”一詞；2014年，原環(huán)境保護部先后發(fā)布的兩批次環(huán)境損害鑒定評估推薦名錄和兩版《環(huán)境損害司法鑒定評估推薦方法》均采用“環(huán)境損害司法鑒定評估”一詞；而2016年，司法部會同最高法、最高檢和原環(huán)境保護部發(fā)布的《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)審核登記評審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》等文件，采用的是“環(huán)境損害司法鑒定”一詞；從2016年環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)被納入全國司法鑒定統(tǒng)一登記管理之后，“環(huán)境損害評估”一詞作為綱領(lǐng)性文件抬頭出現(xiàn)的次數(shù)明顯減少。環(huán)境損害司法鑒定制度的概念前后經(jīng)歷了“環(huán)境污染損害鑒定評估”到“生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定”的改變，由于上述許多文件現(xiàn)行有效，也就是說還存在著綱領(lǐng)性文件中的概念混淆。

現(xiàn)存文件在術(shù)語定義上“鑒定”和“評估”不分家，且相當一部分的司法鑒定機構(gòu)也開展了面向社會的“評估”業(yè)務(wù)分支。但從法義上講，鑒定和評估是截然不同的兩項業(yè)務(wù)，從上述文件名稱也可以看出端倪，司法部、最高檢和最高法聯(lián)合印發(fā)的文件都采用“環(huán)境損害司法鑒定”一詞，司法部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)審核登記評審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》也都延續(xù)了“環(huán)境損害司法鑒定”的叫法。當兩主導(dǎo)機構(gòu)制定的文件并存，并分別指導(dǎo)具體行政司法工作時，不可避免地會造成概念的混淆，不利于涉環(huán)境問題的管理和解決，對于環(huán)境公益訴訟制度和環(huán)境損害賠償制度的銜接也起負面作用。

（二）鑒定機構(gòu)和人員配置不科學

1.鑒定機構(gòu)存在的問題

鑒定機構(gòu)當下存在的問題主要可以分為鑒定環(huán)境、司法制度等客觀類問題和鑒定機構(gòu)人員主觀類問題。

客觀方面：一是鑒定機構(gòu)數(shù)量嚴重不足。《2017年度全國司法鑒定情況統(tǒng)計分析》一文中可知，2017年從事環(huán)境損害鑒定的鑒定機構(gòu)僅占2.76%。從北大法寶上面搜索“環(huán)境污染”關(guān)鍵詞，能看到2016年將環(huán)境損害司法鑒定列入司法鑒定統(tǒng)一登記管理后，一共審理了2 975件相關(guān)案件。我國現(xiàn)在具有環(huán)境鑒定主體資格的機構(gòu)僅有111家，依照司法部2014年的案件鑒定比例計算，可初步計算出每家鑒定機構(gòu)每年需要承擔的鑒定任務(wù)至少有10.7件①以2016年11月起搜索，截止日期為2019年12月，共審結(jié)2 975例。其中按照司法部2014年統(tǒng)計需要進行司法鑒定的環(huán)境類案件占比為40%計算，即共1 190例需要進行司法鑒定。按照2019年9月公布的司法鑒定機構(gòu)數(shù)量作為分子，計算出每機構(gòu)每年至少鑒定數(shù)量最少為10.7件。。也就是說現(xiàn)有的環(huán)境司法鑒定機構(gòu)并不能滿足日漸增長的環(huán)境損害相關(guān)案件的鑒定需要。

司法鑒定機構(gòu)基本做到了省級單位全覆蓋，但從數(shù)量分布上來看，還是多分布于東部沿海省份和經(jīng)濟發(fā)達或省會（首府）城市。也就是說，大多數(shù)情況下整個行政省的司法鑒定機構(gòu)都集中在省會城市，在現(xiàn)行科技手段的制約下，鑒定機構(gòu)的輻射范圍是極其有限的，特別是針對環(huán)境損害這種具有極強時效性的鑒定業(yè)務(wù)種類而言，機構(gòu)的數(shù)量少導(dǎo)致分布設(shè)置不合理[4]，這也是制約我國環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展的主要原因之一。

鑒定機構(gòu)人員和案件數(shù)量不成正比關(guān)系，案件積壓情況嚴重，容易造成鑒定人員心理和工作的壓力。環(huán)境損害類案件的鑒定周期長且投入資金精力大，鑒定機構(gòu)不愿意承接糾紛復(fù)雜或鑒定難度高的案件，鑒定人也不愿意接手疑難案件，客觀上委托程序繁雜和鑒定程序的固有機制也導(dǎo)致了鑒定周期的延長。最終，這些原因?qū)е挛蟹脚抨牭辱b定，心里火燎；鑒定方積案如山，無能為力。

二是資質(zhì)審查條件過于簡單。我國采用的二級司法鑒定管理模式，即分別由省級司法行政部門和國務(wù)院司法行政部門共同進行管理，分工開展工作。國務(wù)院司法行政部門負責全國鑒定人和鑒定機構(gòu)的登記管理工作，省級司法行政部門主管本區(qū)域內(nèi)鑒定人和鑒定機構(gòu)的登記、名冊編制和公告。這種由以往司法行政部門和法院兩套系統(tǒng)變革來的管理系統(tǒng)誠然一定程度上解決了條塊分割、多頭管理的問題，但由于最低管理部門登記下放到省級，確實也在實踐中造成了有關(guān)職能部門工作任務(wù)增大，管理職權(quán)集中或管理效能不高等問題。所以，我們國家正在積極探索下放市級司法管理工作的方案，南京市已成為第一個試點的市級政府[5]。在我國司法鑒定管理模式前提下，實行的是形式資格審查，依照2016年頒布的《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)審核登記評審辦法》，司法鑒定機構(gòu)要開展環(huán)境損害業(yè)務(wù)需要滿足《司法鑒定機構(gòu)登記管理辦法》的6個條件，還需要滿足每項鑒定業(yè)務(wù)至少有2名具有相關(guān)專業(yè)高級專業(yè)技術(shù)職稱的鑒定人和不少于100萬元人民幣的資金。我國對于司法鑒定機構(gòu)的準入資質(zhì)審查是比較粗獷的，只停留在較為基礎(chǔ)的形式層面[6]。

三是鑒定機構(gòu)的委托范圍狹窄。在環(huán)境公益訴訟司法實踐中，有大量的非登記在冊的檢測機構(gòu)參與，在司法部2017年公布的10件環(huán)境損害類典型案件中，其中有4起案件，法官采信的是由科技公司或?qū)＜覉F隊提供的檢測報告。在2015年發(fā)布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》一文中也提到，如果在實踐中有案件涉及的專門性問題需要鑒定，而登記范圍之內(nèi)的鑒定人或鑒定機構(gòu)不能進行鑒定的，可以要求登記范圍以外的技術(shù)部門或人員進行鑒定，并不妨礙司法鑒定工作。這一點是法律授權(quán)性規(guī)定，留有較大的空間。我國從2016年正式將環(huán)境損害類鑒定列入第四類司法鑒定業(yè)務(wù)，也就是說在上述文件的規(guī)定下，只有在登記范圍內(nèi)的鑒定人和鑒定機構(gòu)不能進行鑒定的，才能夠委托登記范圍之外的技術(shù)部門和人員進行鑒定，也從另一個方面說明了加快司法鑒定機構(gòu)設(shè)置的必要性。

四是鑒定范圍不全面。在鑒定名錄網(wǎng)上進行查詢，發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害司法鑒定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域只能精確到環(huán)境損害類鑒定，環(huán)境損害類鑒定的業(yè)務(wù)登記范圍在《司法部 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)〈環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定〉的通知》中提及包含地表水與沉積物環(huán)境損害鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定等七類。假如一個水污染類鑒定案件需要進行委托，委托人只能在該名錄標注的所有鑒定機構(gòu)中逐個進行咨詢是否有能力和資格對此進行鑒定。

我國環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)現(xiàn)狀顯示有能力進行環(huán)境損害類鑒定的機構(gòu)都不太可能進行全種類的鑒定業(yè)務(wù)，全種類的環(huán)境鑒定業(yè)務(wù)需要大量的專業(yè)儀器設(shè)備和數(shù)量龐大的鑒定人。因此，相關(guān)機構(gòu)鑒定范圍不全面。

主觀方面：一是有資質(zhì)的機構(gòu)不愿意承擔棘手的鑒定業(yè)務(wù)。環(huán)境損害司法鑒定在基于一般司法鑒定特征的基礎(chǔ)上，還存在著典型的周期長、難度高、花費多、責任大的特點。正是由于這些特點，實務(wù)中司法鑒定機構(gòu)都愿意開展收益快、回報率高的業(yè)務(wù)。而對于一些典型性的案件，由于社會關(guān)注度高、輿論壓力大，使得鑒定工作比平常業(yè)務(wù)更加嚴謹，而且還需要承擔更大的責任風險，所以很多有資質(zhì)的機構(gòu)都不愿意承擔棘手的鑒定業(yè)務(wù)。

二是鑒定機構(gòu)可能出現(xiàn)的中立性偏差。司法鑒定機構(gòu)的中立性問題一直是長久以來存在的難題，中立性關(guān)乎著鑒定結(jié)論的公信力，是關(guān)鍵的影響因素。一方面，當下的司法鑒定機構(gòu)已經(jīng)不將自己視為“公正的紳士團體”，而將趨利避害做為第一要義，且現(xiàn)在人們不也像以往那樣對他們無保留地信任。另一方面，對抗性程序和律師們的不滿，使得原本善意的專家機構(gòu)可能成為律師勝訴的工具，甚至一定程度上挑起了“專家大戰(zhàn)”，損害了科學的威嚴。

對環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)進行名單式推薦，也容易導(dǎo)致中立性偏差，誘導(dǎo)一家獨大的局面產(chǎn)生，從而滋生腐敗。原環(huán)境保護部分別于2014年和2016年發(fā)布了兩個版本的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的推薦名單，雖然在一定程度上解決了前期鑒定無門、鑒定機構(gòu)混亂的困境，但由于環(huán)保部的“金字招牌”效應(yīng)，一方面導(dǎo)致了被推薦機構(gòu)在其所在省份“一家獨大”，另一方面也使得相關(guān)利益者可以更加精準地“滲透”鑒定機構(gòu)和鑒定人員，可能導(dǎo)致機構(gòu)的中立性不足和鑒定結(jié)論的權(quán)威喪失，畢竟只要“滲透”了一家機構(gòu)就能保平安確實是一項成本較低的“平安符”。

三是鑒定機構(gòu)的退出機制缺位。鑒定機構(gòu)退出淘汰機制是遏制司法鑒定機構(gòu)“亂劈柴”現(xiàn)象不可或缺的選擇。實行淘汰機制猶如頭懸達摩克利斯之劍，直接加大從事司法鑒定活動機構(gòu)的違法成本。但是，我國現(xiàn)行有效的鑒定機構(gòu)的退出機制較少，2016年1月出臺的《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》從宏觀上指出應(yīng)完善環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)和人員的退出機制。司法鑒定工作中出現(xiàn)的混亂狀態(tài)是由于鑒定人員專業(yè)技能差或職業(yè)道德低下等原因造成的，正是因為環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的退出機制缺位，使得一些鑒定機構(gòu)認為取得了準入資格后便可高枕無憂。

2.鑒定人存在的問題

一是鑒定人的自主性不足。鑒定業(yè)務(wù)本身的滯后性，導(dǎo)致了鑒定人開展鑒定工作的時間起點晚于環(huán)境損害事件發(fā)生的時間點。這就要求鑒定人從事鑒定工作時更應(yīng)當充分地保持積極性，像偵探一樣主動地發(fā)現(xiàn)真相、還原事實。但實踐中大多數(shù)鑒定人都是僅基于委托鑒定所遞交的材料被動地開展鑒定，一些鑒定人甚至連補充材料函都懶得發(fā)送，更別說主動在與當事人交流中引導(dǎo)正確鑒定、積極尋求真理了。

二是鑒定人的專業(yè)性缺失。環(huán)境損害司法鑒定是一項集成性很高的鑒定業(yè)務(wù)，我國遵循大陸法系對鑒定人的審查采取資格審查模式，也即更加看重鑒定人的職稱、學歷和科研能力。從2015年度至2017年度全國司法鑒定情況分析中可以看出具有本科學歷的鑒定人占總數(shù)的七成以上，且呈現(xiàn)出每年遞增的態(tài)勢。但越是高層次學歷的人才研究的領(lǐng)域就越窄，而環(huán)境損害司法鑒定是一項復(fù)合的、交叉的邊緣性學科，也就是說從事環(huán)境損害司法鑒定至少要求鑒定人具備環(huán)境領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和訴訟法律體系知識，能做到兩學科融合并熟練運用的鑒定人實在是鳳毛麟角。

三是鑒定工作投資多，鑒定人手不足。在整理中國司法鑒定名錄網(wǎng)中從事環(huán)境損害司法鑒定的人員資料時，我們發(fā)現(xiàn)鑒定人大多數(shù)都是高校教師、教授等，年齡偏大①筆者在整理重慶市西南大學司法鑒定所29名鑒定人的年齡分布時發(fā)現(xiàn)，該所從事環(huán)境損害司法鑒定的人員平均年齡為50.5歲，最大的62歲。數(shù)據(jù)來源于“國家司法鑒定名錄網(wǎng)”。，職業(yè)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)都不利于環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的開展，也不能更好地勝任鑒定活動和出庭任務(wù)。

環(huán)境損害司法鑒定人不僅需要具有相應(yīng)的工作經(jīng)驗和職稱水平，也需要一定的身體素質(zhì)要求。傳統(tǒng)的文書、痕跡檢驗可能在辦公室就能完成整個鑒定工作，但環(huán)境損害司法鑒定可能需要跋山涉水、舟車勞頓到污染現(xiàn)場。因此，環(huán)境損害司法鑒定人可以說是司法鑒定行業(yè)的“特種兵”。

環(huán)境損害類需要的知識門檻較高，且大多數(shù)需要借助現(xiàn)代儀器輔助，也在一定程度上將一些渴望“轉(zhuǎn)隸”的鑒定人拒之門外。環(huán)境損害司法鑒定從業(yè)者，大多都具有高校背景，甚至很多都是高校在職的教授，以“西南大學環(huán)境鑒定中心”為例，其中教授4名，副教授6名。這些“兼職鑒定人”較難全身心地投入到鑒定工作中，也在鑒定人數(shù)量不足的基礎(chǔ)上，弱化了鑒定力量。

（三）制度運行機制不合理

1.啟動權(quán)分配不合理

《中華人民共和國民事訴訟法》第七十六條規(guī)定，環(huán)境損害司法鑒定的啟動主要是當事人申請和法院依職權(quán)啟動兩種，也就是說司法鑒定的決定權(quán)還是掌握在法院手中的，當事人是無法自行啟動鑒定程序的。這與司法初衷不符，也不利于當事人維權(quán)。該條款還規(guī)定了當事人申請鑒定的權(quán)利及法院認為有必要進行委托鑒定的權(quán)利，但對于啟動程序的權(quán)利并沒有涉及，對法院不同意委托鑒定之后的救濟措施也沒有規(guī)定。在環(huán)境損害公益訴訟中，不少當事人自行進行司法鑒定，其中主體不乏公民個人。有些學者認為法院依職權(quán)啟動鑒定違反了現(xiàn)代民事訴訟的理念，因為民事訴訟審判權(quán)是公權(quán)力，其啟動應(yīng)該是被動的和回應(yīng)性的，且環(huán)境損害公益訴訟案件涉及私權(quán)利領(lǐng)域，審判權(quán)的擴張必然會導(dǎo)致訴權(quán)的收縮。

環(huán)境損害類案件具有極強的訴前鑒定的必要性，且案件具有易逝性的特征，鑒定需要及時開展。出于生態(tài)環(huán)境的自修復(fù)功能或其他因素的干擾，如果按照普通案件的鑒定流程，鑒定意見就可能不具備當時性和權(quán)威性了。所以，鑒定的啟動程序應(yīng)當考慮合理的前置。

2.鑒定周期長

環(huán)境損害一般涉及面廣，如重慶市綠聯(lián)會訴湖北恩施州建始磺廠坪礦業(yè)有限公司水庫污染一案中，污染地理范圍涉及兩省交界的千丈巖水庫，污染人群達到5萬人。鑒定人需要在對千丈巖水庫地形深度了解后，選取具有典型性的取水點，分別對水質(zhì)進行取樣、分析和檢測，最后綜合地對污染程度進行評判。對于損害行為的定性、水體污染程度定量及兩者之間的因果關(guān)系都需要進行大量的走訪調(diào)查，且水體鑒定需要在一定時間周期內(nèi)對水體的修復(fù)能力和水質(zhì)變化情況做浮動檢測。因此，環(huán)境損害司法鑒定工作的鑒定周期比一般鑒定業(yè)務(wù)的時間跨度更長。

環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)還包含對環(huán)境修復(fù)方案的制定。不像其他類鑒定業(yè)務(wù)，環(huán)境損害類司法鑒定每個客體都是獨一無二的，也就是說針對每個鑒定客體都需要制定不同的鑒定方案，是一個高度差異化的工作，這導(dǎo)致鑒定工作時間的延長。而且鑒定工作中的后評估事項，也需要長時間進行。

3.鑒定費用高且收取不規(guī)范

（1）收費立法規(guī)定及實證

司法鑒定收費實證是指行業(yè)內(nèi)采用地方制定收費標準制度，管理模式為政府指導(dǎo)價和行業(yè)調(diào)節(jié)價格雙重管理。目前，并沒有環(huán)境損害司法鑒定的政府指導(dǎo)價，所以實踐中大都是采取委托方和鑒定方協(xié)商收費的方式。在市場關(guān)系中的兩方地位明顯是不平等的，鑒定機構(gòu)占據(jù)著主導(dǎo)地位，甚至是壟斷地位，鑒定費用幾乎都是由鑒定機構(gòu)說了算，在這種情況下出現(xiàn)了一些天價鑒定費用的案件[7]。

對于鑒定費用過高的懲罰機制，目前僅有司法部印發(fā)的《關(guān)于進一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》中提到了對于違規(guī)收取高額費用的鑒定機構(gòu)和鑒定人納入環(huán)境損害司法鑒定黑名單，究其文中違規(guī)的“規(guī)”并沒有明確，何來處罰依據(jù)。

（2）鑒定費用過高

我國環(huán)境損害公益訴訟案件中的鑒定費用采取的是墊付制度，前期的鑒定費用需要由提起公益訴訟的有關(guān)環(huán)保組織先行墊付，在案件判決后再依據(jù)相關(guān)的發(fā)票憑證，將鑒定費用作為判決的一項?？偨Y(jié)以往的環(huán)境損害司法鑒定案件，我們發(fā)現(xiàn)鑒定費用過高也是環(huán)境損害司法鑒定類案件的一個鮮明特征。我國大多數(shù)具有訴訟資格的社會組織都處于初創(chuàng)階段，缺乏資金實力。高額的鑒定費用不是每個組織或個人都能夠承擔得起的，且委托人還要承擔敗訴后自己支付鑒定費用或被告拒絕支付鑒定費用的風險。

同時，我國缺乏環(huán)境公益基金和環(huán)境保險制度，這就造成了一部分適格的環(huán)保組織不敢提起公益訴訟，也是導(dǎo)致環(huán)境損害司法鑒定啟動困難的一個原因[8]。如江蘇泰州水污染案件的天價鑒定費，該案的鑒定費用甚至與案件訴訟的標的相當。又如2011年云南靖江的鉻渣案，據(jù)環(huán)保組織“自然之友”法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓介紹，“自然之友”曾幾次請專家去現(xiàn)場采樣分析寫成報告，但全面鑒定需幾百萬元人民幣，受制于資金和技術(shù)，案子到現(xiàn)在還沒有開庭。這些無疑都成為環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度落地的“攔路虎”。

生態(tài)環(huán)境部近日發(fā)文，鼓勵引導(dǎo)綜合實力強、高資質(zhì)、高水平的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費的情況下，及時受理檢察機關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件，依法依規(guī)開展鑒定活動，出具鑒定意見，未預(yù)先收取的鑒定費待人民法院判決后由敗訴方承擔。這意味著鑒定費用風險先由鑒定機構(gòu)承擔，這與市場經(jīng)濟規(guī)律是相悖的。

4.資金保障不到位

目前，全國多個省市已經(jīng)將司法鑒定納入法律援助范圍，而遺憾的是，其援助范圍并未包含經(jīng)濟特別困難且因環(huán)境污染或生態(tài)破壞遭到損害而請求民事權(quán)益的公民。對相關(guān)援助基金的建設(shè)力度不足，基金缺乏來源，管理監(jiān)督水平不高。

我國已經(jīng)在國家層面上嘗試建立環(huán)境污染責任保險制度，但直接涉及環(huán)境污染的險種還只有油污責任險和滲漏責任險兩個。存在著保險應(yīng)納行業(yè)范圍窄、確定強制保險的適用范圍狹小、執(zhí)行承保和理賠技術(shù)體系不完善等問題。保險公司在工作機制上與政府行政部門、社會鑒定機構(gòu)配合銜接還需要加強，以期早日建成完整成熟的污染責任保險市場。

二、環(huán)境損害司法鑒定制度的完善路徑

（一）厘清環(huán)境損害司法鑒定制度概念

學術(shù)界有學者將“環(huán)境損害鑒定評估”看作一項混合的業(yè)務(wù)，認為單一的鑒定評估工作能同時服務(wù)訴訟和非訴業(yè)務(wù)。所以，許多研究“環(huán)境損害司法鑒定評估制度”的文章，實際上都只是對“環(huán)境損害司法鑒定”的片面研究，而對于評估領(lǐng)域的研究則少之又少。

也有一些學者認為不能將鑒定和評估一概等同，於方、齊霽等人認為“評估”和“鑒定”概念相似但不相等。在2018年《司法部關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第3705號提案答復(fù)函》中也明確表明，“評估”業(yè)務(wù)不屬于司法行政部門統(tǒng)一管理的鑒定事項。因此，有必要對“環(huán)境損害司法鑒定”和“環(huán)境損害評估”的定義進行厘清。

兩者的區(qū)別，一是“環(huán)境損害評估”業(yè)務(wù)主要服務(wù)于磋商、調(diào)節(jié)等非訴業(yè)務(wù)或服務(wù)于環(huán)境行政管理，“環(huán)境損害鑒定”業(yè)務(wù)主要服務(wù)于司法訴訟程序。二是“環(huán)境損害評估”側(cè)重于“量化生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額”，而“環(huán)境損害鑒定”側(cè)重于“污染治理與運營成本評定”，也就是說前者設(shè)計的范圍和數(shù)額要明顯大于后者[9]。三是環(huán)境污染損害鑒定評估報告書實行機構(gòu)負責制；環(huán)境損害司法鑒定意見書實行的是鑒定人負責制。四是評估業(yè)務(wù)范圍大于鑒定業(yè)務(wù)范圍。

所以，在開展環(huán)境損害司法鑒定制度研究時，應(yīng)當對“環(huán)境損害司法鑒定”的概念統(tǒng)一認識，在明確概念的基礎(chǔ)上開展學術(shù)研究。對環(huán)境損害司法鑒定概念的明確，也有利于環(huán)境損害司法鑒定管理工作的開展。

（二）完善資格準入評審，構(gòu)建高質(zhì)量鑒定體系

一是針對不同的科研機構(gòu)、大學院校構(gòu)建統(tǒng)一的登記準入標準。我國的環(huán)境損害司法鑒定分為七大類鑒定事項，開展環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定機構(gòu)應(yīng)該有所側(cè)重。鑒定機構(gòu)儀器設(shè)備、實驗室要求和鑒定人員的專業(yè)能力等都應(yīng)該針對其所開展不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域做出細化的規(guī)定。對于擬開展環(huán)境損害司法鑒定業(yè)務(wù)的機構(gòu)和個人，如果在之前就從事相關(guān)鑒定工作，需要對其以往的從業(yè)經(jīng)歷進行審核，引入誠信檔案制度和黑名單制度。如果是首次申請從事司法鑒定的機構(gòu)，需要對該機構(gòu)和人員進行必要的執(zhí)業(yè)培訓和考核，重視工作能力和職業(yè)道德素養(yǎng)兩方面的培養(yǎng)。

二是加速建設(shè)聯(lián)合區(qū)域類環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)。我國現(xiàn)在正在探索建立長江經(jīng)濟帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展機制，長江經(jīng)濟帶沿線11個省市，不僅生態(tài)地位重要、綜合實力較強、發(fā)展?jié)摿薮螅已鼐€環(huán)境損害類型也具有鮮明的代表性。長江經(jīng)濟帶司法鑒定協(xié)同發(fā)展、長三角地區(qū)以及珠三角地區(qū)司法鑒定協(xié)同機制發(fā)展體現(xiàn)了對環(huán)境工作整體推進和重點突破，自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展關(guān)系的新理解、新變革。這種聯(lián)合性的工作機制為司法改革背景下的環(huán)境損害司法鑒定工作指明了方向，也對嚴格落實司法鑒定準入登記規(guī)定和因地制宜合理規(guī)劃布局鑒定機構(gòu)提出新要求?？梢酝ㄟ^召開會議和大量從業(yè)人員協(xié)商討論的方式，探索建設(shè)同行政層級或者跨行政區(qū)域不同層級的司法鑒定協(xié)同機制，積極建立和實行全國統(tǒng)一鑒定標準，探索專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)多數(shù)專家認可的工作機制。

三是及時將登記準入的鑒定機構(gòu)公布，方便環(huán)境執(zhí)法和委托案件辦理。積極響應(yīng)中央號召，實行新“兩元制”司法鑒定管理模式，由市一級司法行政管理機構(gòu)和相關(guān)環(huán)保機構(gòu)共同對環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)和人員的登記準入工作進行評審。加速鑒定行業(yè)和行政機關(guān)的脫鉤進程，行政機關(guān)對司法鑒定行業(yè)只起到監(jiān)督作用，在程序和實質(zhì)上與行業(yè)相隔離，由此加強環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)和人員的中立性。

（三）鑒定機構(gòu)與政府部門協(xié)同工作機制轉(zhuǎn)向分離工作機制

鑒定機構(gòu)與部門協(xié)同工作的工作機制可以成為一種過渡時期的辦法。鑒定機構(gòu)與政府部門的關(guān)系不僅體現(xiàn)在審判時作為證據(jù)的輔助關(guān)系，還體現(xiàn)在鑒定機構(gòu)在開展鑒定業(yè)務(wù)時與有關(guān)政府職能部門工作上的交接配合。進行鑒定的工作基礎(chǔ)需要一個良好的工作環(huán)境和大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，這些都依賴于有關(guān)地區(qū)相關(guān)政府部門配合支持。

積極推進鑒定機構(gòu)與政府部門分離工作。獨立工作的鑒定機構(gòu)一直是司法公正追求的目標，但不論是制度還是實踐都不具有實現(xiàn)絕對公正的條件，我們只能追求相對的公平正義。環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)與政府部門分離制度可以從以下三點建設(shè)。首先，鑒定部門不直接隸屬于司法行政機構(gòu)，獨立于受審地區(qū)政府，不受“扼頸威脅”才能從源頭上杜絕被利益相關(guān)部門制約的可能，且嚴格遵守回避制度。其次，要強調(diào)鑒定機構(gòu)的公共化，也就是司法鑒定的公益屬性，其應(yīng)是獨立于訴訟機關(guān)和當事人的第三方機構(gòu)。最后，將鑒定行業(yè)與行政機關(guān)完全脫鉤，擺正鑒定機構(gòu)的市場地位，強化鑒定機構(gòu)作為競爭個體的角色性質(zhì)，引入市場經(jīng)濟規(guī)則對鑒定機構(gòu)的監(jiān)督和管理。但司法鑒定改革不能完全等同于市場化，還要體現(xiàn)出司法鑒定對訴訟活動的“保障意義”，這需要合理把握有限競爭、合理布局管理框架。

（四）引入多種鑒定機構(gòu)構(gòu)建方式

一是加快落實推進新鑒定機構(gòu)的建成和審核。環(huán)境損害類案件的職權(quán)性司法鑒定機構(gòu)對社會的開口已經(jīng)封閉，所以只能考慮建設(shè)社會類鑒定機構(gòu)和公安政法院校及科研機構(gòu)類司法鑒定機構(gòu)?？紤]到高校和高等級的科研機構(gòu)在人員和科研儀器上占據(jù)先天的優(yōu)勢，可以嘗試將其轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，其天生的科研屬性和相對良好的中立性，能保證鑒定結(jié)論質(zhì)量好、可信度高，也能解決環(huán)境科研需要的一手數(shù)據(jù)和一線資源等學科難題。如果污染發(fā)生地附近沒有符合資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)，可以就近從具備鑒定監(jiān)測能力（不具備鑒定資格）的機構(gòu)、公司尋求幫助，最終作為輔助鑒定結(jié)論在法庭上適當使用。應(yīng)加快審核建立一批區(qū)域發(fā)展急需、社會關(guān)注度高的鑒定機構(gòu)，加強大氣、土壤和水污染類環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)的建設(shè)。

二是對于一些疑難的環(huán)境問題，單個鑒定機構(gòu)不具備鑒定條件的，而有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)會導(dǎo)致更大的開銷花費和人力物力的消耗的，可以考慮參照醫(yī)療行業(yè)的“分診式鑒定”轉(zhuǎn)變成“會診式鑒定”模式，構(gòu)建鑒定機構(gòu)合作布局，整合環(huán)境損害司法鑒定各方資源，協(xié)調(diào)大型設(shè)備重點實驗室。這樣不僅能聯(lián)合有效資源攻克鑒定困境，還能在一定程度上避免司法鑒定不中立的問題。但是，這可能會在程序上違背獨立鑒定的要求。根據(jù)最新的《司法鑒定程序通則》第三十四條的規(guī)定，對于涉及重大案件或特別復(fù)雜、疑難、特殊技術(shù)問題或多個鑒定類別的鑒定事項，辦案機關(guān)可以委托司法鑒定行業(yè)協(xié)會組織協(xié)調(diào)多個司法鑒定機構(gòu)進行鑒定。也就是說，如果在環(huán)境損害司法鑒定案件中，單個司法鑒定機構(gòu)無法滿足鑒定需求的，辦案機關(guān)完全可以委托司法鑒定行業(yè)協(xié)會組織協(xié)調(diào)多個不同的司法鑒定機構(gòu)同時進行鑒定。目前，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳公益訴訟（環(huán)境損害）司法鑒定聯(lián)合實驗室揭牌成立，其工作模式就是由省檢察院司法鑒定中心、省環(huán)境監(jiān)測中心和省環(huán)境科學研究院負責環(huán)境損害類公益訴訟案件的委托、檢測（定性）和評估（定量）工作。

三是讓環(huán)境公益訴訟案件的賠償權(quán)利人和義務(wù)人都參與到鑒定機構(gòu)的選擇和鑒定過程中，避免由于機構(gòu)選擇和鑒定流程引發(fā)的重新鑒定和多次鑒定，能在程序上對鑒定機構(gòu)數(shù)量不足進行一定程度的補救，也能節(jié)約訴訟成本和訴訟時間。

四是可以建立一批公益性質(zhì)的環(huán)境損害司法機構(gòu)，其完全由政府進行撥款建立和開展工作。

（五）合理對待不同級別的司法鑒定機構(gòu)

中國政法委員會在2010年遴選了一批國家級司法鑒定中心，目的是為了解決多頭鑒定及鑒定意見爭議等問題，希望通過建立國家級司法鑒定中心的方式，起到示范帶頭作用，原環(huán)境保護部也分別在2014年和2016年印發(fā)兩批次的《環(huán)境損害鑒定評估推薦機構(gòu)名錄》。在實踐中，法院經(jīng)常會遇到不同鑒定機構(gòu)對同一鑒定問題出具不同的鑒定意見的情況，而實踐又要求司法主體必須選擇出確信的鑒定意見。依照人們的慣性思維，行政等級劃分更高或推薦名單上面的鑒定機構(gòu)自然成為首選方案。這些做法本質(zhì)上都是在嘗試推行一種“行政等級化”的管理制度。2005年，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》明確了鑒定機構(gòu)沒有層次等級之分，這符合科學無等級的基本規(guī)律。正確的鑒定意見只受鑒定人采取的鑒定方法科學性、檢材真實可靠性和分析判斷合理性等因素的影響。鑒定機構(gòu)的行政等級并不與鑒定意見的效力大小有必然的聯(lián)系，其行政等級的劃分主要是為了解決鑒定機關(guān)的適用性問題。但在客觀上，這種制度不僅助長了法院對鑒定意見的依賴，且不適合市場經(jīng)濟平等競爭的原則。

在司法實踐中，審判人員應(yīng)當理性地對待“推薦機構(gòu)”“國家級司法鑒定機構(gòu)”出具的鑒定意見書，內(nèi)心審視地看待“權(quán)威機構(gòu)”出具的意見報告，采用正確完善的鑒定意見審查工作，合理保證鑒定意見質(zhì)證程序的開展[10]。

三、結(jié)語

在黨中央生態(tài)文明建設(shè)和司法改革的雙重背景下，環(huán)境損害賠償和環(huán)境公益訴訟制度的銜接成為了研究熱點問題。通過對我國環(huán)境損害司法鑒定制度的現(xiàn)狀進行歸納和總結(jié)，提出了我國環(huán)境損害司法鑒定制度存在的三點不足，一是環(huán)境損害司法鑒定制度概念混淆；二是人員和機構(gòu)配置不科學；三是制度運行機制不合理。針對上述不足，應(yīng)意識到厘清概念的重要性，通過完善資格準入評審工作，政府部門和鑒定機構(gòu)工作機制轉(zhuǎn)變等措施科學配置環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)和人員，出臺收費規(guī)范、嘗試建立一批公益性質(zhì)的鑒定機構(gòu)等措施加強環(huán)境損害司法鑒定的資金保障力度，加強司法鑒定協(xié)作以及鑒定意見的可采性審查等來完善環(huán)境損害司法鑒定的工作機制。