張娟鋒，俞婷，張丹霞，趙國超

（浙江工業(yè)大學管理學院，浙江杭州310023）

十九大報告將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念確定為十四條治國方略之一，將對我國的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大深遠影響。當前，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中土地開發(fā)與公共品供給在空間上的不匹配、不協(xié)調(diào)問題突出，造成了城鎮(zhèn)化品質(zhì)不高，影響區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定與城市可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)實來看，表現(xiàn)出嚴重的以單要素為核心的城鎮(zhèn)化，抑制了城市的空間集聚功能。一是資本過渡投入引起的空間過快擴展與房地產(chǎn)價格泡沫，超過了居民的支付能力；二是配套設(shè)施投資不足與產(chǎn)業(yè)缺失引起的城市活力匱乏，缺乏就業(yè)機會。以杭州市為例，為獲得理想的經(jīng)濟績效，政府傾向于進行土地開發(fā)并支持地方經(jīng)濟性公共物品的投入，對非經(jīng)濟性公共物品的投入不足，而非經(jīng)濟性公共品供給滯后影響了城市的可持續(xù)發(fā)展[1]。

城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為空間供給與需求之間相互響應(yīng)的動態(tài)過程，存在均衡、非均衡與再均衡的演變過程，反映要素在空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)與比例的變化。依據(jù)城鎮(zhèn)化要素投放的先后時序與政府扮演的角色，城鎮(zhèn)開發(fā)戰(zhàn)略可分為主動與被動兩種類型[2-3]。在主動戰(zhàn)略下，地方政府提前進行公共設(shè)施規(guī)劃與土地開發(fā)，通過低租金與就業(yè)機會吸引人口集聚，一定程度上可避免人口快速集聚導(dǎo)致的交通擁堵、環(huán)境惡化、租金上漲等問題。但當經(jīng)濟下滑導(dǎo)致人口和產(chǎn)業(yè)無法跟進時，此戰(zhàn)略將造成基礎(chǔ)設(shè)施閑置、空間浪費與金融風險增加，政府與開發(fā)商的財務(wù)風險上升[4-5]。在被動戰(zhàn)略下，人口增長與產(chǎn)業(yè)集聚驅(qū)動土地開發(fā)與公共品供給，其核心特征是公共品供給與土地開發(fā)滯后于需求。當人口快速集聚而空間供給缺乏彈性時，會產(chǎn)生交通擁堵、居住環(huán)境惡化等城市病[6-7]。我國城鎮(zhèn)化中不僅存在區(qū)域和城市差異，即使在同一城市也存在差異，兩種開發(fā)戰(zhàn)略類型并存[8-9]。城鎮(zhèn)化中涉及土地與公共品兩大核心要素[10-14]，其在空間上的投放時序、規(guī)模及結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為影響城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與質(zhì)量水平的核心要素。具體來講，將城鎮(zhèn)化所必需的基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品界定為“公共品要素”；將城鎮(zhèn)空間開發(fā)界定為“土地要素”，此要素是反映空間需求的指標。針對土地與公共品等單一要素的研究比較豐富，而對兩者之間關(guān)系及其協(xié)調(diào)性的研究相對匱乏[15]。

公共品的生產(chǎn)特點是投資規(guī)模大、周期長且價格昂貴，對政府的財政能力與融資能力要求高，融資渠道與成本能夠影響基礎(chǔ)設(shè)施項目的決策[16-18]。在高融資門檻環(huán)境下，公共品供給受到抑制，土地開發(fā)不活躍；反之則能刺激公共品供給與土地開發(fā)[19-20]。公共品供給與土地開發(fā)在空間上存在互動影響。一方面，公共品供給是土地開發(fā)的前提條件，所在區(qū)域如果沒有規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，土地開發(fā)預(yù)期收益降低，空間供給增長緩慢；而當區(qū)域存在大型公共設(shè)施(地鐵、學校、公園)時，則能提升土地開發(fā)的預(yù)期收益，加速該區(qū)域的開發(fā)進程[21]。另一方面，土地開發(fā)也對公共品供給產(chǎn)生影響，土地及附屬物的收入(包括土地出讓收入、租金、稅費等)是政府籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重要載體，土地與房地產(chǎn)價格上漲能增加地方政府的收入。此外，土地及房地產(chǎn)也是優(yōu)質(zhì)的抵押資產(chǎn)與課稅對象，能提升政府的融資能力與公共品供給能力[22-24]。考察公共品供給與土地開發(fā)的相互影響，需要識別空間上的協(xié)調(diào)性問題。

設(shè)計土地城鎮(zhèn)化與公共品供給之間的協(xié)調(diào)度指數(shù)，利用量化指標評估核心要素之間結(jié)構(gòu)比例的合理性，可以有效評估土地開發(fā)與公共品供給的失衡狀況。指數(shù)設(shè)計思路是通過對2個子系統(tǒng)進行評價，得到子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度，然后確定權(quán)重，計算全系統(tǒng)的協(xié)調(diào)指數(shù)，得到全系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)。指數(shù)判讀需要設(shè)定合理區(qū)間，通過對2個子系統(tǒng)內(nèi)各指標的測試，確定子系統(tǒng)的合理范圍，計算全系統(tǒng)的基準區(qū)間，進而依據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段進行系數(shù)調(diào)整，明確不同城市的合理區(qū)間。

1 模型構(gòu)建與指標選取

1.1 模型構(gòu)建

協(xié)調(diào)度用以度量系統(tǒng)內(nèi)要素之間在發(fā)展過程中彼此和諧一致的水平，體現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間由無序走向有序的過程，是判斷協(xié)調(diào)狀況的定量指標。然而，單一的協(xié)調(diào)度評價很難反映土地城鎮(zhèn)化與公共品供給之間協(xié)調(diào)發(fā)展的水平。為此，本文提出協(xié)調(diào)發(fā)展度，即一種強調(diào)整體性、綜合性和內(nèi)生性的發(fā)展聚合。將度量土地城鎮(zhèn)化與公共品供給之間協(xié)調(diào)發(fā)展水平的定量指標稱為協(xié)調(diào)發(fā)展度，選取離差系數(shù)最小化模型考察城鎮(zhèn)化兩大核心要素的協(xié)調(diào)水平，公式為

其中，C為土地城鎮(zhèn)化水平與公共供給水平的協(xié)調(diào)度指數(shù)；g(y)為土地城鎮(zhèn)化指數(shù)；h(z)為公共品供給指數(shù)；k為調(diào)整系數(shù)；bj和ck分別為土地城鎮(zhèn)化和公共品供給指數(shù)的權(quán)重；yj和zk分別為評價體系中各指標的數(shù)值。D為協(xié)調(diào)發(fā)展度；T為土地城鎮(zhèn)化與公共供給水平的綜合評價指數(shù)，即發(fā)展度；此處k取2。

1.2 協(xié)調(diào)度等級劃分

綜合廖重斌[25]提出的協(xié)調(diào)發(fā)展度分類體系和評判標準，李濤等[14]關(guān)于協(xié)調(diào)度的研究成果，本文對土地城鎮(zhèn)化和公共品供給的協(xié)調(diào)度進行等級劃分。綜合協(xié)調(diào)發(fā)展度D均在0～1，當D=1時，協(xié)調(diào)度極大，系統(tǒng)走向新有序結(jié)構(gòu)，當D=0時，協(xié)調(diào)度極小，系統(tǒng)將向無序發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展度劃分見表1。

1.3 指標選取

土地城鎮(zhèn)化反映的是空間供給規(guī)模與結(jié)構(gòu)的變化，通過對土地城鎮(zhèn)化量化指標的梳理，從建成區(qū)規(guī)模、城市投入水平與產(chǎn)出水平3個層面出發(fā)，建立土地城鎮(zhèn)化的指標體系。公共品供給是城鎮(zhèn)化中地方政府對公共品的投入，通常用地方財政支出作為衡量公共品的投入水平，測量指標為地方預(yù)算內(nèi)的財政支出，包括地均地方預(yù)算內(nèi)財政支出和人均地方預(yù)算內(nèi)財政支出[26-27]。而對于公共品供給的評價指標體系，可以歸為經(jīng)濟型和非經(jīng)濟型。經(jīng)濟型包括道路、電力、能源、通信等一系列基礎(chǔ)設(shè)施；而非經(jīng)濟型以教育、醫(yī)療服務(wù)和社會保障等公共服務(wù)為主，服務(wù)于居民福利的增加[28-29]。本文從經(jīng)濟型和非經(jīng)濟型公共品為切入口建立指標體系，根據(jù)城鎮(zhèn)化中土地要素以及公共品要素的內(nèi)涵，構(gòu)建了土地城鎮(zhèn)化和公共品供給的評價指標體系，指標體系分為3個層次，由2項一級指標、5項二級指標和12項三級指標組成，見表2。

表1 土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的協(xié)調(diào)發(fā)展度等級劃分Table1 Grade of coordinated degree between land urbanization and public goods supply

表2 土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的衡量指標體系Table2 Index system of land urbanization and public goods supply

2 數(shù)據(jù)處理與權(quán)重確定

2.1 數(shù)據(jù)處理

以浙江省11個地級市2002―2016年的數(shù)據(jù)為研究對象，數(shù)據(jù)來源于《浙江統(tǒng)計年鑒（2003―2017）》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒（2003―2017）》。首先消除價格指數(shù)變化對實證結(jié)果的影響，以2001年為基期并根據(jù)2001―2016年浙江省的居民消費價格指數(shù)（CPI）對各指標數(shù)值進行消除通貨膨脹處理；其次為避免不同量綱造成偏誤，對各指標數(shù)據(jù)進行標準化處理。其中，xij和x'ij分別為第i個指標在第j年的實際值和標準化處理后的值；i為指標個數(shù)；j為年份，取值為2002～2016；mi為第i個指 標的最 小值；Mi為第i個指標的最大值，實證研究中的12個指標均為正向指標。

2.2 指標權(quán)重

通過主成分分析確定各指標權(quán)重，采用Eviews 8.0 進行分析，得到特征值與累積貢獻率。表3括號內(nèi)為累積貢獻率。土地指數(shù)得到2個主成分，第1主成分占總方差的53.36%，第2主成分占總方差的19.85%，累積方差貢獻率達到73.2%，提取2個主成分。公共品供給指數(shù)的第1主成分貢獻率為71.5%，能夠描述公共品供給水平，且第2特征值小于1，提取一個主成分。對于只提取第1主成分的公共品供給指數(shù)，其綜合得分系數(shù)即為第1主成分線性組合中的系數(shù)，指標權(quán)重的計算公式為

表3 主成分的特征值與累積貢獻率Table3 Eigenvalues and cumulative contribution rates of principal components

為提取第1、2 主成分的土地城鎮(zhèn)化指數(shù)，須先計算綜合得分模型中的系數(shù)。各個土地城鎮(zhèn)化指標可以由第1、2 主成分代替。各指標系數(shù)可認為是以這2個主成分方差貢獻率為權(quán)重，進一步對指標在這2個主成分組合中的系數(shù)進行加權(quán)平均，計算公式為

再計算權(quán)重：

其中，Bj和Ck分別為土地城鎮(zhèn)化指數(shù)和公共品供給指數(shù)的綜合協(xié)調(diào)度指數(shù)。和分別為土地城鎮(zhèn)化指數(shù)第j個指標在主成分1、2線性組合中的系數(shù)；p1、p2分別為第1、2 主成分的方差貢獻率；j為土地城鎮(zhèn)化指數(shù)指標編號，取值為1～7。k為公共品供給指數(shù)指標編號，取值為1～5，計算得到各指標權(quán)重，見表4。

表4 指標權(quán)重Table4 Weight of each index

3 實證分析

3.1 總體判斷

根據(jù)式（2）和（3）分別計算11個城市的土地城鎮(zhèn)化指數(shù)g(y)、公共品供給指數(shù)h(z)及全省平均值，得到浙江省土地城鎮(zhèn)化和公共品供給指數(shù)。根據(jù)式（1）計算相應(yīng)的協(xié)調(diào)指數(shù)C，進而通過式（4）和（5）得到2002―2016年浙江省土地城鎮(zhèn)化和公共品供給的發(fā)展指數(shù)T和協(xié)調(diào)發(fā)展指數(shù)D，見表5。2002―2016年浙江省城鎮(zhèn)化進程中，土地與公共品供給投入的協(xié)調(diào)水平經(jīng)歷了失調(diào)（2002―2003年）、過渡（2004―2009年）和協(xié)調(diào)（2010―2016年）3個階段。

失調(diào)階段。2002年土地城鎮(zhèn)化指數(shù)和公共品供給指數(shù)分別為0.160和0.09，均低于0.2，特別是公共品供給指數(shù)不到0.1。土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的協(xié)調(diào)發(fā)展度D為0.326，整體呈現(xiàn)輕度失調(diào)狀態(tài)。在此階段，土地以及公共品的指數(shù)水平較低，公共品供給滯后是導(dǎo)致要素之間協(xié)調(diào)發(fā)展度較低的主因。2003年兩要素的指數(shù)都有所提升，同時公共品供給指數(shù)提升幅度更大，因此，整體協(xié)調(diào)發(fā)展度也有所上升，但仍處于輕度失調(diào)狀態(tài)。

過渡階段。2004年土地城鎮(zhèn)化指數(shù)、公共品供給指數(shù)分別為0.230和0.160，均較2003年有所上升，且差距略微縮小，綜合協(xié)調(diào)發(fā)展度D從0.381 上升到0.427，進入瀕臨失調(diào)衰退狀態(tài)。土地城鎮(zhèn)化指數(shù)和公共品供給指數(shù)的變化趨勢相同，且發(fā)展速度相當，指數(shù)之間的絕對差值基本保持不變。因此，隨著土地城鎮(zhèn)化指數(shù)和公共品供給指數(shù)的增長，指數(shù)之間的差值逐漸縮小，協(xié)調(diào)度水平上升。

表5 浙江省土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的協(xié)調(diào)發(fā)展度評價結(jié)果Table5 Coordinated degree of land urbanization and public goods supply in Zhejiang province

協(xié)調(diào)階段。首先協(xié)調(diào)發(fā)展度D從2010年的0.607，保持逐年增長，于2016年達到0.687，實現(xiàn)了從初級協(xié)調(diào)發(fā)展到中級協(xié)調(diào)發(fā)展的提升。而后的2015年與2016年協(xié)調(diào)發(fā)展度值有所回落，但仍然維持在協(xié)調(diào)發(fā)展水平。2個要素的值均逐年提高，2010年公共品供給指數(shù)超過土地城鎮(zhèn)化指數(shù)，并且增長幅度大于土地城鎮(zhèn)化指數(shù)，因此，兩者協(xié)調(diào)發(fā)展水平逐漸上升，后期由于差距逐漸增大，導(dǎo)致協(xié)調(diào)發(fā)展水平有所下降。由于公共品供給水平逐步得到改善，整體向協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)轉(zhuǎn)變。2014年，浙江省整體土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的協(xié)調(diào)發(fā)展度達到了0.711，兩要素的投入水平處于較為穩(wěn)定的協(xié)調(diào)狀態(tài)，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量有所提高。

3.2 城市分析

圖1描述了11個城市土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的協(xié)調(diào)發(fā)展度變化走勢，表6計算了浙江省11個城市2002―2016年土地城鎮(zhèn)化與公共品供給協(xié)調(diào)發(fā)展度指數(shù)值。在11個地級市中，麗水市的協(xié)調(diào)度波動劇烈，極不穩(wěn)定，在嚴重失調(diào)和瀕臨失調(diào)的過渡階段間游走。其他城市的協(xié)調(diào)度呈上升態(tài)勢，先后進入并保持在協(xié)調(diào)發(fā)展水平區(qū)間。2006年和2015年，大部分城市土地城鎮(zhèn)化與公共品供給之間經(jīng)歷了波動，指數(shù)有所回落。

為考察協(xié)調(diào)度在時間和空間上的變化和差異，選取了2002，2008，2016年3個截面。為更好地展示指數(shù)分布的空間格局，將指數(shù)分為5個等級：第1等級（0.8～1）、第2等級（0.6～0.8）、第3等級（0.4～0.6）、第4等級（0.2～0.4）、第5等級（0～0.2）。

2002年各城市協(xié)調(diào)發(fā)展度水平較低，11個地級市中僅杭州市處于過渡階段，其余為瀕臨失調(diào)衰退階段。2002年杭州市的土地城鎮(zhèn)化指數(shù)和公共品供給指數(shù)分別為0.193和0.183，土地城鎮(zhèn)化和公共品供給都處于較低水平，而協(xié)調(diào)發(fā)展度較高，為0.434。除杭州市外的10個地級市均處于失調(diào)階段。其中，舟山、嘉興、湖州、寧波和金華的協(xié)調(diào)發(fā)展度分別為0.399，0.385，0.336，0.380和0.312，為輕度失調(diào)衰退；紹興、臺州、溫州和麗水的協(xié)調(diào)發(fā)展度分別為0.277，0.231，0.235和0.215，為中度失調(diào)衰退；衢州的協(xié)調(diào)發(fā)展度為0.187，處于嚴重失調(diào)衰退狀態(tài)。整體而言，2002年各城市的土地城鎮(zhèn)化與公共品供給之間的協(xié)調(diào)發(fā)展度普遍較低。

表6 2002―2016年浙江省11個城市土地城鎮(zhèn)化與公共品供給的協(xié)調(diào)發(fā)展度指數(shù)Table6 Coordinated index of land urbanization and public goods supply in 11 cities of Zhejiang province from 2002 to 2016

2008年各城市協(xié)調(diào)度水平差異化明顯。首先，麗水市仍處于失調(diào)階段，協(xié)調(diào)發(fā)展度為0.359，從嚴重失調(diào)衰退到輕度失調(diào)衰退狀態(tài)；其次，湖州市、紹興市、金華市和舟山的協(xié)調(diào)發(fā)展度分別為0.518，0.542，0.519和0.587，勉強步入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)，均處于過渡階段。第三，除溫州、衢州、臺州、麗水外其他城市均已進入?yún)f(xié)調(diào)階段，且均為初級協(xié)調(diào)發(fā)展水平。從2002年到2008年，雖然各地級市的城鎮(zhèn)化土地和公共品要素的協(xié)調(diào)度水平有明顯提高，但大部分城市兩要素的協(xié)調(diào)發(fā)展水平仍處于過渡階段，部分城市步入?yún)f(xié)調(diào)階段；除麗水市的土地城鎮(zhèn)化水平變化不大外，其他城市的土地城鎮(zhèn)化和公共品供給均有大幅提高?？臻g上看，浙東北城市的協(xié)調(diào)發(fā)展度和各要素的發(fā)展水平普遍高于浙西南地區(qū)，城市之間差距逐漸顯現(xiàn)。

2016年各城市協(xié)調(diào)度水平顯著提升，無城市處于失調(diào)階段，土地和公共品之間的協(xié)調(diào)發(fā)展度均大于0.4。杭州、寧波、嘉興和舟山的協(xié)調(diào)發(fā)展度分別為0.836，0.823，0.800和0.826，為良好協(xié)調(diào)發(fā)展水平。湖州、紹興和溫州市處于初級協(xié)調(diào)發(fā)展階段，協(xié)調(diào)發(fā)展度指數(shù)分別為0.668，0.679和0.637；金華、衢州、臺州和麗水市處于過渡階段。浙江省2016年11個地級市土地與公共品之間協(xié)調(diào)發(fā)展度整體上有所提升。公共品供給水平提高明顯，與土地城鎮(zhèn)化保持了較好的協(xié)調(diào)性。2006年和2015年前后協(xié)調(diào)發(fā)展度出現(xiàn)了2種變化趨勢：部分城市協(xié)調(diào)發(fā)展度繼續(xù)上升，另一部分城市則出現(xiàn)下降趨勢，城市差異更趨顯著?？臻g上，各城市的協(xié)調(diào)發(fā)展度仍存在明顯的區(qū)域分化，浙東北城市明顯優(yōu)于浙西南城市。

4 結(jié) 論

進入新時代，推動城鎮(zhèn)化核心要素的協(xié)調(diào)發(fā)展是貫徹新發(fā)展理念與提升城鎮(zhèn)化品質(zhì)的重要議題，本文采用離差系數(shù)最小化模型對浙江省2002―2016年土地城鎮(zhèn)化與公共品供給協(xié)調(diào)發(fā)展度進行評價。首先，將土地與公共品要素納入一體化模型，利用協(xié)調(diào)發(fā)展度指標實現(xiàn)對兩者關(guān)系的分析與評價，具有更高的穩(wěn)定性和更廣的適用范圍[25]。其次，浙江省土地及公共品供給要素經(jīng)歷了失調(diào)、過渡與協(xié)調(diào)3個階段。通過對浙江省11個城市城鎮(zhèn)化土地及公共品供給2 要素協(xié)調(diào)發(fā)展度的評價，浙江省城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了失調(diào)階段（2002―2003年）、過渡階段（2004―2009年）和協(xié)調(diào)階段（2010―2016年）。第三，土地及公共品供給2 要素協(xié)調(diào)發(fā)展度逐步上升，城市分化日趨明顯。2006年以來，土地城鎮(zhèn)化速度放緩與公共品供給的加速推動協(xié)調(diào)度上升，2012年以前協(xié)調(diào)度逐年上升。無論是綜合協(xié)調(diào)發(fā)展度，還是單個要素投入水平都呈現(xiàn)明顯的地域分化，即浙東北地區(qū)的城市普遍要優(yōu)于浙西南地區(qū)。

當前，推動我國城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，提升城鎮(zhèn)化核心要素的協(xié)調(diào)發(fā)展度。因此，可以從城鎮(zhèn)化核心要素的供給策略出發(fā)，調(diào)整現(xiàn)有的要素供給規(guī)模與結(jié)構(gòu)比例，分2類情況推動政策調(diào)整：（1）針對土地城鎮(zhèn)化的滯后將導(dǎo)致人口密度過高、城市擁堵、房價地價偏高的城市，通過增加建設(shè)用地的供給規(guī)模，促進要素的協(xié)調(diào)度水平。特別是杭州、寧波、溫州等人口集聚能力較強的城市，增加土地供給是推動協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措。（2）對于土地城鎮(zhèn)化指數(shù)領(lǐng)先的城市，應(yīng)當減緩?fù)恋爻擎?zhèn)化速度，適當擴大公共品供給規(guī)模，放松人口流入的管制政策，重視基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套建設(shè)，滿足生產(chǎn)和生活需求，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展度，從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。