鄭湘萍，何炎龍

（1.深圳大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣東 深圳 518060；2.深圳市總工會(huì)，廣東 深圳 518000）

黨的十九大報(bào)告提出建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的改革指明了方向。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是指以內(nèi)化外部成本為原則，對各利益主體在活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，作出相應(yīng)調(diào)控的一種具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征的制度安排，它能最大化地完善與保持生態(tài)系統(tǒng)功能，積極促進(jìn)人與自然和諧相處。長期以來，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)由政府全面主導(dǎo)，易導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐缺乏激勵(lì)、資金籌集來源單一等問題。亟須在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中引入市場化機(jī)制，發(fā)揮市場對生態(tài)資源配置的決定性作用，確立生態(tài)補(bǔ)償各個(gè)參與者的供需關(guān)系，使供需雙方彼此博弈達(dá)到平衡，從而通過利益交換來提高資源配置效率。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)以政府為能動(dòng)主導(dǎo)，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，借助市場化的生態(tài)體系，“建立或調(diào)整生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格，形成有效的激勵(lì)機(jī)制，提高補(bǔ)償效率，促進(jìn)補(bǔ)償公平，吸引更多的社會(huì)資本參與生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)”[1]。

一、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)面臨的問題

我國生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)起步較晚，在實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了主體權(quán)責(zé)不清、補(bǔ)償資金獲得渠道較窄、各方利益調(diào)整不明確以及配套法律制度保障缺乏等問題。

（一）生態(tài)補(bǔ)償主體權(quán)責(zé)不清晰

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾瓌t是“誰受益、誰補(bǔ)償”，即受益者付費(fèi)，保護(hù)者得到合理補(bǔ)償[2]。目前我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中，一個(gè)突出問題是參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)母骼嬷黧w之間權(quán)責(zé)不明確，生態(tài)保護(hù)者沒有得到適當(dāng)補(bǔ)償，應(yīng)履行補(bǔ)償義務(wù)的生態(tài)受益者意識(shí)不強(qiáng)，甚至刻意逃避補(bǔ)償責(zé)任，“搭便車”現(xiàn)象非常普遍。有一些地區(qū)的補(bǔ)償資金投入和使用沒有密切關(guān)聯(lián)保護(hù)責(zé)任，受償主體雖然獲取了補(bǔ)償資金，但生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際成效不理想。一些公司獲得生態(tài)補(bǔ)償資金的同時(shí)，甚至還作出破壞環(huán)境的惡劣行為。

同時(shí)，在現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償體制中，多部門管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為管理職責(zé)交叉和脫節(jié)。一些地方政府的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中出現(xiàn)多個(gè)補(bǔ)償主體的情況。多頭管理使部門之間矛盾突出，各個(gè)主體之間責(zé)任不明、相互推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，容易出現(xiàn)爭取資金時(shí)都在強(qiáng)調(diào)自身權(quán)利，而進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)都在推脫自身責(zé)任的情況。生態(tài)補(bǔ)償主體責(zé)任不明、分工不清，容易造成監(jiān)督難度大、資金使用分散、和效率低下等后果。

（二）多元化補(bǔ)償資金渠道構(gòu)建缺失

我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行不暢的另一個(gè)重要原因是各級(jí)政府財(cái)政支持乏力，同時(shí)缺失多元化的補(bǔ)償資金渠道。這直接造成生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道相對單一、補(bǔ)償范圍較小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償力度不夠等問題。

我國尚未建立起包括資本市場資金、企業(yè)與個(gè)人資金等在內(nèi)的多元化補(bǔ)償資金來源。一些生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目未能充分利用資本市場融資功能，即以項(xiàng)目建成后的長期生態(tài)服務(wù)為保證獲得融資，以彌補(bǔ)短期內(nèi)的建設(shè)資金不足。同時(shí)還可以構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償基金，吸收有關(guān)組織和企業(yè)的個(gè)人投資、社會(huì)團(tuán)體或私人捐贈(zèng)等，填補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)資金。而且，我國還沒有制定獨(dú)立的生態(tài)補(bǔ)償稅收制度，這也在一定程度上限制了資金來源。我國現(xiàn)存的體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償原則的收費(fèi)項(xiàng)目，主要包括水資源費(fèi)、排污費(fèi)、砂石資源費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、草原植被恢復(fù)費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等。而歐美國家多采用綠色環(huán)保稅收、生態(tài)稅收等多種特定稅收來籌集資金。生態(tài)補(bǔ)償稅收制度的實(shí)施，一方面能增加補(bǔ)償資金來源，另一方面能保證資金來源的連續(xù)性，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)與修復(fù)提供長期的融資支持。

（三）各方利益調(diào)整不明確

生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施往往伴隨著一方受益、另一方受損現(xiàn)象，這樣就會(huì)存在各方利益分割的問題。出于自身利益最大化考慮，利益各方會(huì)相互博弈。如何更好地進(jìn)行利益調(diào)整，是目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度改革面臨的一大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以跨區(qū)域流域?yàn)槔?，上游和下游?jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差距，對生態(tài)保護(hù)的期望也不一樣。上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)化較弱，經(jīng)濟(jì)增長速度慢，期望實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，但因政府財(cái)力負(fù)擔(dān)重，其生態(tài)保護(hù)的壓力更大，發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾較為突出。而下游地區(qū)通常經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對被上游影響的生態(tài)環(huán)境有更高要求。上下游不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，期望和訴求無法達(dá)成一致。上下游綜合管理、共同保護(hù)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的格局尚未形成，需要建立起一個(gè)有效協(xié)調(diào)機(jī)制去調(diào)整相關(guān)利益方之間的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)“利益共享，責(zé)任共擔(dān)”。

從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，源頭和上游地區(qū)應(yīng)該與下游地區(qū)共享整個(gè)流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。但事實(shí)是，下游地區(qū)更多地享受了這一成果，這是上游以巨大犧牲為代價(jià)換來的優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境資源服務(wù)。在責(zé)任分擔(dān)方面，下游應(yīng)積極承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。若下游地區(qū)消極承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的情況沒有得到有效改善，會(huì)加一步加大上下游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步挫傷上游保護(hù)環(huán)境的積極性，最終影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制的建立。

（四）缺乏配套法律制度保障

我國現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償法律體系主要包括環(huán)境基本法和各地方法律，專門的環(huán)境基本法規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償思想和原則，各部門、各地方政府單獨(dú)制定相應(yīng)法律法規(guī)，缺乏一部統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償專門法。例如，作為綜合性基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》在大的方面明確了保護(hù)資源與環(huán)境的基本原則和基本制度，但難以真正起到生態(tài)補(bǔ)償綱領(lǐng)性法規(guī)的作用。國家層面關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償立法涉及國務(wù)院、財(cái)政部、林業(yè)部門、水利部門等，其中部門單行法占的比重較大，難免存在部門利益化等問題。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)法與資源利用法在立法目的上也存在差異：環(huán)境保護(hù)法側(cè)重對環(huán)境的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)限制在開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境過程中產(chǎn)生的副作用；資源利用法側(cè)重環(huán)境資源的權(quán)屬，強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境資源的規(guī)范利用。這兩者的出發(fā)點(diǎn)不同導(dǎo)致現(xiàn)階段難以形成統(tǒng)一的環(huán)境法律體系。

此外，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的制定更多體現(xiàn)了中央政府的意志，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)利益方未能充分參與，如補(bǔ)償對象及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定中，沒有充分考慮到農(nóng)牧民、企業(yè)團(tuán)體等。同時(shí)受市場影響，地方生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場實(shí)際脫節(jié)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定得過低。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)不完善的原因分析

生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的建設(shè)需要構(gòu)建穩(wěn)固的基礎(chǔ)，確立清晰健全的運(yùn)行模式，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)和完善市場建設(shè)，這些方面的缺失是造成我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)不完善的主要原因。

（一）生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的構(gòu)建前提不穩(wěn)固

第一，產(chǎn)權(quán)不清晰。生態(tài)補(bǔ)償涉及誰來補(bǔ)償、補(bǔ)償給誰、補(bǔ)償什么以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題。解決這些問題的關(guān)鍵在于提前界定好產(chǎn)權(quán)，否則就會(huì)阻礙生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的建立和發(fā)展。目前國家層面還沒有明確參與生態(tài)補(bǔ)償各主體的管理權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、所有權(quán)。這條明晰產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)路徑的缺失，導(dǎo)致無法進(jìn)一步規(guī)范各主體在生態(tài)補(bǔ)償市場中應(yīng)承擔(dān)什么義務(wù)，享有什么權(quán)利。生態(tài)補(bǔ)償市場缺乏合理交易標(biāo)的，也就無法進(jìn)一步市場化。

第二，補(bǔ)償方式單一。通過市場機(jī)制拓寬資金籌措渠道，豐富生態(tài)補(bǔ)償參與主體，進(jìn)而完善生態(tài)補(bǔ)償手段，這些是生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)的必然要求?，F(xiàn)有補(bǔ)償方式主要依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，缺乏綜合財(cái)政資金、社會(huì)資金、行業(yè)橫向資金為一體的綜合補(bǔ)償方式。同時(shí)應(yīng)拓寬財(cái)政資金的籌措渠道，增加海洋、水資源、草原、森林、礦山等資源稅費(fèi)在財(cái)政補(bǔ)償資金中的比例。由此改變現(xiàn)行財(cái)政與補(bǔ)償對象一對一的局面，向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、合理監(jiān)管、資源占用稅費(fèi)、資源受益收費(fèi)等方向發(fā)展，豐富生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體，為生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)打好現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第三，未能確定合理的定價(jià)體系。在“使用者付費(fèi)”這一原則下，利用經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)對資源的管理是生態(tài)補(bǔ)償?shù)某Ｓ檬侄危谡魇召Y源稅時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)因多個(gè)征收主體、各地區(qū)差異等而導(dǎo)致收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。以水資源費(fèi)的征收為例。水資源費(fèi)的征收主體涉及各個(gè)取水單位或個(gè)人，并且征收標(biāo)準(zhǔn)的制定需要各級(jí)行政單位同水行政部門、財(cái)政部門協(xié)商，達(dá)成一致后向本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，最后向國務(wù)院相關(guān)價(jià)格主管部門、水行政主管部門以及財(cái)政部門備案。這一過程涉及全國不同的用水地區(qū)，不同的主管政府，每個(gè)主體的情況都不相同，難以確立一個(gè)通用標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)申請時(shí)間較長容易導(dǎo)致收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后存在滯后性。

2006年4月我國《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》正式實(shí)施后，各地政府積極進(jìn)行水資源費(fèi)改革，進(jìn)一步擴(kuò)大征收范圍，相應(yīng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)，不斷加大征收力度。此條例在2017年進(jìn)行了修訂，以改變實(shí)踐中存在的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類不規(guī)范、征收標(biāo)準(zhǔn)特別是地下水征收標(biāo)準(zhǔn)總體偏低、水資源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近地區(qū)征收標(biāo)準(zhǔn)差異過大等問題。

（二）政府投融資功能未得到有效發(fā)揮

政府投融資是指政府為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政和產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，以國家信用為背書，集中各種閑散資金，尤其是民間閑散資金，交給政府有關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理，在以不盈利的前提下，根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，面向企業(yè)或事業(yè)單位提供直接或間接貸款，幫助它們發(fā)展事業(yè)和生產(chǎn)的資金活動(dòng)[3]。對于生態(tài)補(bǔ)償來說，政府要充分發(fā)揮投融資功能，既要合理擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金的構(gòu)成，即政府籌集足夠的資金用于生態(tài)補(bǔ)償，充分調(diào)動(dòng)各方面資金以進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，也要進(jìn)一步創(chuàng)新經(jīng)營方式，注重資金投入對生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效用。

由于融資主體單一、創(chuàng)新性經(jīng)營方式的缺乏等原因，政府在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的投融資功能未得到有效發(fā)揮。在我國現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度中，政府財(cái)政資金占了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的一大部分，比如來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金、地方政府設(shè)立的生態(tài)專項(xiàng)基金等，而來自環(huán)境保護(hù)受益地區(qū)的政府、企業(yè)和個(gè)人補(bǔ)償資金僅占了很小一部分。沒有成功地激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人參與到生態(tài)補(bǔ)償中，其參與保護(hù)環(huán)境的積極性不高。并且缺乏針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓嫘跃栀?zèng)資金。今后，政策性銀行的融資、土地批租收益等都可以適當(dāng)納入生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。

另外，生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的經(jīng)營方式缺乏創(chuàng)新。我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的經(jīng)營基本上都是政府建設(shè)、經(jīng)營、管理和維護(hù)的。這種做法，一方面使政府受限于資金瓶頸，另一方面也使社會(huì)無法充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)產(chǎn)品的資產(chǎn)價(jià)值。政府應(yīng)研究相關(guān)政策，推動(dòng)項(xiàng)目融資進(jìn)入大型生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的融資渠道中，制定合理規(guī)則保證相對穩(wěn)定收益的同時(shí)，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，為民間資本進(jìn)入大型基礎(chǔ)設(shè)施融資開辟一條新路線，激勵(lì)民間資本更加積極地參與生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。

（三）缺乏市場交易平臺(tái)

生態(tài)產(chǎn)品無疑具有公共產(chǎn)品的特性。作為公共產(chǎn)權(quán)，在界定、轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)等方面所需要的交易成本較大，需要培育市場交易平臺(tái)，引入產(chǎn)權(quán)交易。

產(chǎn)權(quán)交易更注重市場在資源配置的作用，強(qiáng)調(diào)生態(tài)資源資產(chǎn)化。在確保所有者權(quán)益的前提下，通過確立生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)，對其實(shí)行資產(chǎn)化管理，追求生態(tài)產(chǎn)品的增值性和可流轉(zhuǎn)性，通過生態(tài)資源的收益來維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，促進(jìn)并維持這一良性循環(huán)在生態(tài)產(chǎn)業(yè)中穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)治理。目前，我國生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)尚處在初步探索階段，排污權(quán)和水權(quán)交易市場正在培育之中。

三、推進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)的對策

為進(jìn)一步促進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的市場化發(fā)展，可以采取政府積極發(fā)揮能動(dòng)主導(dǎo)作用，推進(jìn)宏觀政策的完善和配套法律建設(shè)，以及加大市場建設(shè)與監(jiān)管力度等具體對策。

（一）明確政府能動(dòng)主導(dǎo)角色

2015年9月21日出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持正確改革方向，健全市場機(jī)制，積極履行政府職能作用，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的能動(dòng)性，與此同時(shí)，也要發(fā)揮企業(yè)的自我約束作用?！边@明確了政府與市場在生態(tài)補(bǔ)償改革中的關(guān)系，即政府能動(dòng)主導(dǎo)、市場充分發(fā)揮資源調(diào)配功能，為未來的實(shí)踐指明了方向。

不管是現(xiàn)在還是未來，政府應(yīng)始終主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的建設(shè)和完善，但這種主導(dǎo)不是絕對主導(dǎo)，而是能動(dòng)主導(dǎo)。一方面，政府花費(fèi)大量的財(cái)政資金購買生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償參與主體提供直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；另一方面，政府也應(yīng)積極制定相關(guān)政策，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的建設(shè)和完善，承擔(dān)建設(shè)以及維護(hù)市場的必要成本?？偨Y(jié)過去生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以從以下方面繼續(xù)深化政府的主導(dǎo)地位。

第一，提高政府補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償長遠(yuǎn)、高效發(fā)展。作為重要生態(tài)補(bǔ)償主體，政府更需要明確其重點(diǎn)補(bǔ)償?shù)膶ο?，明確在不同階段不同流域、不同主體功能區(qū)和不同工程項(xiàng)目中開展的重點(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)，同時(shí)應(yīng)通過設(shè)計(jì)合理的機(jī)制與激勵(lì)協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的生態(tài)補(bǔ)償積極性。

第二，推進(jìn)資源環(huán)境領(lǐng)域立法工作，明確政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ?。政府補(bǔ)償作為國家宏觀調(diào)控的一部分，其在實(shí)施的過程中具有一些不規(guī)范的行為，突出表現(xiàn)在政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償之間的界限模糊不清。我國環(huán)境資源法律法規(guī)缺乏對生態(tài)補(bǔ)償參與主體和客體的明確界定，造成各利益相關(guān)者之間權(quán)責(zé)不清晰，應(yīng)通過立法工作來明確不同的生態(tài)補(bǔ)償參與者所處的位置。

市場作為一種普遍的社會(huì)性力量，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。政府是主要購買者，市場競爭機(jī)制仍能發(fā)揮顯著作用。對于政府而言，可通過有效的市場手段與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策的共同配合來保證生態(tài)效益，市場的價(jià)格杠桿和競爭機(jī)制能夠使生態(tài)資源得到最優(yōu)配置[4]。在現(xiàn)階段，市場補(bǔ)償主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境稅的征收、市場交易模式的培育以及環(huán)境投融資工作的開展等方面。

（二）健全和落實(shí)相關(guān)宏觀政策及法律制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“全面踐行資源付費(fèi)和誰污染、誰破壞、誰付費(fèi)的原則，逐漸將資源稅普及到各領(lǐng)域”，“及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”。目前在生態(tài)補(bǔ)償宏觀政策上應(yīng)多關(guān)注排污費(fèi)和生態(tài)稅收的建設(shè)，同時(shí)完善相關(guān)法律制度。

第一，健全和完善排污收費(fèi)制度。排污收費(fèi)制度規(guī)定了一定的污染排放總量標(biāo)準(zhǔn)，若企業(yè)或個(gè)人的污染排放總量超過這一標(biāo)準(zhǔn)，則須按照有關(guān)規(guī)定繳納一定的費(fèi)用。這一制度的實(shí)施充分體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)”的原則，將保護(hù)環(huán)境的責(zé)任內(nèi)化在企業(yè)或個(gè)人對于經(jīng)濟(jì)利益的追求中。排污費(fèi)的征收能夠鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人合理利用生態(tài)環(huán)境資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。排污收費(fèi)制度自1978年首次實(shí)施以來，已逐漸成為比較成熟的環(huán)境管理手段，但也暴露出一些問題，需要繼續(xù)健全和完善。

一是合理規(guī)定排污費(fèi)的征收數(shù)額。排污費(fèi)的數(shù)額應(yīng)該至少等于或大于排污企業(yè)或個(gè)人對周邊環(huán)境造成的損失，只有這樣才能為以后對周邊地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償提供資金前提。因此，應(yīng)定期測算各類污染物對特定地區(qū)的污染治理成本，并且考慮到企業(yè)或個(gè)人的承受能力，適當(dāng)調(diào)整排污費(fèi)數(shù)額。二是鼓勵(lì)排污企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)。一方面，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的管理能力，優(yōu)化生產(chǎn)過程，從各個(gè)環(huán)節(jié)盡量做到比以前更加節(jié)能減排；另一方面，積極引進(jìn)新技術(shù)和設(shè)備，淘汰落后的生產(chǎn)技術(shù)和工藝，推動(dòng)全行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，從資源消耗型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境效益。三是加強(qiáng)對排污費(fèi)的管理。排污費(fèi)在征收后通常交由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門管理，會(huì)同財(cái)政部門統(tǒng)籌安排使用。對這一專項(xiàng)資金應(yīng)在保證?？顚Ｓ玫那疤嵯掳l(fā)揮重點(diǎn)作用，聯(lián)合當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)償，發(fā)揮更好的生態(tài)環(huán)境效益，同時(shí)應(yīng)堅(jiān)決避免超支、挪用等現(xiàn)象。

第二，實(shí)施有效的生態(tài)稅收政策。在我國目前的稅收體制中，與生態(tài)補(bǔ)償直接相關(guān)的主要有流轉(zhuǎn)稅、所得稅以及資源稅。在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域，針對產(chǎn)生環(huán)境污染的產(chǎn)品或服務(wù)，生產(chǎn)該產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)，消費(fèi)該產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)者應(yīng)繳納一定消費(fèi)稅，同時(shí)針對保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)或消費(fèi)者可以得到一定的稅費(fèi)減免；在所得稅領(lǐng)域，將與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的稅種劃歸為稅前扣除項(xiàng)目，以此鼓勵(lì)企業(yè)積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)；在資源稅領(lǐng)域，針對礦產(chǎn)、石化、森林和水資源等重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境資源設(shè)立相關(guān)稅種，透過征收相關(guān)開發(fā)稅費(fèi)來解決由此帶來的外部性問題[5]。這一稅收體制雖在過去取得了一定的生態(tài)保護(hù)成效，但也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，做到以下幾點(diǎn)，推動(dòng)我國生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)和完善。

一是擴(kuò)大消費(fèi)稅的影響范圍。例如，在征收范圍方面，更新征收產(chǎn)品名錄，將不符合現(xiàn)有節(jié)能減排要求的高能耗產(chǎn)品添加進(jìn)征收范圍，同時(shí)將資源消耗行為加入消費(fèi)稅的征收范圍，更立體地發(fā)揮消費(fèi)稅促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的功能。在稅率方面，可以提高對燃油效率不高的汽車的消費(fèi)稅率，推出針對新能源汽車的消費(fèi)稅優(yōu)惠政策，從而在全社會(huì)形成一種使用和消費(fèi)節(jié)能綠色產(chǎn)品或服務(wù)的風(fēng)潮。二是合理減免增值稅。例如，對關(guān)鍵行業(yè)的、節(jié)能減排效果好的創(chuàng)新綠色節(jié)能產(chǎn)品或裝備，可以在一定期限內(nèi)減免其增值稅，強(qiáng)化社會(huì)成員保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的意識(shí)；對節(jié)能減排效果出色的產(chǎn)品或裝備，可以在一定期限內(nèi)按比例退還一開始征收的增值稅，以此來鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改革和創(chuàng)新。三是適當(dāng)擴(kuò)大資源稅征收范圍?，F(xiàn)行的資源稅征收范圍覆蓋面太窄，造成很多社會(huì)成員根本不了解開采相關(guān)資源是需要繳納稅款的，因此也就疏忽了對相應(yīng)資源的保護(hù)。應(yīng)該將針對草原、森林、海洋、土地等資源的開采和使用加入資源稅等征收范圍中，這些資源不僅是重點(diǎn)開發(fā)的對象，更是人類生活的最基本資源，應(yīng)該特別加強(qiáng)保護(hù)。對于那些非常稀缺、現(xiàn)有技術(shù)還不能再生同時(shí)在功能上又不能替代的資源，也應(yīng)將其添加進(jìn)資源稅的征收范圍，并且實(shí)施重稅。因?yàn)檫@些資源往往有著非常高昂的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)在開采過程中對周邊生態(tài)系統(tǒng)的破壞也更明顯，應(yīng)通過征收重稅來約束大肆開采的行為。四是制定并實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。不僅在資源開發(fā)環(huán)節(jié)進(jìn)行稅收管理，還要積極鼓勵(lì)社會(huì)全體成員積極回收利用資源或者研發(fā)相關(guān)代替資源。有些企業(yè)有過硬的技術(shù)研發(fā)能力，但由于成本限制無法實(shí)踐相關(guān)技術(shù)，通過這一稅收優(yōu)惠政策，能夠盡可能彌補(bǔ)回收利用資源或者開發(fā)替代資源的成本，從而激勵(lì)這些企業(yè)大膽嘗試新技術(shù)，在取得經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也降低了企業(yè)自身的資源消耗，待技術(shù)成熟后還可以推廣出去，從而為全社會(huì)的生態(tài)資源保護(hù)事業(yè)作出貢獻(xiàn)。

第三，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)的法律制度保障。生態(tài)補(bǔ)償法律制度可以通過強(qiáng)制性法律手段，來解決各參與主體之間出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)問題以及經(jīng)濟(jì)糾紛，使生態(tài)環(huán)境內(nèi)生的外部性問題以法律途徑內(nèi)部化，對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源環(huán)境有效利用有著積極意義。在依法治國思想的指導(dǎo)下，我國生態(tài)資源環(huán)境相關(guān)法律建設(shè)在過去的幾十年間已逐漸形成體系，但仍存在著一些法律漏洞，尤其是缺乏針對生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)和完善的相關(guān)法律保障。這些重點(diǎn)法律法規(guī)的缺失容易引起整個(gè)生態(tài)資源環(huán)境體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，需要從以下幾個(gè)方面完善相關(guān)的法律制度保障。

一是盡快確立一個(gè)綱領(lǐng)性的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，加以整合各種單行法與地方性法律法規(guī)或政策規(guī)定。各地人大應(yīng)積極研究探索，加快進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法調(diào)研，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償辦法、程序、資金的使用方向、管理辦法等進(jìn)行研究，不斷完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法。二是將生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问胶蜆?biāo)準(zhǔn)從政策變?yōu)榉伞Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄伟▏覟橹鞯呢?cái)政支出購買、生態(tài)補(bǔ)償保證金、生態(tài)專項(xiàng)資金等等，這些生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问郊皩?shí)踐標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)是以政策形式出現(xiàn)，在今后應(yīng)該將成功的生態(tài)補(bǔ)償形式及標(biāo)準(zhǔn)制定成法律條文固定下來，為以后的生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展奠定基礎(chǔ)。三是應(yīng)從法律上加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償資金的管理和使用。生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額巨大且存儲(chǔ)集中，很容易出現(xiàn)監(jiān)守自盜現(xiàn)象。一方面，應(yīng)制定相關(guān)法律規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償資金的使用流程，另一方面，針對挪用、濫用生態(tài)補(bǔ)償資金的行為應(yīng)在法律上制定相應(yīng)懲罰制度，確保生態(tài)補(bǔ)償保證金發(fā)揮應(yīng)有的效用。

（三）加強(qiáng)市場建設(shè)與監(jiān)管力度

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)不僅需要相關(guān)宏觀政策的完善，市場的建設(shè)與監(jiān)管也不可或缺。目前應(yīng)重點(diǎn)推行“綠色GDP”的核算制度，完善政府在環(huán)保領(lǐng)域的投融資制度，以及培育市場交易平臺(tái)。

第一，設(shè)立綠色經(jīng)濟(jì)核算制度。國際上通常使用國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）來衡量一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。但近幾十年以來，很多國家在單純追求國內(nèi)生產(chǎn)總值高增長率的同時(shí)忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的破壞和影響。這種不可持續(xù)的發(fā)展并不是健康的發(fā)展模式?！熬G色GDP”概念應(yīng)運(yùn)而生。“綠色GDP”等于國內(nèi)生產(chǎn)總值減去經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中帶來的環(huán)境成本，即生產(chǎn)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)造成損失的那部分成本。這一指標(biāo)能夠反映一個(gè)國家或地區(qū)的發(fā)展以多少環(huán)境成本為代價(jià)，是否顧及子孫后代的環(huán)境權(quán)益以及自然界的可持續(xù)發(fā)展。

這一概念的提出，無疑為人們提供了一個(gè)審視過去生產(chǎn)和發(fā)展合理性的全新視角。當(dāng)前，這一概念的真正落地仍面臨各方觀念、制度障礙以及技術(shù)層面的難題。為更準(zhǔn)確地衡量我們國家真正的發(fā)展水平和狀況，應(yīng)該積極去探索相關(guān)概念，并結(jié)合不同地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，逐步搭建起符合我國當(dāng)今客觀發(fā)展情況的“綠色GDP”經(jīng)濟(jì)核算制度。這一經(jīng)濟(jì)核算指標(biāo)應(yīng)更客觀、具體地暴露經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中環(huán)境資源破壞問題，為建立科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償制度提供可靠依據(jù)，更好地助力人們描繪經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)雙贏的理想與愿景。

第二，完善政府在環(huán)保領(lǐng)域的投融資制度。政府不能僅僅依靠財(cái)政資金來實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策，還應(yīng)“更大膽、合理地使用金融經(jīng)濟(jì)杠桿，豐富生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的體系，吸引更多市場參與主體，增加社會(huì)的參與程度，使生態(tài)補(bǔ)償市場體系與時(shí)俱進(jìn)，從而更有效地解決當(dāng)前存在的各類生態(tài)環(huán)境資源問題”[6]，所以要重點(diǎn)推進(jìn)拓寬融資渠道的工作，合理運(yùn)用投融資政策改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

要達(dá)成這一目標(biāo)，首先，應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)投融資的主體。只有提前確立了參與環(huán)境保護(hù)投融資各方的責(zé)任與義務(wù)，才能有效避免各種糾紛。各級(jí)政府尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)應(yīng)制定明確的融資政策和制度，劃分清楚權(quán)利和義務(wù)，將環(huán)境保護(hù)任務(wù)落到實(shí)處。其次，應(yīng)合理設(shè)置投融資制度，建立公開透明的投融資平臺(tái)。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目往往涉及的資金數(shù)額巨大，且存在一定風(fēng)險(xiǎn)，對社會(huì)資金缺少吸引力。通過建立公開透明的投融資平臺(tái)，將政府的相關(guān)政策和制度清晰無誤地傳播出去，解決信息不對稱問題，引導(dǎo)和激勵(lì)更多社會(huì)主體參與到生態(tài)補(bǔ)償市場化建設(shè)中來，在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境效益的同時(shí)推動(dòng)我國環(huán)保事業(yè)的良性發(fā)展。再次，應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)融資渠道的多元化。政府應(yīng)合理制定相關(guān)制度和規(guī)則，豐富金融手段，完善監(jiān)管機(jī)制，充分吸收社會(huì)資金，保證政府募集資金能夠滿足生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)的正常發(fā)展。國債這一金融工具在過去資金募集工作中發(fā)揮了重要作用，今后可以在發(fā)行國債的基礎(chǔ)上考慮發(fā)行中長期生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)債券，更好地利用政府信用募集更多資金。同時(shí)也可以推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)項(xiàng)目在國內(nèi)資本市場上市，在股市中形成“生態(tài)補(bǔ)償板塊”。此外，應(yīng)進(jìn)一步提高金融開放程度，完善投融資制度的穩(wěn)定性和一致性，為外資進(jìn)入我國生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目創(chuàng)造良好條件，吸引更多優(yōu)質(zhì)資本參與到我國生態(tài)環(huán)境事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展中。

第三，培育市場交易平臺(tái)。生態(tài)資源交易平臺(tái)的搭建和發(fā)展是生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一工作主要由政府牽頭，應(yīng)關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域，集中力量，提升交易平臺(tái)的成交效率，更好地發(fā)揮生態(tài)資源的價(jià)值。我國目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)應(yīng)特別關(guān)注排污權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)和培育。

在當(dāng)前大氣、水、土壤等環(huán)境污染日趨嚴(yán)重情況下，建立排污權(quán)有償使用和交易制度，顯得十分迫切和重要。排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)各污染排放主體在遵守污染排放總量不超過允許排放總量的前提下，以貨幣交易、換取污染排放量余額，從而達(dá)到節(jié)能減排，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的市場交易模式[7]。

在一個(gè)市場中，若企業(yè)污染排放總量小于規(guī)定值，則產(chǎn)生污染排放量余額，可以將其賣出獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這實(shí)質(zhì)是市場對于其環(huán)保行為的補(bǔ)償；若企業(yè)污染排放總量超過規(guī)定值，則不得不在市場中買入污染排放量余額，這實(shí)質(zhì)是市場對于其破壞環(huán)境行為的懲罰。這樣一種經(jīng)濟(jì)制度安排的意義在于，將節(jié)能減排內(nèi)化在企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)之中，讓節(jié)能減排不再成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。保護(hù)環(huán)境，治理污染也就從政府的強(qiáng)制管理變成企業(yè)自覺的市場行為。在污染物排放總量確定的前提下，通過建立排污權(quán)交易平臺(tái)，使排污主體之間可以互相交易污染物排放余額，可以更有效率地實(shí)現(xiàn)污染物排放治理[8]。先行的排污權(quán)交易平臺(tái)主要由兩個(gè)部分組成：政府主導(dǎo)的一級(jí)交易市場以及各排污主體之間實(shí)行交易的二級(jí)市場。在一級(jí)市場中，政府通過拍賣、競標(biāo)方式出售污染物排放余額，獲得資金用于支持當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的發(fā)展；在二級(jí)市場中，各個(gè)排污主體可以買入或賣出自己節(jié)能減排所獲得的污染物排放余額或者從一級(jí)市場中拍得的污染物排放余額。

此外，政府承擔(dān)了建設(shè)和運(yùn)營排污權(quán)交易平臺(tái)的全部成本，因此在以后的培育中應(yīng)從制度上規(guī)范各種成本支出，參考成熟交易平臺(tái)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，引入成本核算體系，提高平臺(tái)交易效率。應(yīng)明確二級(jí)市場參與對象和交易規(guī)則，政府可以設(shè)置一些預(yù)留的污染物排放余額放入二級(jí)市場，允許新企業(yè)直接參與二級(jí)市場獲得這些預(yù)留的污染物排放余額。同時(shí)，政府應(yīng)改變思路，將更多環(huán)節(jié)交由市場決定，進(jìn)一步做好監(jiān)管者角色，比如構(gòu)建交易價(jià)格信息平臺(tái)，不再規(guī)定具體交易價(jià)格，而是設(shè)計(jì)交易規(guī)則，讓市場的自我調(diào)節(jié)機(jī)制去平衡交易價(jià)格；做好每一筆交易的追蹤、審批、備案，防范市場因污染物突發(fā)事件導(dǎo)致市場失靈，明確市場交易規(guī)則，嚴(yán)厲處罰擾亂市場交易秩序的企業(yè)；鼓勵(lì)大型參與主體在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化時(shí)多考慮排污權(quán)指標(biāo)的配置。通過以上改進(jìn)措施來培育和完善排污權(quán)交易平臺(tái)，提高市場交易效率，進(jìn)一步推進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)。

綜上所述，黨的十九大報(bào)告提出建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為今后生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的改革指明了方向。目前我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制市場化建設(shè)實(shí)踐面臨主體權(quán)責(zé)不清、補(bǔ)償資金獲得渠道較窄、各方利益調(diào)整不明確以及配套法律制度保障缺乏等問題。其主要原因包括生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制的構(gòu)建前提不穩(wěn)固，政府投融資功能未得到有效發(fā)揮，缺乏市場交易平臺(tái)。對此，可以從積極發(fā)揮政府能動(dòng)主導(dǎo)作用，推進(jìn)宏觀政策的完善和配套法律建設(shè)，以及加大市場建設(shè)與監(jiān)管力度等方面進(jìn)行探索，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場化機(jī)制建設(shè)的完善。