（廣西民族大學 政治與公共管理學院，廣西 南寧 530006）

黨的十九大提出“要加強社會治理制度建設，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[1]，標志著我國由社會管理從此進入社會治理時代。從社會管理到社會治理，公民參與在社區(qū)治理中的基層基礎性作用也日益凸顯，基層黨建在社區(qū)治理全局中的引領(lǐng)作用持續(xù)增強，黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理正在成為推動社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要實踐和創(chuàng)新。隨著城市社區(qū)建設中社區(qū)需求和利益主體的多樣化發(fā)展[2]，社區(qū)治理逐步由政府單一治理向政府與非政府組織、社區(qū)居民等多元治理主體共治的局面轉(zhuǎn)變[3]。當前，黨建引導公民的廣泛參與已經(jīng)成為解決城市社區(qū)治理問題的必由之路。

一、文獻回顧

（一）公民參與社區(qū)治理

自20世紀后期以來，以社區(qū)為基礎的公民參與越來越成為西方研究的熱門話題，并被譽為解決政府治理危機的重要手段之一[4]。公眾參與社會治理已經(jīng)成為公民社會發(fā)育成熟的重要表現(xiàn)，其在推動街道、城鎮(zhèn)乃至更大的地方或者區(qū)域的社會復蘇具有可行性[5]。博克斯認為，21世紀就是美國地方治理的一個新的時代，這個時代將是以公民治理為中心和主導的時代，這是美國地方政府改革波浪的發(fā)展趨勢[6]。在西方，公民參與呈現(xiàn)志愿性、制度化、多樣性等特點[7]，公眾參與社區(qū)治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性較強，發(fā)展也更為成熟。

國內(nèi)學界對社區(qū)治理的研究起步較晚。1986年，國家民政部首次將“社區(qū)”概念引入城市管理，進入21世紀后，國內(nèi)對社區(qū)治理的研究才逐步多起來，公民參與社區(qū)治理逐漸成為研究熱點。有學者將國內(nèi)學術(shù)界對公眾參與社區(qū)治理的研究歸納為三個視角，分別是結(jié)構(gòu)主義、制度主義和文化主義，但是，他們認為這三個視角都帶有強烈的西方色彩，并不符合當前中國國情和社區(qū)管理體制[8]。因此，在上述三個分析視角的基礎上，耿亞東又補充了社會資本理論視角，提出在未來社區(qū)治理的公眾參與研究中，我們不僅要研究自下而上的推動力，還需要進一步研究如何將自下而上與自上而下相結(jié)合，以更好地解決社區(qū)治理中公眾參與不足的問題[9]。

（二）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理

當前，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理和服務創(chuàng)新方面的研究是國內(nèi)學者關(guān)注的重點。雖然黨建引領(lǐng)是政治學術(shù)語，但是城市社區(qū)建設和治理的實踐證明，基層黨建在城市社區(qū)治理中具有政治領(lǐng)導、民主保障、社會協(xié)調(diào)、民生服務和文化導向的獨特功能，這是由中國特色社會主義政治制度和中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)所決定的，也是中國社會建設和社區(qū)治理的鮮明特色[10]。而且，新時代的中國城市社區(qū)治理是在黨的領(lǐng)導下的社會治理實踐，是現(xiàn)代化國家治理進程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)[11]。因此，脫離了黨建引領(lǐng)談社區(qū)公共治理，顯然不符合當前我國社區(qū)治理實際。因此，全國各地在既定制度框架內(nèi)都進行了大膽且開放式的探索，北京市首創(chuàng)的“吹哨報到”和上海市以“黨建引領(lǐng)”為核心內(nèi)容的城市社區(qū)治理經(jīng)驗正是當前城市基層治理改革中的典型代表。而南京華僑路街道“公民社區(qū)”治理模式則強調(diào)每個成員都具有公民應具有的公共責任意識，并承擔社區(qū)的治理責任，這其中包括以往單位體制下橫向上互不隸屬，并很少直接參與社區(qū)治理的機關(guān)、企事業(yè)單位[12]。“公民社區(qū)”治理模式凸顯了公民在社區(qū)治理中的責任，這與黨中央提倡社區(qū)治理中公眾參與的理念是一致的，可見公民參與在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的基礎性作用也逐漸引起了政府和學界的共同關(guān)注。

綜上所述，當前國內(nèi)外對公眾參與社區(qū)治理的研究成果有很多，給國內(nèi)公民參與社區(qū)治理實踐提供了充足的理論支撐。黨的十九大報告提出了新時代黨的建設總要求，強調(diào)黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。這一論斷給黨建引領(lǐng)賦予了新的時代內(nèi)涵，進一步明確了黨建引領(lǐng)在社會治理各項事業(yè)中的關(guān)鍵性作用。城市社區(qū)治理作為我國社會治理的關(guān)鍵組成部分，如何通過黨建引領(lǐng)公民廣泛參與社區(qū)治理已經(jīng)成為當前基層社會治理體系現(xiàn)代化的一項重要課題。因此，本文以W社區(qū)“小社區(qū)+大黨委”引領(lǐng)社區(qū)治理模式為例，分析其運轉(zhuǎn)的方式、取得的成效以及存在的問題，并提出相應策略，以期為其他地區(qū)的社區(qū)治理提供一定的借鑒。

二、W社區(qū)黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理實踐

筆者對W社區(qū)公民參與滿意度進行專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不同類型的居民對W社區(qū)城鎮(zhèn)化建設以來的工作都較為滿意，其公眾參與度呈現(xiàn)逐步提升的趨勢，參與深度與廣度都有所提升。據(jù)調(diào)查，W社區(qū)常住人口約1.5萬人，有大街小巷42條，是一個既有老城區(qū)和新城區(qū)、又有城中村和郊區(qū)農(nóng)村的混合型城市社區(qū)。近年來，W社區(qū)按照“區(qū)域化”黨建思路，大力推行“小社區(qū)+大黨委”黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式，整合駐社區(qū)單位資源，推動黨建工作重心下移、服務居民力量下沉，破解公眾參與能力不強、力量分散、方式單一等瓶頸問題，有效激發(fā)在職黨員、社區(qū)居民等公民群體參與社區(qū)治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（一）“大黨委”整合大資源，破解公眾參與能力不強的難題

為破解城市治理聯(lián)動性不強，駐轄區(qū)單位及其黨員干部參與社區(qū)治理平臺少、意愿低等難題，2015年3月，W社區(qū)成立社區(qū)“大黨委”，搭建駐社區(qū)單位及其黨員干部參與社區(qū)治理的平臺，逐步用活體制內(nèi)黨員干部服務城市社區(qū)治理的各類優(yōu)勢資源。一是構(gòu)建組織機構(gòu)。按照區(qū)域統(tǒng)籌，以社區(qū)黨組織為核心，將區(qū)域內(nèi)的機關(guān)單位、學校、非公單位等黨組織納入社區(qū)“大黨委”，構(gòu)建協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)作、共享議事平臺，為更好地引導居民參與社區(qū)治理提供組織保障。目前，W社區(qū)“大黨委”共納入13個駐轄區(qū)單位黨組織，設書記1名、副書記2名、委員10名，在社區(qū)設立“大黨委”固定辦公議事場所。二是建立“大黨委”工作機制。社區(qū)“大黨委”工作職責主要有四項，即貫徹落實上級黨組織決議、整合轄區(qū)資源、討論重大事項、加強黨的領(lǐng)導。通過推行“大黨委”機制，推動傳統(tǒng)社區(qū)黨建與轄區(qū)單位、非公經(jīng)濟組織以及社會組織融合發(fā)展，有效破解了社區(qū)治理工作協(xié)調(diào)溝通難、服務資源優(yōu)勢互補難、在職黨員在社區(qū)發(fā)揮作用難等問題。2015年以來，W社區(qū)“大黨委”成員單位的黨員領(lǐng)導干部深入社區(qū)一線，為社區(qū)解決渡口候船亭建設、農(nóng)耕水利灌溉設施修建、文明城市社區(qū)創(chuàng)建中遇到的諸多問題等，共開展黨員服務活動189次，為居民辦好事實事300多件，10多條小街小巷共6.03公里的道路硬化、亮化、綠化，新造一艘30座的鐵殼渡船等，初步形成黨建引領(lǐng)公眾參與社區(qū)治理的良性互動機制。三是推動黨員發(fā)揮先鋒模范作用。組織駐社區(qū)單位黨組織、黨員參與征地搬遷、掃黑除惡、綜治維穩(wěn)、文明城市創(chuàng)建等社區(qū)治理中心工作，通過設立“黨員先鋒崗”“黨員責任區(qū)”“黨員突擊隊”，增強黨員干部參與社區(qū)治理的示范帶動作用，激活社區(qū)居民參與社區(qū)治理的主觀意愿。例如，Q市的進城主干道貫穿W社區(qū)，該主干道于2016年實施擴建，但是擴建點屬于人口稠密區(qū)域，涉及106戶489名居民的住房和商鋪，W社區(qū)“大黨委”牽頭動員，黨員領(lǐng)導干部主動到征拆一線廣泛宣傳，充分聽取居民意見，在打消居民疑慮的基礎上引導居民廣泛參與，最終確保項目順利推進。

（二）“大黨委”推動大融合，破解公眾參與力量分散的難題

面對社區(qū)治理對象“多、雜、亂”的情況，W社區(qū)推行網(wǎng)格化治理，搭建黨員和普通居民共同參與社區(qū)綜合治理的平臺。一是配強網(wǎng)格力量。將轄區(qū)劃分為8個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備網(wǎng)格長、黨建指導員、食品衛(wèi)生監(jiān)督員、民事糾紛調(diào)解員、消防員、警員、市容巡查員等“一長六員”，將社區(qū)“大黨委”黨員、退休干部、律師等具有相關(guān)專業(yè)特長或資源優(yōu)勢的170名黨員和普通居民編入網(wǎng)格，以“認領(lǐng)服務項目”和“入戶+定點”的方式開展法規(guī)宣傳、民事調(diào)解、文明共建等志愿活動；網(wǎng)格長和網(wǎng)格員對網(wǎng)格范圍內(nèi)實施24小時動態(tài)的全方位管理，從社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、居民矛盾化解、社會治安維護等方面實行實時就地辦理。例如，W社區(qū)第一網(wǎng)格針對網(wǎng)格內(nèi)治安較差的問題，自發(fā)組織網(wǎng)格內(nèi)個體工商戶、公職人員、熱心居民等組成治安聯(lián)防隊開展治安巡察工作，僅2016年就協(xié)助街道民警抓獲違法犯罪嫌疑人13名，社區(qū)“兩搶一盜”案件發(fā)生率明顯降低。2018年，W社區(qū)還獲評省級“無邪教示范社區(qū)”。二是對駐社區(qū)單位實行項目化管理。以簽訂項目協(xié)議的形式，明確駐社區(qū)單位在社區(qū)基礎建設、公共服務、精神文明建設、城市管理等方面的職責和任務，每季度由社區(qū)牽頭組織，在“大黨委”會議室召開一次社區(qū)治理聯(lián)席會議，討論社區(qū)治理中的重大問題和重要決定。2019年以來，W社區(qū)13家駐社區(qū)單位開展掃黑除惡、文藝匯演、知識講座、法律法規(guī)宣傳等活動13次，實現(xiàn)公眾參與從“知曉結(jié)果”到“過程參與”的轉(zhuǎn)變，推動社區(qū)治理由垂直管理向區(qū)域整合過渡。三是建立共駐共建機制。建立工作會商機制，社區(qū)黨組織把平時走訪機關(guān)單位、居民小區(qū)、商圈樓宇收集到的熱點難點問題，提交社區(qū)“大黨委”會議協(xié)商解決。社區(qū)黨組織定期了解駐社區(qū)單位的實際需要，抓好環(huán)境整治，優(yōu)化服務工作，實現(xiàn)互助共幫、良性循環(huán)。

（三）“大黨委”搭建大舞臺，破解公眾參與方式單一的難題

突出社區(qū)黨組織服務城市基層治理導向，以打造“六型社區(qū)”為目標，通過完善服務陣地、優(yōu)化服務載體、創(chuàng)新黨員機制等，提升城市黨建服務居民水平。一是打造開放式服務陣地。結(jié)合社區(qū)居民服務需求，整合資源建設“開放式”社區(qū)。近年來，W社區(qū)共整合資金70多萬元建設近1000平方米的一站式服務陣地，在社區(qū)設立綜合文化活動中心、多功能會議室、居民文化舞臺等，打造“社區(qū)媽媽文藝團”特色品牌項目，定期組織豐富多彩的游園活動、文藝活動，滿足居民生活多樣化需求。同時，引導駐社區(qū)單位與社區(qū)黨組織簽訂協(xié)議，打破藩籬，定期開放球場、舞臺、圖書室等資源，進一步緩解社區(qū)公共資源緊缺壓力。二是打造便捷化服務平臺。在社區(qū)建立網(wǎng)上“微心愿”信息平臺，按照“居民點單、支部派單、黨員接單、完成銷單”的方式，暢通線上線下圓夢渠道。2017年以來，社區(qū)已收集到“微心愿”103個，愛心居民主動認領(lǐng)圓夢73個，圓夢率超過80%。同時，在社區(qū)設立“慈善超市”“黨員愛心驛站”等，配備1名以上專職人員負責收集居民需求，為在職黨員到社區(qū)聯(lián)系服務居民提供便利。社區(qū)“慈善超市”內(nèi)的物品由上級民政部門、社區(qū)“大黨委”成員單位、社會愛心企業(yè)、愛心人士捐贈，采用積分兌換制度，有勞動能力的社區(qū)困難群體，可以參加社區(qū)的志愿服務項目，用服務時長換取相應積分，再用累計的積分換取相應的愛心物品，既體現(xiàn)了自己的價值也解決了實際困難。2019年以來，已協(xié)同駐社區(qū)單位黨組織開展溫暖幫扶活動35次，幫扶低保、大重病、優(yōu)撫、孤寡等人員100多人。三是打造常態(tài)化服務機制。社區(qū)黨組織及時了解聽取社區(qū)居民、轄區(qū)單位需求及對街道社區(qū)意見建議，每季度至少召開一次聯(lián)席會議，共同研究解決落實措施，推動“大事共抓、實事共做、難事共解”。2017年由“大黨委”成員單位牽頭，在社區(qū)內(nèi)發(fā)起道路硬化工程募捐和義務勞力招募活動，共募集資金26萬，招募志愿義務勞力21名，并以此為契機成立了文明城市建設服務隊，整合各類資源最終解決了2000多名居民出行難問題。

三、黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理存在的問題

盡管W社區(qū)居民對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的現(xiàn)狀總體上是滿意的，但是在調(diào)研過程中，仍然發(fā)現(xiàn)居民參與存在一些問題。特別是在當前城市社區(qū)治理主體已由政府和單位轉(zhuǎn)為政府、社區(qū)居民、市場組織和社區(qū)非營利組織等多元主體共同參與的情況下，各權(quán)力主體在社區(qū)決策過程中不可避免地會為了自身目標和利益而采取競爭、合作、妥協(xié)乃至沖突等博弈策略[13]。因此，W社區(qū)黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理的初衷并未完全實現(xiàn)，與公民以主人翁的姿態(tài)參與社區(qū)治理的目標也存著較大的現(xiàn)實差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與主體行政化

當前，在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式下，政府還政于民的意愿相比于從前要趨于強烈，這不僅是政府主導社會治理的現(xiàn)實需要，也是公民參與社區(qū)治理的實踐需求，雖然公民參與從政府動員不斷向自覺參與過渡，但是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的參與主體仍以行政力量為主。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，W社區(qū)“小社區(qū)+大黨委”模式是黨建引領(lǐng)城市基層治理的探索，雖然該模式強調(diào)黨建工作在其中發(fā)揮的是引領(lǐng)作用，但實際上仍表現(xiàn)為官方主導。不管是社區(qū)黨組織還是駐轄區(qū)單位抑或是他們兩者組成的“大黨委”，在參與社區(qū)治理過程中都帶有明顯的行政色彩，很容易將黨建引導公眾參與演變成為黨建主導公眾參與。W社區(qū)案例中，不管是“網(wǎng)格化”治理的實施還是“黨員愛心驛站”“慈善超市”等平臺的運行，雖然吸引了較多普通居民參與其中，但是黨員、醫(yī)生、教師、退休干部等體制內(nèi)人員仍是發(fā)揮作用的主要力量，說明在參與決策、參與效果、參與能力上仍是官方主導。因此，在社區(qū)自治行政化傾向的現(xiàn)實背景下，公民參與主體不可避免地出現(xiàn)行政化傾向，最終行政力量會主導著普通居民參與社區(qū)治理的方向。

（二）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與認知片面化

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市社區(qū)已經(jīng)不是傳統(tǒng)的僅用于居住的行政區(qū)域，如今的城市社區(qū)承載寬泛的社會治理職能，已經(jīng)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要部分。但是，公民對參與城市社區(qū)治理的認知并未同步提升，而且認知的局限性和片面化在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實踐中逐步凸顯。W社區(qū)治理創(chuàng)新主要是依托“大黨委”平臺，“大黨委”在解決居民反映的熱點難點問題中發(fā)揮著重要的平臺作用，這種情況下的黨建引領(lǐng)容易在短時間內(nèi)取得較好的成效，但是也容易使公眾產(chǎn)生依賴心理，導致其參與社區(qū)治理缺乏主動性、創(chuàng)造性，如果處理不好黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治兩者間的關(guān)系，則容易導致黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理模式出現(xiàn)行政固化的現(xiàn)象。筆者走訪了20名曾接受W社區(qū)“大黨委”幫扶過的居民，其中有16人認為“大黨委”資源多、服務好，以后有大困難都可以找“大黨委”解決，有小困難就找“微心愿”網(wǎng)上平臺和“黨員愛心驛站”。但當筆者問及是否了解“大黨委”“微心愿”等平臺的職能時，幾乎沒有居民能夠準確說出，可見，居民很大程度上只是對這些平臺的幫扶存在依賴心理。筆者還深入部分小區(qū)對業(yè)主委員會的組建和運行情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會同樣對“大黨委”平臺解決物業(yè)小區(qū)矛盾糾紛存在依賴心理。因此，W社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式如果缺少相應的訴求評估和反饋機制，居民就容易陷入“有什么困難都找大黨委解決”的思想誤區(qū)，致使很多本應該是居民自身或自發(fā)解決的困難會不自覺地往“大黨委”平臺輸送，由此可見，公民對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的認知仍停留在較淺層面。

（三）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與行為儀式化

傳統(tǒng)的社區(qū)參與式治理主要依托基層政府和居委會的組織動員，這種參與機制并沒有發(fā)揮社區(qū)居民的主體性，因此被學者批評為一種“儀式表演”[14]。W社區(qū)的“大黨委”在社區(qū)治理中確實起到了整合資源的作用，但是其整合資源的范圍相對局限，更多傾向體制內(nèi)的資源，因而黨建引領(lǐng)社區(qū)治理過程中不可避免地會加入一些“行政儀式”。比如，在W社區(qū)成立的“治安巡邏隊”“媽媽文藝團”等各類自愿服務組織，其中就有政府行政動員作用，在這種“行政儀式”的激勵下，部分居民是自愿加入其中，而部分居民則是跟隨者心態(tài)，他們更看重的是參與過程中帶來的儀式感。這也說明，在部分公民參與社區(qū)治理的過程中并未能夠超越描述性和碎片化，雖然在引導公民參與社區(qū)治理過程中我們應該彰顯政府的作用，但是要謹防行政對社會作用的替代[15]。據(jù)調(diào)查，相比其他社區(qū)事務參與度，W社區(qū)居民對該社區(qū)的“兩委”換屆選舉工作參與度較高，參與積極性和主動性都表現(xiàn)得比較強，超過80%的受訪居民表示社區(qū)“兩委”換屆是政治儀式感最強的活動。顯然，儀式感無形中成為居民參與社區(qū)治理中的影響因素，成為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的一種美好向往，特別是在政府積極動員、宣傳氛圍濃厚等綜合影響下，儀式感越強的社區(qū)事務越能吸引居民參與其中。

四、黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理存在問題的原因分析

黨建引領(lǐng)作為官方推動公眾參與的一種形式，積極倡導公眾參與城市社區(qū)治理，探索建立了不少公民參與城市社區(qū)治理的載體和平臺，但是公民參與的實際效果往往與預想的效果存在著一定差距?；赪社區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)主要有以下三個方面的因素造成公民參與不足。

（一）黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治融合度不夠高

雖然在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的過程中經(jīng)常強調(diào)要通過有效途徑提高公民參與社區(qū)自治的積極性和主動性，但由于社區(qū)自治創(chuàng)新實踐與現(xiàn)實需要還存在一定差距，黨建引領(lǐng)作為推動社區(qū)自治的有效實踐還需要一個融合的過程。因此在黨建引領(lǐng)制度和政策執(zhí)行的過程中，難免會出現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”偏向“黨建主導”的現(xiàn)象，歸根結(jié)底還是黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治有效融合度不高造成的。社區(qū)協(xié)商離不開社區(qū)居民的參與，而W社區(qū)“大黨委”實際上是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的協(xié)商平臺，由于平臺資源享有的主體是體制內(nèi)單位，而協(xié)商平臺參與群體也以體制內(nèi)人員為主，因此黨建引領(lǐng)的資源優(yōu)勢相對于社區(qū)自治的資源優(yōu)勢會更加明顯，資源優(yōu)勢的強弱差距也給兩者的有效融合帶來現(xiàn)實阻力。特別是在征地搬遷、綜治維穩(wěn)、重大項目建設等中心工作中，因為動員廣大居民有效參與往往花費更多的時間精力，耗費更多的人力物力，此時的政府就會將黨員干部的參與作為重點，在便捷高效的行政推力與費時費力的公眾引導兩者中，大多數(shù)情況下政府部門會選擇前者，這就容易導致廣泛的公民參與變成小范圍的黨員參與。W社區(qū)黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理模式，其初衷是要實現(xiàn)政府動員參與向居民自主參與的轉(zhuǎn)變，但在實踐過程中，社區(qū)自治發(fā)展未能及時跟上黨建引領(lǐng)創(chuàng)新實踐的速度。

（二）黨建引領(lǐng)公民參與機制運行不到位

居民作為社區(qū)治理的參與主體，參與意識的高低直接影響著社區(qū)治理的效果。W社區(qū)黨建引領(lǐng)創(chuàng)新實踐中，雖然建立了不少的參與機制，黨員干部和機關(guān)單位也積極參與其中，但是，這些機制仍未能有效吸引居民的廣泛參與。引領(lǐng)機制的初衷應該是黨組織號召、黨員帶動居民積極參與，但是由于機制運行出現(xiàn)現(xiàn)實偏差，導致黨建引領(lǐng)公民參與有時仍停留在初級階段，居民深層次的參與并未實現(xiàn)。比如，W社區(qū)“大黨委”聯(lián)席會議機制，該機制雖然整合了駐W社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位資源，每季度召開會議，但是聯(lián)席會議往往只限于駐轄區(qū)單位負責人或者代表參加，未能明確將有關(guān)居民群眾作為參與的重要群體，導致制度執(zhí)行過程中參與范圍的局限性，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的多種途徑未能充分利用。值得注意的是，此類會議多是研究居民反饋的熱點難點問題，政府部門和社區(qū)黨組織成為解決問題的主要力量，雖然“官方供給”有時候會極大提高解決問題的效率，但是也容易忽視居民的參與力量和參與意愿，“居民自給”的創(chuàng)造性和主動性容易受到影響。因此，如果黨建引領(lǐng)公民參與機制的制定和執(zhí)行不能夠?qū)ⅰ肮俜焦┙o”和“居民自給”進行合理分配，就容易造成“官方供給”和“居民自給”發(fā)展方向不一致的現(xiàn)象，政府參與意識過高和社區(qū)居民參與意識過低會形成鮮明對比?？梢钥闯?，在黨建引領(lǐng)過程中如果不將培育公民參與意識作為出發(fā)點，公民參與意識培育機制的健全就會滯后于黨建引領(lǐng)機制的創(chuàng)新，因此公民對參與社區(qū)治理的認知就難以得到質(zhì)的提升。

（三）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中公民參與的存在感缺失

公民參與社區(qū)治理的行為與其參與意識的強弱有著直接關(guān)系，而決定居民參與意識強弱的關(guān)鍵因素就是居民的社區(qū)存在感。在城市發(fā)展進程中，大規(guī)模的建設使得原本熟悉的鄰里結(jié)構(gòu)及其氛圍遭到破壞，鄰居異質(zhì)性帶來的心理隔閡使公民參與社區(qū)治理主要集中在爭取利益上，社區(qū)參與的個人化傾向比較嚴重[16]。首先，居民已經(jīng)不處于原先的“熟人社會”，他們更多會選擇參與那些自己喜歡或者與自己切身利益相關(guān)的社區(qū)事務，如換屆選舉等。其次，由于參與能力不高，較多居民難以參與那些專業(yè)性強的社區(qū)事務，而那些關(guān)注度高、普適性、居民性的活動也就成了居民參與的熱點，參與這些活動的居民在社區(qū)的存在感會得到適當?shù)奶嵘?。最后，城市社區(qū)中各類商圈樓宇、房地產(chǎn)縱橫交錯，外來流動人口逐漸成了社區(qū)居民中的重要組成部分，這部分的居民與土生土長的本地居民不同，他們?nèi)狈娏业纳鐓^(qū)情感，因而他們在社區(qū)的存在感相對較低，這部分普通民眾參與社區(qū)事務存在著較大隨意性，他們的選擇大部分只是受當時自身意識或周邊環(huán)境的影響，更多時候是“湊熱鬧式”的參與。

五、完善黨建引領(lǐng)公民參與社區(qū)治理的建議

習近平總書記在全國組織工作會議上提出新時代黨的組織路線，強調(diào)“以組織體系建設為重點”“把黨員組織起來、把人才凝聚起來、把居民動員起來”[17]，這是城市基層黨建工作創(chuàng)新發(fā)展的方向。但是，從W社區(qū)“小社區(qū)+大黨委”黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式上來看，動員居民以主人翁態(tài)度參與社區(qū)治理的效果并不是非常理想。因此，如何在公民參與社區(qū)治理中有效發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用仍是亟待解決的關(guān)鍵問題，本研究認為可從以下三個方面加以改進。

（一）強化黨建引領(lǐng)社區(qū)自治導向，提高公民在社區(qū)治理中的主體地位

社區(qū)自治力量的發(fā)育、成熟以及居民主體作用的發(fā)揮是現(xiàn)階段社區(qū)治理的關(guān)鍵所在[18]，因此在社區(qū)治理中明確公民參與的主體地位應成為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式的基礎。一是理順黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治二者間的關(guān)系。在中國特色社會主義的制度框架下，我國的社區(qū)治理離不開黨的領(lǐng)導和政府的參與，但這并不影響公民作為社區(qū)治理參與主體的定位，因為同樣具有中國特色的社區(qū)居民自治制度也在同步發(fā)展著，說明黨建引領(lǐng)對社區(qū)自治發(fā)展有著推動作用。在當前黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式探索創(chuàng)新實踐中，平衡黨建引領(lǐng)的行政性行為和公民參與的自治性行為的權(quán)重，是實現(xiàn)公民有效參與社區(qū)治理的重要前提。二是拓寬黨建引領(lǐng)中公民參與社區(qū)治理的政策空間。長期以來，在我國的社區(qū)自治實踐中，社區(qū)居委會在社區(qū)治理中的主體功能性作用不明顯，這與政策的設計有直接關(guān)聯(lián)[19]。因此，在進行黨建引領(lǐng)的頂層設計時，必須為社區(qū)自治的基層預留足夠的探索空間，同時要注意在政策執(zhí)行過程中拓寬公民參與的渠道，避免出現(xiàn)公民參與社區(qū)治理的政策壁壘，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)和社區(qū)自治同頻共振。三是加強社區(qū)自治的制度保障。從W社區(qū)治理的實踐中可以看出，制度建設始終貫穿黨建引領(lǐng)社區(qū)治理模式的全過程，同理，制度的制定和有效落實是社區(qū)自治的重要保障。要抓住黨的十九屆三中全會提出“要構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”這一機遇，加快街道社區(qū)管理體制改革，建立完善的街道社區(qū)權(quán)責清單，尋求推進管理體制改革和落實社區(qū)居民自治權(quán)的契合點，使黨建引領(lǐng)為居民有效參與城市社區(qū)治理保駕護航。

（二）建立健全黨建引領(lǐng)機制，增強公民在社區(qū)治理中的參與意識

在建立黨建引領(lǐng)機制時，應同步配套建立公民參與意識培養(yǎng)機制，將培育公民精神與公民參與意識作為黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中的重要一環(huán)。一是挖掘公民參與元素。要把握社區(qū)黨建參與文化發(fā)展趨勢，將更多公民參與元素注入社區(qū)黨建中，善于挖掘當前多樣化的公民參與元素和形式，如將志愿服務隊、治安巡邏隊、文藝隊等團體從以往“黨員為主”逐步向“居民為主”轉(zhuǎn)型，營造黨建文化和公民參與文化共融共促的良好氛圍。二是挖掘公民參與資源。要善于依托黨建工作的有效覆蓋助推公民參與的有效覆蓋，避免黨建引領(lǐng)和公民參與社區(qū)治理“兩張皮”的現(xiàn)象，將黨建引領(lǐng)與社區(qū)公共事業(yè)緊密聯(lián)系起來，推動黨建資源向公民關(guān)心關(guān)注的公共事業(yè)聚焦、向公民反映強烈且參與度高的熱點難點問題聚焦，將黨建資源轉(zhuǎn)化為公民參與社區(qū)治理的資源。三是培育新時代公民公共精神。要善于在社區(qū)黨建文化陣地建設的基礎上，開辟新時代公民參與社區(qū)治理文化陣地，打造開放、共享的文化陣地，打破社區(qū)鄰里冷漠壁壘，以共享、開放的社區(qū)治理理念引領(lǐng)社區(qū)“熟人社會”的回歸，以黨建引領(lǐng)促使社區(qū)公民公共精神的回歸。

（三）發(fā)揮黨建引領(lǐng)平臺作用，增強公民在社區(qū)治理的存在感與獲得感

黨建引領(lǐng)是推動公民有效參與社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐，廣大在職黨員在黨建引領(lǐng)機制下主動下沉到城市基層開展服務就是最好的證明。但是，要注重激發(fā)居民參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力，以居民對美好社區(qū)生活的向往為工作目標，切實增強居民的存在感與獲得感。一是完善既有創(chuàng)新平臺功能。繼續(xù)依托社區(qū)“大黨委”等既有平臺，在駐轄區(qū)單位以外，要挖掘更多有經(jīng)濟帶動力、社會影響力的居民進入兼職委員行列，通過社區(qū)“名人”效應帶動更廣泛的居民參與，亦可增設居民監(jiān)督委員等崗位，讓更多群眾或無黨派居民通過政治協(xié)商途徑參與社區(qū)治理事務；同時，在聯(lián)席會議上對部分涉及居民的熱點難點問題進行商討時，要有針對性地邀請居民代表參與。二是發(fā)揮傳統(tǒng)參與平臺功能。以社區(qū)黨組織和居委會為主體，充分發(fā)揮居務監(jiān)督委員會、黨群服務中心、黨建工作站、居民代表會議、居民議事會議、戶代表會議等法定平臺的作用，完善各類志愿服務隊輔助平臺，組織動員居民廣泛參與社區(qū)公共事務。三是整合社區(qū)協(xié)商平臺功能。不斷增加社區(qū)治理的財政投入，整合社區(qū)政協(xié)、人大、工會等掛牌組織資源，搭建社區(qū)聽證、民情懇談等多元化社區(qū)協(xié)商平臺，強化社區(qū)民主議事亭、居民協(xié)商站、社區(qū)同心圓等實體陣地建設，民主解決社區(qū)不同群體的利益訴求。