孫雪梅 陳樹文
(北京交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,北京 100044)
志愿服務(wù)是志愿組織或者志愿者自愿、無償?shù)叵蛏鐣蛩颂峁r間、知識技術(shù)、財富等的公益行為,是“現(xiàn)代社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是加強精神文明建設(shè)、培育和踐行社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容?!保?]英國是世界范圍內(nèi)志愿服務(wù)起源最早、體制最成熟、影響最為深遠(yuǎn)的國家之一,其志愿服務(wù)在協(xié)調(diào)社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系中發(fā)揮著重要作用。我國志愿服務(wù)的歷史可追溯到20 世紀(jì)50年代,經(jīng)過60 多年的發(fā)展,志愿服務(wù)事業(yè)取得顯著成就,但遠(yuǎn)不能滿足社會對寬領(lǐng)域、多層次、高質(zhì)量志愿服務(wù)供給的需求,迫切需要“推進(jìn)志愿服務(wù)制度化常態(tài)化”[2]。英國的成功經(jīng)驗對我國志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展具有重大的借鑒意義。
在英國歷史中,“志愿”一詞與“慈善”密不可分,前者強調(diào)的是民間自發(fā)形成的利他意志,后者滲透著濃重的基督教博愛、感恩、犧牲的精神,二者語義相近。由兩個概念延伸而來的志愿組織、慈善組織、慈善事業(yè)所指代內(nèi)容存在交叉重疊,在一定意義上可以相互指代。
英國志愿服務(wù)“與從事救濟(jì)貧困、殘障等慈善事業(yè)的宗教活動有很長的歷史關(guān)聯(lián)”[3]37,最早可追溯到中世紀(jì)時期教會救濟(jì)貧困的歷史傳統(tǒng)。這一時期,幾乎所有形式的公眾捐贈都要通過羅馬天主教會,由教會再為窮人提供救濟(jì)品或者護(hù)理服務(wù)。隨著資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,用于宗教用途的捐贈轉(zhuǎn)向?qū)ω毨Ш徒逃木栀洝?8 世紀(jì)的英國出現(xiàn)了聯(lián)合慈善事業(yè)的捐贈形式,通過互助會濟(jì)貧的做法廣為流行。
在19 世紀(jì),英國涌現(xiàn)出了友誼協(xié)會、城市教區(qū)、地區(qū)訪問團(tuán)、母親集會等組織機(jī)構(gòu),志愿組織在此期間獲得了極大發(fā)展。志愿組織吸納了大量人員,包括大批工人階級中的婦女和兒童。根據(jù)“19世紀(jì)70年代的研究表明,大多數(shù)英國成年人都參加志愿活動,每個人平均屬于5-6 個志愿組織”[4]27。這一時期志愿組織的收入有很大增長,甚至出現(xiàn)中產(chǎn)階級家庭的主要支出是用于社會救濟(jì)的現(xiàn)象,這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一些國家的財政收入。
19 世紀(jì)末20 世紀(jì)初,英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,志愿組織難以解決日益增多的貧困、失業(yè)和養(yǎng)老問題,政府通過法案來承擔(dān)國家改善社會福利的責(zé)任。在兩次世界大戰(zhàn)期間,政府在更大層面上介入社會保障工作,志愿組織在政府的推動下獲得了更大發(fā)展。二戰(zhàn)結(jié)束后,英國逐漸建立起了“從搖籃到墳?zāi)埂钡摹吧鐣U先婢W(wǎng)絡(luò)”,全面深入地介入到社會生活各個領(lǐng)域。受此影響,志愿服務(wù)的覆蓋范圍逐漸縮小,影響力不斷削弱,解決貧苦、增加就業(yè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域被政府職能取代,而政府管理不到位的領(lǐng)域則衍生出新的志愿組織,如環(huán)境保護(hù)和殘疾人的生活保障等領(lǐng)域。
20 世紀(jì)70年代,英國福利國家制度陷入危機(jī)。為擺脫困境,英國工黨選擇走“第三條道路”,與志愿團(tuán)體開展公共服務(wù)合作,極大地推進(jìn)了志愿服務(wù)和志愿組織的發(fā)展。政府與志愿組織漸進(jìn)共生,形成多元互補的格局。自20 世紀(jì)末以來,“志愿組織從社會福利服務(wù)的輔助性部門變成了核心部門”[4]38。進(jìn)入21 世紀(jì),英國政府適應(yīng)志愿組織迅速發(fā)展的要求,改革落后的監(jiān)督管理工作,進(jìn)一步明確參與志愿事業(yè)各部門的地位和職責(zé),維護(hù)志愿組織的合法權(quán)益。英國志愿服務(wù)呈現(xiàn)出法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化、社區(qū)化、國際化的發(fā)展趨勢。
英國政府有著扶持志愿服務(wù)行業(yè)的歷史傳統(tǒng),是志愿組織穩(wěn)定可靠的保障力量。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,從2001-2016年,政府一直是志愿服務(wù)行業(yè)收入的第二大來源方,占據(jù)了其總收入的三分之一[5]。政府扶持志愿服務(wù)主要通過兩種方式,一種是政府以特定公共服務(wù)項目外包或直接購買相應(yīng)的公共服務(wù)的方式,為志愿組織注入資金。這類購買主體包括中央政府、地方當(dāng)局、鎮(zhèn)和郊區(qū)議會,這類資金通常直接流向志愿組織。政府還在內(nèi)務(wù)部專設(shè)第三部門辦公室,主要負(fù)責(zé)民間公益活動和推廣志愿服務(wù),評估政府與志愿組織簽訂公共服務(wù)協(xié)議的執(zhí)行情況。為了進(jìn)一步擴(kuò)大志愿行業(yè)的收入,英國政府持續(xù)多年將部分博彩業(yè)收入劃撥給志愿組織,以幫助其提升服務(wù)效率。另一種是政府對志愿組織實施稅收減免政策,鼓勵公眾社會捐贈,充裕志愿組織資金。英國政府既對企業(yè)或個人的公益捐助實行減稅免稅制度,同時針對志愿組織本身實行稅收優(yōu)惠政策。此外,政府還通過表彰在志愿服務(wù)工作中作出突出貢獻(xiàn)的團(tuán)體和個人以鼓勵志愿服務(wù)。每年頒發(fā)一次的英國女王獎,代表著對志愿組織的最高榮譽,獲獎代表還將受邀參加英國王室的花園聚會,以激勵志愿組織提供更好的社區(qū)服務(wù)。
英國志愿組織種類繁多,創(chuàng)造了巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。在2016—2017年度,志愿行業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值約171 億英鎊,志愿服務(wù)創(chuàng)造的價值約為239 億英鎊[6]。英國志愿服務(wù)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展,得益于其內(nèi)部形成了獨立完善的組織運營機(jī)制,充分保證了自身的靈活性、多樣性、公信力和親和力,并涌現(xiàn)出了公民咨詢局、社區(qū)事務(wù)、英國防止虐待動物協(xié)會等知名組織。完善的組織運營機(jī)制,一方面是表現(xiàn)在自負(fù)盈虧的市場化運作。志愿組織的存在發(fā)展,首要需要保障有充足且穩(wěn)定的資金來源。志愿組織擁有獨立法人資格,自主經(jīng)營。志愿組織會通過收取商品和服務(wù)費用、會員資格認(rèn)捐、慈善商店銷售或收款等方式增加收入。經(jīng)營不善的機(jī)構(gòu)也會因在市場上與其他組織的競爭而破產(chǎn)。另一方面表現(xiàn)在英國志愿組織從志愿者的招募、選拔、培訓(xùn)、監(jiān)督都有一整套完整的運轉(zhuǎn)體制。志愿組織通常會通過報紙廣告、制作宣傳冊、網(wǎng)絡(luò)宣傳、舉辦展覽等方式招募志愿者,并從中選拔適合工作崗位的志愿者,部分崗位還要求進(jìn)行額外的評估,對不匹配的志愿者提供推薦到其他組織的服務(wù)。大部分的志愿組織對志愿者提供培訓(xùn)服務(wù),以確保其得到針對性的指導(dǎo),并關(guān)注志愿者的合理需求,為其工作提供必要的安全保險和物質(zhì)補貼。很多志愿組織通過建立論壇等形式,暢通志愿者個體與組織之間的關(guān)系,增加志愿者的歸屬感和滿意度。同時,志愿組織將所有的活動置于內(nèi)部組織和志愿者的監(jiān)督之中,確保及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。
英國志愿服務(wù)始終保持生機(jī)活力的原因在于它始終著眼于改善社會成員的生存環(huán)境,維護(hù)社會的平等公正,從而贏得民眾的信任和支持,獲得堅實的社會基礎(chǔ)。社會力量對志愿行業(yè)的支持表現(xiàn)在:一是參與服務(wù)人數(shù)多,服務(wù)頻率高。英國志愿組織聯(lián)合會(NCVO)公布的《英國公民社會年鑒2019》(UK Civil Society Almanac) 顯 示, 在2017—2018年度,共2010 萬英國人通過志愿組織參與志愿服務(wù),約占總?cè)丝诘?0.23%,多年以來保持穩(wěn)定[7]。英國政府網(wǎng)站上發(fā)布的社區(qū)生活調(diào)查(Community Life Survey, England 2018 to 2019 report)顯 示,在2018—2019年,22%的成年人至少每月參加一次正式志愿服務(wù),26%的成年人至少每月參加一次非正式志愿服務(wù)[8],英國近十分之九的家庭都曾接受過志愿服務(wù)。二是公眾為志愿組織源源不斷地投入活動資金。據(jù)統(tǒng)計,2016—2017年度,公眾對志愿行業(yè)的資金投入,幾乎占其總收入的一半,約為45%[5]。除去個人捐贈和政府扶持外,私營企業(yè)、社會公益基金、慈善機(jī)構(gòu)也為其提供了多元化的資金。三是大眾媒體報道志愿組織活動,吸引公眾和政府注意,為其活動提供良好的社會氛圍乃至物質(zhì)保障。英國的泰晤士報、衛(wèi)報、英國廣播公司等知名媒體紛紛關(guān)注志愿服務(wù)的最新進(jìn)展。同時,也對志愿組織人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。英國泰晤士報曾報道著名慈善機(jī)構(gòu)樂施會高層在2011年參與海地地震救援期間的丑聞,并促使多家慈善組織承認(rèn)其監(jiān)管漏洞,顯示出媒體監(jiān)督的巨大效應(yīng)。
志愿服務(wù)的正常開展,有賴于法律體系的支持保護(hù)。英國有關(guān)志愿服務(wù)的法律,最早可追溯到1601年由英國女王頒布的《慈善用途法》和《濟(jì)貧法》。《濟(jì)貧法》規(guī)定以基層組織的教區(qū)為單位征收濟(jì)貧稅,救濟(jì)本轄區(qū)沒有謀生能力的人,兩部法律開啟了國家立法救助弱勢群體的先河。1834年,英國議會通過了《濟(jì)貧法(修正案)》,要求只能救濟(jì)進(jìn)入濟(jì)貧院的貧民,但濟(jì)貧院問題百出,在英國引發(fā)了極大的爭議。經(jīng)過一百多年的發(fā)展,英國形成了以慈善基本法為主體,相關(guān)配套法為輔助的立法模式,為志愿服務(wù)確立了基本的法律架構(gòu)?,F(xiàn)行法律是以《慈善法(英格蘭和威爾士)》(2011年最新修訂)、《慈善和信托投資法(北愛爾蘭)》(2008年)、《慈善和信托投資法(蘇格蘭)》(2005年)為基本法,以《托管人管理法》《慈善信托法》《娛樂慈善法》等為輔助,共同構(gòu)成了志愿服務(wù)的基本法律體系。這些法律明確規(guī)定了志愿組織的宗旨和業(yè)務(wù)范圍、登記注冊條件、志愿組織的監(jiān)督制度等內(nèi)容。在英國,志愿組織在遵循慈善法規(guī)定的基礎(chǔ)上,一些網(wǎng)絡(luò)籌款、廣播電話籌款等特殊方式還需要遵守其他法律條文,這就將志愿行業(yè)的活動置于法律體系的框架內(nèi),確保其正常合法運轉(zhuǎn)。
從英國志愿服務(wù)的視角審視我國志愿服務(wù)發(fā)展,關(guān)鍵是實現(xiàn)政府、志愿組織、社會力量三者之間的合理分工與協(xié)同合作,實現(xiàn)法律對志愿服務(wù)的保障作用。
“現(xiàn)代治理理念認(rèn)為,公共治理的主體是多元的……一個良性的治理結(jié)構(gòu),需要不同治理主體的合理分工,合作努力,從而形成一種良性的伙伴關(guān)系”[3]78。英國政府將志愿服務(wù)組織視為公民社會的重要因素,并與志愿組織共同承擔(dān)為社會提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的責(zé)任,構(gòu)成了基于不同角色的合作伙伴關(guān)系。政府以支持者、輔助者、監(jiān)督者的角色定位參與到志愿服務(wù)中。當(dāng)前,我國社會治理正在從政府主導(dǎo)型向多元共治型轉(zhuǎn)變。政府在志愿服務(wù)事業(yè)中,既不能缺位,任由志愿組織隨意發(fā)展,也不能越位,完全掌控志愿活動的進(jìn)展,更多的是推動社會力量的互動協(xié)作,實現(xiàn)志愿服務(wù)自主發(fā)展。為此,首先,政府應(yīng)理順管理志愿服務(wù)工作的各主體職責(zé),劃清民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、志愿服務(wù)工作委員會、共青團(tuán)、文明辦、志愿者協(xié)會之間的界限,切實解決政出多門、管理重疊的問題,為志愿服務(wù)組織創(chuàng)設(shè)良好的政策環(huán)境。同時,政府與志愿組織之間的合作,要從傳統(tǒng)的科層制管理轉(zhuǎn)向社會范圍內(nèi)的合作網(wǎng)絡(luò)管理,采取談判和說服而不是強制和命令。這要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,掌握關(guān)系協(xié)作和化解沖突的技巧,幫助志愿組織理解和實現(xiàn)工作目標(biāo)。其次,政府應(yīng)向不同規(guī)模的志愿組織購買社會服務(wù)、發(fā)放財政補貼,制定鼓勵企業(yè)和個人捐贈的稅收優(yōu)惠政策,簡化捐贈退稅程序,鼓勵銀行開設(shè)工資發(fā)放代理捐款業(yè)務(wù)。政府促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展,不僅為社會力量參與志愿服務(wù)做好榜樣,更是形成政府與社會成員利益協(xié)商機(jī)制,釋放政府與社會之間的張力,構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。
志愿組織是填補社會公共服務(wù)缺口的重要主體,志愿組織的發(fā)育程度反映著社會活力的程度。在英國,無論是作為志愿者組織保障機(jī)構(gòu)的英國志愿組織聯(lián)合會,還是提供具體服務(wù)的志愿協(xié)會,保持穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵在于擁有獨立法人資格和完整系統(tǒng)的組織架構(gòu)。改革開放四十年以來,我國初步形成了覆蓋全國范圍的志愿服務(wù)行業(yè)組織體系,產(chǎn)生一批具有代表性的團(tuán)體組織,民間公益組織的影響力不斷擴(kuò)大。但是,志愿組織的內(nèi)部管理機(jī)制和管理水平明顯滯后于時代發(fā)展要求。部分志愿組織尚未建立起系統(tǒng)的組織架構(gòu),理事會虛置,執(zhí)行部門行使決策權(quán);監(jiān)督機(jī)制不完善,監(jiān)事會受制于董事會,無力監(jiān)督;組織發(fā)起人大權(quán)獨攬,個人財產(chǎn)與組織財產(chǎn)不分;組織吸納社會資金的行為游走在法律邊緣,忽視專兼職人員的物質(zhì)保障,這些問題制約了志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。為此,首先要建立健全組織內(nèi)部的法人治理結(jié)構(gòu),合理劃分執(zhí)行部門、決策部門、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,完善理事會與各分管部門的分工合作,保障決策的民主和效率。同時,確保監(jiān)事會工作的專業(yè)性和獨立性,加強對組織的財務(wù)審計和工作審查。志愿組織內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)是否科學(xué)合理,直接決定了組織的生命力和社會美譽度。志愿服務(wù)組織的特性是非營利性和公益性,不同于政府機(jī)構(gòu)自上而下的行政管理,保持良好的組織氛圍與開展服務(wù)工作同等重要。其次,志愿服務(wù)組織要始終堅持社會化和市場化運作,加快建立符合市場機(jī)制的經(jīng)營管理方式,打造知名度高的志愿品牌。志愿組織要確保資金來源多元化、投資渠道多元化、服務(wù)項目多樣化,借助政府提供的志愿組織孵化機(jī)制,邀請專家指導(dǎo)日常管理與危機(jī)應(yīng)對,努力構(gòu)建“獨立自主、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”[1]。
志愿服務(wù)是人超越勞動謀生屬性,自由自覺地為他人無償提供服務(wù)的行動,體現(xiàn)了人的主體性和追求共同道德的集體意志。志愿服務(wù)只有在社會范圍內(nèi)才有可能,也只有獲得了社會力量的支持,才能發(fā)揮組織機(jī)能和產(chǎn)生影響。英美等國的志愿服務(wù)擁有強大的社會動員能力,無論是在學(xué)校教育、社區(qū)生活、企業(yè)工作乃至退休生活,志愿服務(wù)事業(yè)都表現(xiàn)出了極大的吸納成員能力,呈現(xiàn)出全員參與的特征。當(dāng)前,我國實名注冊的志愿者人數(shù)為1.4 億,志愿團(tuán)體達(dá)68.92 萬,總體規(guī)模較大,但與我國人口大國的地位還不相稱,還存在著志愿群體單一、志愿活動技術(shù)含量低、志愿理念影響有限的問題。鑒于此,首先要在全社會大力弘揚志愿文化。對英國志愿者的調(diào)查顯示,他們加入志愿組織的主要原因是家庭、朋友和同事的推薦。這要求發(fā)揮好人際傳播在志愿服務(wù)中的動員能力,呼吁家庭、學(xué)校和社會切實擔(dān)負(fù)起傳播志愿文化的責(zé)任,尤其是需要志愿者在履行工作職責(zé)之外,參與志愿者招募活動,通過分享志愿經(jīng)歷吸引他人參與。同時,利用大眾傳媒拓寬傳播空間,宣傳奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步為核心的志愿服務(wù)理念,用生動的話語講清楚志愿事業(yè)的意義與價值,營造人人參與、助人為樂的社會氛圍。其次,建立健全志愿組織與志愿者的激勵制度。在志愿活動中,為志愿者購買集體保險,幫助其解決服務(wù)過程中的住宿、餐飲、交通支出等費用,允許其在積累一定時長后獲得物質(zhì)補貼。在志愿活動結(jié)束后,在社會范圍內(nèi)評選并表彰表現(xiàn)優(yōu)異的組織和個人,落實志愿者在校期間的學(xué)分認(rèn)證規(guī)定和就業(yè)求職優(yōu)先考慮的優(yōu)惠政策,也可以推廣“時間銀行”的做法,即將志愿者為他人提供服務(wù)的時間存進(jìn)“時間銀行”,將來可以換取同等時間的志愿服務(wù)。通過一系列的獎勵舉措,強化公眾參加志愿活動的互助精神和公民意識。
推動志愿服務(wù)法律體系規(guī)范化、制度化發(fā)展,要求從根本上規(guī)定志愿服務(wù)事業(yè)的法律地位,為志愿者和志愿組織的行為劃定有效范圍,保障志愿服務(wù)人員的基本權(quán)利。英國志愿服務(wù)立法在漫長的演進(jìn)過程中,逐漸克服了監(jiān)管不嚴(yán)、效率低下的問題,最終建立起成熟的法律體系。改革開放以來,《中華人民共和國慈善法》《志愿服務(wù)條例》等法律法規(guī)相繼頒布實施,初步建構(gòu)起志愿服務(wù)法律的框架。但由于立法時間相對密集,對于志愿服務(wù)事業(yè)的實地落實和監(jiān)管還存在缺失,制約志愿團(tuán)體開展社會活動。為此,首先,要進(jìn)一步完善志愿服務(wù)立法規(guī)定,將原則性和倡導(dǎo)性的法律條文,轉(zhuǎn)化為明確規(guī)定的法條,加快制定配套法規(guī)政策和實施細(xì)則。例如,在全國首部規(guī)范志愿服務(wù)的行政法規(guī)——《志愿服務(wù)條例》中,規(guī)定縣級以上人民政府要“合理安排志愿服務(wù)所需資金……,在各自職責(zé)范圍內(nèi),為志愿服務(wù)提供指導(dǎo)和幫助”[9],但沒有明確規(guī)定政府要提供何種幫助和政府幫助行為的界限,缺乏培育志愿者人才隊伍的相關(guān)內(nèi)容,志愿者享受的求職優(yōu)惠政策還不夠明確,這些缺陷不利于提升我國志愿服務(wù)的水平。其次,完善對志愿服務(wù)事業(yè)的監(jiān)督管理制度。英國政府特設(shè)慈善委員會,獨立于政府機(jī)構(gòu)和黨派紛爭之外,專門負(fù)責(zé)對組織法人的登記注冊和監(jiān)督管理工作,形成了從資金流向、開支狀況、活動記錄、未來規(guī)劃、風(fēng)險評估等的全方位監(jiān)管。當(dāng)下,我國可以借鑒英國經(jīng)驗,專設(shè)一個統(tǒng)一的志愿服務(wù)管理機(jī)構(gòu),根據(jù)志愿組織的規(guī)模大小和服務(wù)類型,合理區(qū)分監(jiān)管層次,嚴(yán)格檢查志愿組織每年的財務(wù)狀況和工作報告,并在網(wǎng)絡(luò)平臺上全程公布,接受社會力量的監(jiān)督舉報,確保志愿組織履行社會責(zé)任。最后,加大對法律法規(guī)的執(zhí)行力度。法律的實施情況決定著法律的生命力。要抓住《志愿服務(wù)條例》出臺的有利契機(jī),推動各級政府將志愿服務(wù)事業(yè)納入地方發(fā)展規(guī)劃,引導(dǎo)民間志愿組織依法登記注冊和開展活動,加快配備一批富有社會工作經(jīng)驗的專業(yè)人員,并加強志愿組織行業(yè)自律,確保在“到2020年,基本建成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng),布局合理、管理規(guī)范、服務(wù)完善、充滿活力的志愿服務(wù)組織體系”[1]。