陳輝，周東升

（1.東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189；2.江蘇省徐州市銅山區(qū)人民檢察院，江蘇 徐州 221113）

2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的通知》（以下簡稱《通知》），決定在全國開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭。強(qiáng)調(diào)對(duì)涉黑惡勢(shì)力犯罪的依法治理、系統(tǒng)治理和源頭治理，明確對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪和腐敗行為的同步治理，是本次專項(xiàng)斗爭的新動(dòng)向。為貫徹落實(shí)中央通知精神，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布了《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力犯罪案件若干問題的指導(dǎo)意見》，提出要嚴(yán)厲打擊“村霸”、宗族惡勢(shì)力、“保護(hù)傘”以及“軟暴力”等犯罪。在監(jiān)察體制改革成果法律化、制度化的背景下，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的公布實(shí)施為監(jiān)察工作的運(yùn)行提供了法律依據(jù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，在涉黑職務(wù)犯罪的治理活動(dòng)中自然備受各方期待，應(yīng)當(dāng)作為中堅(jiān)力量迅速加入掃黑除惡專項(xiàng)斗爭之中。結(jié)合涉黑職務(wù)犯罪的特征及傳統(tǒng)治理模式現(xiàn)狀，從《監(jiān)察法》實(shí)施的視角出發(fā)，分析其在治理涉黑職務(wù)犯罪方面的有利條件及可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)與不足，提出科學(xué)可行的建議對(duì)策，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、《監(jiān)察法》實(shí)施背景下涉黑職務(wù)犯罪監(jiān)察治理模式的創(chuàng)新

強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，整合分散多元的反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督力量，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，是本次監(jiān)察體制改革的時(shí)代特征。《監(jiān)察法》的頒布和實(shí)施，既是以法律形式對(duì)前期監(jiān)察體制改革成果的鞏固，也為深化國家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了法律依據(jù)。就目前的監(jiān)察立法現(xiàn)狀而言，《監(jiān)察法》是對(duì)黨的十八大以來反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，為新形勢(shì)下反腐敗斗爭提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治保障，是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)察體制的重大創(chuàng)新，具有劃時(shí)代意義?！侗O(jiān)察法》所塑造的監(jiān)察治理模式能有效破解傳統(tǒng)治理模式所面臨的困境，進(jìn)一步推動(dòng)涉黑職務(wù)犯罪治理工作的法治化、立體化進(jìn)程。

（一）獨(dú)立權(quán)威的監(jiān)察權(quán)能有效排除外部干擾

2018年公布的《中華人民共和國憲法修正案》中第五十二條將監(jiān)察委員會(huì)納入“國家機(jī)構(gòu)”章節(jié)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的地位、職能配置、組織形式、領(lǐng)導(dǎo)體制等作了明確規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察權(quán)行使的獨(dú)立性[1]。從目前的立法及政治因素考量，監(jiān)察委員會(huì)在同一級(jí)國家機(jī)關(guān)中具有較高的政治法律地位。首先，從監(jiān)督職能上看，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督所有國家機(jī)關(guān)的公職人員，這種監(jiān)督的單向性預(yù)示著其與除人大之外的其他國家機(jī)關(guān)存在“監(jiān)督—被監(jiān)督”的關(guān)系①有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委應(yīng)堅(jiān)持以事后為監(jiān)察路徑的“對(duì)人監(jiān)察”，不能將權(quán)力觸角伸及其他公權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部，以防止造成權(quán)力過度膨脹及干預(yù)的后果。參見周樂軍《“對(duì)人監(jiān)察”抑或“對(duì)事監(jiān)察”——論我國監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的邊界》，載《時(shí)代法學(xué)》2018年第4期。雖然《監(jiān)察法》第三條強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員，但根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條第一項(xiàng)的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員監(jiān)督的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)是依法履職、秉公用權(quán)，這顯然屬于職務(wù)行為，通常是以其所在的機(jī)關(guān)單位名義進(jìn)行的，且機(jī)關(guān)均是由公職人員構(gòu)成的，因此，對(duì)公職人員的履職行為的監(jiān)督，必然涉及對(duì)公職人員所在機(jī)關(guān)的監(jiān)督。。因此，居于監(jiān)督地位的監(jiān)察委員會(huì)的法律地位要高于被監(jiān)督者。其次，從紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公層面看，體現(xiàn)了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下之黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。在省級(jí)以下，監(jiān)察委員會(huì)主任通常由同級(jí)紀(jì)委書記兼任，而同級(jí)紀(jì)委書記又系同級(jí)黨委常委，具有較高的政治地位。再次，從權(quán)力的整合方面看，監(jiān)察權(quán)兼具行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗等職權(quán)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察范圍的全覆蓋。最后，職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查統(tǒng)歸于監(jiān)察委，兩個(gè)部門和兩種職能之間可相互支援，形成打擊腐敗犯罪的有效合力[2]。另外，《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使原則，規(guī)定了其他機(jī)關(guān)單位對(duì)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)有配合協(xié)助的法定義務(wù)。如該法第四條第三款規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。該法第六十二條、第六十三條進(jìn)一步規(guī)定了有關(guān)單位不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的類型方式及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。這些法律規(guī)范的約束進(jìn)一步強(qiáng)化了其他機(jī)關(guān)單位對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的配合協(xié)助工作。監(jiān)察權(quán)的集中權(quán)威性決定了監(jiān)察委員會(huì)在查處涉黑職務(wù)犯罪活動(dòng)中，能夠保持超然性、獨(dú)立性，迅速整合權(quán)力資源，得到其他國家機(jī)關(guān)單位的有力配合，及時(shí)排除阻力干預(yù)，有效突破涉黑“保護(hù)傘”的多重防護(hù)體系。

（二）內(nèi)涵豐富的監(jiān)察權(quán)構(gòu)筑了立體化的權(quán)力監(jiān)督體系

構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的標(biāo)本兼治和綜合治理，是《監(jiān)察法》追求的價(jià)值目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一立法目標(biāo)，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了創(chuàng)新解讀，將其分解為監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職權(quán)，并加以明確。其中，將監(jiān)督單獨(dú)列來與調(diào)查、處置并列，意味著這里的監(jiān)督屬于狹義的預(yù)防性監(jiān)督，這是對(duì)“重懲治、輕防范”之傳統(tǒng)監(jiān)督模式弊端的修正?！侗O(jiān)察法》第十一條第一項(xiàng)明確了監(jiān)督的內(nèi)容和手段，即以教育和檢查為手段，對(duì)公權(quán)力的合法性（依法履職）、合理性（秉公用權(quán)）、合紀(jì)性（廉潔從政從業(yè)及道德操守）進(jìn)行事前的預(yù)防性監(jiān)督[3]，樹立了對(duì)權(quán)力腐敗的預(yù)防性治理理念。該條款第二項(xiàng)將職務(wù)違法和職務(wù)犯罪不加區(qū)別地納入調(diào)查權(quán)的范圍，是對(duì)檢察治理模式中機(jī)械關(guān)注構(gòu)成職務(wù)犯罪而忽視職務(wù)違法之弊端的革新，強(qiáng)調(diào)了既要“懲前毖后”，又要“治病救人”，這體現(xiàn)了懲戒與教育相結(jié)合的治理理念。《監(jiān)察法》很好地體現(xiàn)了調(diào)查與處置的前因后果關(guān)系，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對(duì)確認(rèn)職務(wù)違法者給予政務(wù)處分，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪者移送檢察機(jī)關(guān)處理，對(duì)履職不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)作出問責(zé)決定或提出問責(zé)建議。其中，問責(zé)和監(jiān)察建議已經(jīng)突破了傳統(tǒng)治理模式的個(gè)案監(jiān)督，既能達(dá)到處理一個(gè)，教育一片的良好效果，也能強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)人的自我監(jiān)督的責(zé)任意識(shí)，亦可督促機(jī)關(guān)單位對(duì)監(jiān)管制度漏洞進(jìn)行整改完善。監(jiān)督、調(diào)查、處置三位一體，從事前、事中、事后三個(gè)階段實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的全方位、立體化的監(jiān)控。這種立體化的監(jiān)控模式有助于重塑清明的政治權(quán)力生態(tài)和穩(wěn)定和諧的社會(huì)秩序，消除了滋生涉黑組織的溫床，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉黑職務(wù)犯罪的源頭治理。

（三）豐富多樣的監(jiān)察措施能有效滿足查處涉黑職務(wù)犯罪的需求

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、詢問、訊問、查詢、調(diào)取、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢察、鑒定、留置等12項(xiàng)措施。其中，訊問、詢問、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定等5項(xiàng)源自《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的規(guī)定；談話、查詢和調(diào)取屬于黨紀(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)察措施，而查封、扣押、凍結(jié)是黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察和檢察監(jiān)督的固有措施，只有留置措施不存在于現(xiàn)行的法律體系和黨的紀(jì)律規(guī)范中，屬于新的措施[4]。據(jù)此，監(jiān)察委員會(huì)不但聚合了紀(jì)檢檢查、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督三機(jī)關(guān)的全部調(diào)查（偵查）措施，還增設(shè)了留置措施來替代“雙規(guī)雙指”。

隨著檢察院反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，技術(shù)調(diào)查也成為一項(xiàng)重要的監(jiān)察措施。《監(jiān)察法》第二十八條將監(jiān)察機(jī)關(guān)技術(shù)調(diào)查權(quán)的使用范圍限定為“調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”。從解釋學(xué)的角度分析，這里的“等”字前面的涉嫌重大貪污賄賂雖然可分解為重大貪污犯罪、重大受賄犯罪和行賄犯罪，但法律文本規(guī)范并未將其分類表述，意味著將重大貪污賄賂犯罪視為同一類型的案件，其后的“等”顯然不能理解為等內(nèi)等，因?yàn)榈葍?nèi)等所修飾的主體數(shù)量應(yīng)在復(fù)數(shù)以上。因此，這里的“等”應(yīng)屬于等外等，是與涉嫌重大貪污賄賂犯罪在性質(zhì)、影響、社會(huì)危害等類似的職務(wù)犯罪之不完全列舉性表述，具有內(nèi)容上的開放性，不排除技術(shù)調(diào)查在重大貪污賄賂犯罪以外職務(wù)犯罪的適用性。而涉黑職務(wù)犯罪較之一般單純的職務(wù)犯罪尤為復(fù)雜，涉案公職人員往往會(huì)涉嫌兩種性質(zhì)不同的犯罪，且國家公職人員與黑惡勢(shì)力的勾結(jié)本身就是對(duì)公職人員廉潔制度及公權(quán)力秩序的侵害，比一般人員涉黑犯罪的主觀惡意更大，應(yīng)確定為重大職務(wù)犯罪案件。在對(duì)涉黑職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)可以使用依法使用技術(shù)調(diào)查措施。《監(jiān)察法》第二十九條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)決定對(duì)在逃的被調(diào)查人進(jìn)行通緝的制度，第三十條規(guī)定了限制出境措施，將限制對(duì)象由調(diào)查人擴(kuò)展自相關(guān)人員。

以上監(jiān)察措施既為職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的正常開展和有效證據(jù)的順利獲取創(chuàng)造了條件，又大大提高了調(diào)查效率以及懲治犯罪的準(zhǔn)確性。此外，《監(jiān)察法》還規(guī)定了確保上述監(jiān)察措施得以實(shí)施的配套法律制度，增設(shè)了與被調(diào)查人有關(guān)的單位和個(gè)人之協(xié)助義務(wù)。如《監(jiān)察法》第十八條規(guī)定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法向有關(guān)單位和個(gè)人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供……任何單位和個(gè)人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)”，第二十一條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查中可以詢問證人等人員。這些內(nèi)容豐富的監(jiān)察措施及配套制度在查處涉黑職務(wù)犯罪中必將發(fā)揮重要的作用。

二、《監(jiān)察法》實(shí)施背景下涉黑職務(wù)犯罪監(jiān)察治理模式的不足

（一）概括化的權(quán)利保障條款亟待憲法價(jià)值精神的注入浸潤

對(duì)被調(diào)查人基本權(quán)利的保護(hù)與反腐敗工作的有效開展并不相悖，反而是法治反腐的基本要求，基于此，《監(jiān)察法》在總則中將“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”作為監(jiān)察立法的基本價(jià)值訴求與立法宗旨之一。但是，《監(jiān)察法》通過對(duì)監(jiān)察程序與司法程序的界分，確立了職務(wù)犯罪調(diào)查模式的“線型結(jié)構(gòu)”，導(dǎo)致了刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)則無法適用于監(jiān)察程序，法檢機(jī)關(guān)及律師均無法直接介入調(diào)查程序，被調(diào)查人的權(quán)利保障狀況似乎完全取決于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的職業(yè)道德、法律素養(yǎng)和內(nèi)控機(jī)制[5]?？v觀《監(jiān)察法》第二至第八章的內(nèi)容，存在對(duì)被調(diào)查人基本權(quán)利加以保護(hù)救濟(jì)的規(guī)范數(shù)量少①《監(jiān)察法》關(guān)于當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)的問題，僅有兩處規(guī)定，一處是《監(jiān)察法》第四十九條的申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核權(quán)，并規(guī)定了不停止原處理決定的執(zhí)行原則；另一處是第六十條的申訴權(quán)。該兩項(xiàng)權(quán)利均為監(jiān)察體制系統(tǒng)內(nèi)部性救濟(jì)。，增設(shè)義務(wù)的條款多，條款內(nèi)容原則性強(qiáng)、可操作性差等問題。具體如下：其一，如實(shí)供述（提供）義務(wù)的強(qiáng)化與范圍擴(kuò)大?！侗O(jiān)察法》第二十條規(guī)定了被調(diào)查人如實(shí)供述涉嫌犯罪事實(shí)的義務(wù)，第二十一條規(guī)定了證人等人員接受詢問的義務(wù)，第十八條第一款將如實(shí)提供義務(wù)的主體擴(kuò)大到所有的單位和個(gè)人。有學(xué)者指出，如實(shí)供述的義務(wù)實(shí)質(zhì)上是要求嫌疑人放棄沉默權(quán)，是對(duì)公民言論自由與人格尊嚴(yán)的侵犯[6]。本文認(rèn)為，若過于強(qiáng)化被調(diào)查對(duì)象或相關(guān)人員的如實(shí)供述陳述義務(wù)，很容易將言詞證據(jù)作為辦案的主要依據(jù)，且在被調(diào)查對(duì)象不配合的情況下，更容易發(fā)生刑訊逼供的現(xiàn)象。另外，言詞證據(jù)本身具有不固定性和主觀隨意性，過于依賴言詞證據(jù)也不利于對(duì)冤假錯(cuò)案的防范。其二，《監(jiān)察法》中使用了大量不確定性概念。以《監(jiān)察法》第二十八條關(guān)于技術(shù)調(diào)查的規(guī)定為例，存在“根據(jù)需要”“經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”“按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行”等不確定性術(shù)語，難以指導(dǎo)實(shí)踐。另外，該條對(duì)延長技術(shù)調(diào)查的次數(shù)未作限制，僅規(guī)定了每次不得超過3個(gè)月；對(duì)技術(shù)調(diào)查的適用對(duì)象也未明確限定為涉嫌職務(wù)犯罪人員。

（二）部分條款過于粗略和原則亟待配套法律制度的供給

《監(jiān)察法》中部分條款的規(guī)定過于粗略和原則，影響了對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)規(guī)范意義。如第三十五條“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案或者舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)接受并按照有關(guān)規(guī)定處理”，第三十六條“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開展工作”，第三十七條“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的問題線索，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定提出處置意見”，這3個(gè)條款位居《監(jiān)察法》第五章“監(jiān)察程序”章節(jié)，但其對(duì)程序的規(guī)定卻出現(xiàn)了“按照有關(guān)規(guī)定”“嚴(yán)格按照程序”這種模糊性、概括性的詞語，導(dǎo)致監(jiān)察人員在辦案過程中無法操作，立法指導(dǎo)實(shí)踐的功能也大打折扣①《監(jiān)察法》中的模糊性條款相對(duì)較多，如《監(jiān)察法》第四十二條第二款尤為典型，該條款規(guī)定“對(duì)調(diào)查過程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告”，這里存在什么是重要事項(xiàng)，集體研究是監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)集體研究還是全體監(jiān)察員集體研究，按什么程序，向誰請(qǐng)示報(bào)告，集體研究的結(jié)果與請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容存在什么邏輯關(guān)系等諸多模糊性內(nèi)容。。如對(duì)問題線索移送制度，未明確移送的時(shí)間期限及未移送應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致是否移送、何時(shí)移送完全依賴其他機(jī)關(guān)。就涉黑職務(wù)犯罪案件而言，今后監(jiān)察機(jī)關(guān)被動(dòng)受案、過度依賴公安機(jī)關(guān)提供犯罪線索的案源開發(fā)模式依然未得到解決。再如被調(diào)查人涉嫌雙罪名時(shí)，規(guī)定“由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”存在歧義：首先，這里的“協(xié)助”究竟是主動(dòng)參與協(xié)助調(diào)查還是僅僅協(xié)助如實(shí)提供相關(guān)材料，如果其他機(jī)關(guān)具有協(xié)助調(diào)查權(quán)，將意味著其分享了部分監(jiān)察權(quán)。其次，協(xié)助的內(nèi)容也值得思考，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，犯罪類型按查處部門劃分為普通職務(wù)犯罪、司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁等犯罪和普通犯罪三大類，分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處，若被調(diào)查人同時(shí)涉嫌以上三種犯罪，檢察、公安機(jī)關(guān)將涉嫌職務(wù)犯罪案件移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)之后，是否可就各自管轄范圍內(nèi)的案件繼續(xù)行使偵查權(quán)？對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)，二者并未被法律賦予主動(dòng)查處犯罪的職權(quán)，將其與檢察、公安機(jī)關(guān)并列是否意味著要對(duì)審計(jì)權(quán)、審判權(quán)作出新的解讀？上述一系列問題亟待解決。再次，對(duì)于涉嫌雙罪的案件，在監(jiān)察機(jī)關(guān)主調(diào)查的模式下，律師能否介入及介入的程度問題如何理解？

（三）調(diào)查程序與司法程序銜接條款的匱乏亟待協(xié)同完善

調(diào)查程序與司法程序協(xié)調(diào)銜接的實(shí)質(zhì)，是與國家刑事訴訟程序制度的協(xié)調(diào)和銜接，具體包括案件管轄上的銜接、立案程序的銜接、案件移送的銜接、調(diào)查措施的銜接、人權(quán)保障措施的銜接及證據(jù)適用的銜接等[7]。而《監(jiān)察法》對(duì)調(diào)查程序與司法程序銜接的規(guī)定較為簡略，未能妥善解決調(diào)查程序與司法程序的界分與程序轉(zhuǎn)換。如對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查階段，究竟屬于調(diào)查程序還是審查起訴程序，也有待明確，因?yàn)檫@涉及律師能否繼續(xù)介入、羈押場所是否變更等關(guān)系犯罪嫌疑人重大權(quán)益的保障問題。較之單純的職務(wù)犯罪案件，涉黑職務(wù)犯罪案件類型具有復(fù)雜性，且多由公安機(jī)關(guān)在查處涉黑組織犯罪活動(dòng)中首次發(fā)現(xiàn)并移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)。從程序階段看，前者系司法程序，后者又轉(zhuǎn)換為調(diào)查程序，在當(dāng)事人涉嫌雙罪的情況下，因監(jiān)察機(jī)關(guān)的主調(diào)查模式排除對(duì)涉案公職人員非職務(wù)犯罪之律師幫助權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)也存在諸多疑問。另外，關(guān)于全程錄音錄像的留存?zhèn)洳榕c司法程序的銜接問題，《監(jiān)察法》第四十一條第二款確立了對(duì)訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作的全程錄音錄像是值得稱道的，但對(duì)其用途僅規(guī)定為留存?zhèn)洳?，?duì)全程錄音錄像是否隨案件移送語焉不詳，這為實(shí)務(wù)操作預(yù)留了較大的空間。若在審判階段，被告人或其代理律師申請(qǐng)法院調(diào)取監(jiān)察程序中的錄音錄像，如何進(jìn)行程序上的銜接，仍有待進(jìn)一步明確。

三、《監(jiān)察法》實(shí)施背景下涉黑職務(wù)犯罪監(jiān)察治理模式的完善

隨著《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，涉黑職務(wù)犯罪治理模式已由傳統(tǒng)模式成功轉(zhuǎn)型到新時(shí)代的治理模式，并最終融入國家治理體系之中?！侗O(jiān)察法》為職務(wù)違法犯罪的治理提供了一個(gè)全新的模式，是一部對(duì)國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律②參見第十二屆全國人大常委會(huì)副委員長李建國于2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明。，任何全新的和基礎(chǔ)的事物都存在或多或少的不足甚至是缺陷，即便是匯集全國人民智慧的國家立法也不能例外。對(duì)于新時(shí)代的治理模式，我們既要給予充分的肯定和信任，又要理性分析和評(píng)價(jià)。未來一段時(shí)間，如何查漏補(bǔ)缺，實(shí)現(xiàn)涉黑職務(wù)犯罪治理從轉(zhuǎn)型期華麗轉(zhuǎn)身，是為我們未竟的事業(yè)。涉黑職務(wù)犯罪基于其特殊性和嚴(yán)重的危害性，猶如腐敗中的癌變細(xì)胞難以根治，而《監(jiān)察法》的實(shí)施無疑是一劑良方，這劑良方是新時(shí)代治理模式的核心，但也并非全部。從治理的系統(tǒng)工程理念出發(fā)，可從以下方面加以完善。

（一）堅(jiān)持掃黑與反腐并重治理的監(jiān)察政策

涉黑犯罪與權(quán)力腐敗的共生性決定了欲徹底清除黑惡勢(shì)力，必先清除其背后的“保護(hù)傘”，欲徹底清除權(quán)力腐敗，需將每一起涉黑案件作為查處職務(wù)犯罪案件的線索和切入口，從涉黑組織成長形成軌跡、涉黑犯罪類型、既往違法犯罪及受懲處情況等方面深入調(diào)查其背后的“保護(hù)傘”。2000年12月5日，最高人民法院制發(fā)《關(guān)于審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，將通過賄賂、威脅等手段，引誘、逼迫國家工作人員參加黑社會(huì)性質(zhì)組織活動(dòng)，或者為其提供非法保護(hù)作為黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪應(yīng)具備的特征之一。這種界定標(biāo)準(zhǔn)雖然存在狹隘性、機(jī)械性的問題，且最終被《中華人民共和國刑法修正案（八）》所吸收改進(jìn)，但也表明從事具體案件審理工作的審判機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)操作中發(fā)現(xiàn)涉黑犯罪存在“保護(hù)傘”的普遍性。2015年10月13日，最高人民法院《全國部分法院審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》指出，各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)“保護(hù)傘”的嚴(yán)重危害，將依法懲處“保護(hù)傘”作為深化打黑除惡工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和深入開展反腐敗斗爭的重要內(nèi)容，正確運(yùn)用刑法的有關(guān)規(guī)定，有效加大對(duì)“保護(hù)傘”的懲處力度。同時(shí)，各級(jí)人民法院還應(yīng)當(dāng)全面發(fā)揮職能作用，對(duì)于審判工作中發(fā)現(xiàn)的涉及“保護(hù)傘”的線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)往有關(guān)部門查處，確保實(shí)現(xiàn)“除惡務(wù)盡”的目標(biāo)。由此可見，最高人民法院對(duì)涉黑組織犯罪與職務(wù)犯罪的共生性及嚴(yán)重危害具有深刻的認(rèn)識(shí)，也基本確立了聯(lián)動(dòng)治理的懲治理念。但基于涉黑犯罪查辦工作的復(fù)雜性，上述文件難以在公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)，在適用效力和實(shí)施效果上具有一定的局限性。

《通知》強(qiáng)調(diào)了掃黑除惡與反腐倡廉共同治理的理念，提出要深挖黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”，深挖涉黑案件背后的腐敗問題，防止就案辦案，把打擊“保護(hù)傘”與偵辦涉黑涉惡案件結(jié)合起來，做到同步偵辦。這表明，在新一輪的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到涉黑犯罪與權(quán)力腐敗的密切關(guān)聯(lián)性。掃黑除惡與反腐敗斗爭有機(jī)結(jié)合的治理理念如何得到全面的貫徹落實(shí)，還需依賴法規(guī)層面的支撐。在《監(jiān)察法》實(shí)施過程中，應(yīng)將堅(jiān)持掃黑與反腐并重治理的理念作為監(jiān)察機(jī)關(guān)自上而下開展監(jiān)察工作的一項(xiàng)監(jiān)察政策，作為對(duì)《監(jiān)察法》的有效補(bǔ)充。同時(shí)，對(duì)涉黑犯罪案件“保護(hù)傘”的發(fā)掘應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件查處工作的重點(diǎn)。

（二）完善涉黑職務(wù)犯罪治理的法律規(guī)范

有學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化，規(guī)則明晰能夠降低貪污、受賄犯罪發(fā)生率[8]。通過法律的完善進(jìn)行社會(huì)治理已被人們廣泛接受。從治理涉黑職務(wù)犯罪案件的角度分析，需要完善如下方面的法律制度：

1．及時(shí)制定《監(jiān)察法》配套性法律規(guī)范。相較于其他法律規(guī)定而言，《監(jiān)察法》配套性法律規(guī)范是最迫切需要加以制定和完善的，因?yàn)槿嬲归_的監(jiān)察實(shí)踐已經(jīng)走在立法的前沿，形成對(duì)監(jiān)察立法工作的倒逼形勢(shì)?！侗O(jiān)察法》的頒布實(shí)施，盡管為監(jiān)察工作實(shí)踐有效緩解了法律依據(jù)闕如的問題，但囿于《監(jiān)察法》過于原則、粗獷，為避免造成實(shí)踐的困擾，有必要及時(shí)制定《監(jiān)察法》配套性法律規(guī)范。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善《刑事訴訟法》，確保與《監(jiān)察法》的銜接。主要包括如下內(nèi)容：其一，增加職務(wù)犯罪案件的刑事立案程序，明確案件辦理中監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的同級(jí)性。這既是落實(shí)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第一百二十七條“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”的必然要求，也是為了界分監(jiān)察程序與刑事程序的邊界，還消解了監(jiān)察管轄與司法管轄的不一致問題。其二，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)是否合法的審查監(jiān)督權(quán)，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)符合刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)[9]。其三，增加規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在審查案件時(shí)，可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料，包括調(diào)查過程中的錄音錄像等證據(jù)。其次，根據(jù)我國現(xiàn)行的立法模式，作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的國家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)具有監(jiān)察解釋權(quán)。目前國家監(jiān)察委員會(huì)已經(jīng)得到全國人大常委會(huì)關(guān)于制定監(jiān)察法規(guī)的授權(quán)，其可遵循立法權(quán)限和上位法原則精神，結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)工作實(shí)際，就具體工作制定相應(yīng)的監(jiān)察法規(guī)。同時(shí)其也應(yīng)有權(quán)依法針對(duì)監(jiān)察法律的適用作出具體的解釋或?qū)嵤┘?xì)則，彌補(bǔ)《監(jiān)察法》不夠精細(xì)的缺憾，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法犯罪案件中嚴(yán)格依照法定程序，正確履行職權(quán)，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪與保障人權(quán)的統(tǒng)一。

2．完善問題線索發(fā)現(xiàn)處理、程序間協(xié)調(diào)銜接方面的制度?；谏婧诼殑?wù)犯罪的治理涉及公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等多部門，在進(jìn)行案件查處過程中，需要在各機(jī)關(guān)之間獨(dú)立分工的基礎(chǔ)上建立案件線索發(fā)現(xiàn)、移送機(jī)制和銜接的法律制度。在立法難以一步到位的情況下，可由國家監(jiān)察委員、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)的規(guī)則制度，確保各機(jī)關(guān)在參與辦理涉黑職務(wù)案件中程序銜接工作的制度化和規(guī)范化。具體內(nèi)容應(yīng)包括：其一，對(duì)涉黑職務(wù)犯罪線索移送的期限、程序及未移送的法律責(zé)任等加以明確，增強(qiáng)可操作性。其二，對(duì)雙罪主調(diào)查模式下其他機(jī)關(guān)的協(xié)助內(nèi)容加以明確，對(duì)公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)而言，協(xié)助體現(xiàn)為在其所轄犯罪類型內(nèi)的偵查活動(dòng)，對(duì)其他機(jī)關(guān)而言，協(xié)助體現(xiàn)為配合監(jiān)察機(jī)關(guān)如實(shí)提供相關(guān)證據(jù)材料。其三，在雙罪主調(diào)查模式下，應(yīng)允許律師介入偵查程序，不能以主調(diào)查程序?yàn)橛蓜儕Z當(dāng)事人的律師幫助權(quán)。在公安機(jī)關(guān)偵查程序中移送的職務(wù)犯罪案件，應(yīng)通過監(jiān)察立案進(jìn)入監(jiān)察程序。其四，明確退回補(bǔ)充調(diào)查的司法程序?qū)傩?。盡管退回補(bǔ)充調(diào)查系司法程序向監(jiān)察程序的回流，但此時(shí)被調(diào)查人已經(jīng)轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人身份，留置措施也轉(zhuǎn)換為司法措施，律師也有權(quán)介入，且《監(jiān)察法》規(guī)定的補(bǔ)充調(diào)查之功能僅僅是為了補(bǔ)充核實(shí)相關(guān)事實(shí)和證據(jù)，并受到檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)①《監(jiān)察法》第四十七條第三款規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查”。，將其界定為司法程序更為適宜，也解決了程序隨意變動(dòng)導(dǎo)致的銜接不暢等問題。

3．構(gòu)建涉黑職務(wù)犯罪的異地審判協(xié)調(diào)銜接制度。近年來，我國在司法實(shí)踐中對(duì)高官進(jìn)行異地審判已經(jīng)成為普遍的司法慣例，且取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。對(duì)腐敗官員進(jìn)行異地審判有助于排除非法干擾，消除部分社會(huì)民眾對(duì)于追訴和審判是否公正的擔(dān)憂與誤解，確保案件獲得公正的裁判。今后對(duì)涉黑“保護(hù)傘”進(jìn)行異地審判應(yīng)當(dāng)常態(tài)化和制度化，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建監(jiān)、檢、審三機(jī)關(guān)在異地審判中的程序銜接問題，避免上級(jí)人民法院指定審判管轄與上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、檢察院指定調(diào)查管轄、起訴管轄工作方面的不協(xié)調(diào)，理順腐敗犯罪異地審判與異地調(diào)查、異地起訴之間的關(guān)系，完善監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)在指定異地審判程序中的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立法檢兩院之間關(guān)于腐敗犯罪案件指定管轄的常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）對(duì)《監(jiān)察法》中諸多原則性條款進(jìn)行合憲性解釋

從實(shí)證憲法規(guī)范上看，民主、法治、人權(quán)是各國憲法普遍規(guī)定或體現(xiàn)的基本原則，無疑是一國法秩序中最高位階的憲法原則；這些憲法原則具有釋憲功能，具體包括協(xié)調(diào)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的整合功能、選擇個(gè)案規(guī)則的導(dǎo)控功能、續(xù)造個(gè)案規(guī)則的定格功能[10]。在《監(jiān)察法》實(shí)施過程中，對(duì)原則性、概括性監(jiān)察條款進(jìn)行合憲性解釋相當(dāng)于對(duì)該條款價(jià)值的憲法塑造，防止其在實(shí)施過程中偏離正確的航線?！稇椃ā返谝话俣邨l明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件中與其他機(jī)關(guān)間的“互相配合”“互相制約”關(guān)系，其中，“互相制約”是憲法權(quán)力制約的體現(xiàn)，處于核心地位[11]。因此，在監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行中，應(yīng)強(qiáng)化法檢機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的缺陷，實(shí)現(xiàn)打擊腐敗與兼顧權(quán)利保障的雙重目標(biāo)。如《監(jiān)察法》第二十八條技術(shù)調(diào)查措施的運(yùn)用，對(duì)這里的“根據(jù)需要”應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格解釋，基于比例原則的考量，從手段的妥當(dāng)性、最小侵害性和利益衡平性進(jìn)行評(píng)判；對(duì)技術(shù)調(diào)查的適用對(duì)象、適用次數(shù)也應(yīng)有所限制，防止技術(shù)調(diào)查權(quán)的濫用，從而淪為政治斗爭的獨(dú)門暗器?；谏婧诼殑?wù)犯罪案件往往涉及雙罪，在監(jiān)察機(jī)關(guān)主調(diào)查模式下，對(duì)于公職人員涉嫌的普通犯罪或司法活動(dòng)領(lǐng)域的犯罪②這里的涉嫌司法活動(dòng)領(lǐng)域犯罪特指司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民民主權(quán)利、損害司法公正的犯罪，正在審議中的刑事訴訟法修改草案將上述職務(wù)性犯罪的偵查權(quán)重新賦予檢察院。，應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》，允許律師在調(diào)查階段介入?！侗O(jiān)察法》第二十二條籠統(tǒng)地規(guī)定了“嚴(yán)重職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”均適用留置，為避免高效反腐與人權(quán)保障間的價(jià)值沖突，在通過實(shí)施細(xì)則或解釋的方式對(duì)其進(jìn)行理解與適用時(shí)，應(yīng)對(duì)“嚴(yán)重職務(wù)違法”留置的適用進(jìn)行限制性解釋，對(duì)留置的時(shí)間和解除作出放寬性規(guī)定[12]。這也體現(xiàn)了合憲性解釋在部門法中的運(yùn)用。另外，雖然《監(jiān)察法》未規(guī)定律師介入的問題，但《刑事訴訟法》已將憲法辯護(hù)條款③我國憲法第一百三十條規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)。”由審判階段的被告人擴(kuò)展至偵查、審查起訴階段的犯罪嫌疑人，盡管調(diào)查程序與偵查程序在形式上有所區(qū)別，但實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并無不同。因此，不能以《監(jiān)察法》沒有授權(quán)律師介入就完全推定被調(diào)查人不能獲得法律幫助權(quán)，在現(xiàn)階段可先由各級(jí)監(jiān)察委設(shè)立的法律顧問或公職律師為被采取限制人身自由措施的被調(diào)查人提供法律咨詢、代理申訴等法律幫助，以實(shí)現(xiàn)被調(diào)查人獲得法律幫助權(quán)[13]。

（四）對(duì)監(jiān)察立法空白領(lǐng)域在具體立法制定前應(yīng)參照刑事訴訟法執(zhí)行

盡管《監(jiān)察法》中的很多內(nèi)容規(guī)定得不夠明確甚至有些內(nèi)容根本未涉及①一項(xiàng)涉及幾千萬國家公職人員的監(jiān)察制度和一個(gè)全新的國家機(jī)關(guān)及權(quán)力形態(tài)構(gòu)建，注定是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)的憲法工程設(shè)計(jì)，但目前所制定的《監(jiān)察法》條款僅僅69個(gè)條文，兼具組織法、行為法、程序法、基準(zhǔn)法為一體，足以證明其所囊括內(nèi)容的局限性及原則性。，但如火如荼的監(jiān)察工作已經(jīng)全面鋪開，立法還未制定就已滯后于社會(huì)生活的問題在《監(jiān)察法》實(shí)施領(lǐng)域反映得尤為明顯?；诖?，為解決監(jiān)察實(shí)踐中可能陷入無法可依、法律不明的困擾，應(yīng)當(dāng)在出臺(tái)《監(jiān)察法》解釋中增加“對(duì)《監(jiān)察法》沒有規(guī)定的事項(xiàng)，參照刑事訴訟法執(zhí)行”這一條款，明確《刑事訴訟法》對(duì)《監(jiān)察法》的“救場”功能。主要理由為：一是《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的功能具有同向性，均承載著對(duì)犯罪嫌疑人的追控職能，終極目標(biāo)是將涉案人員繩之以法，作出公正的審判。二是《刑事訴訟法》本質(zhì)上亦是監(jiān)察工作合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。在程序銜接上，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序存在千絲萬縷的關(guān)聯(lián)性，盡管監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查案件享有啟動(dòng)權(quán)，但其調(diào)查活動(dòng)的重要載體即證據(jù)最終要接受司法程序的法律監(jiān)督和審判監(jiān)督，而監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)主要是《刑事訴訟法》。三是《監(jiān)察法》第三十三條第二款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。那么如何做到“相一致”，這要求監(jiān)察人員在辦理職務(wù)犯罪案件過程中參照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，該條款可視為調(diào)查程序適用刑訴法乃至相關(guān)司法解釋的法律依據(jù)。

（五）健全涉黑職務(wù)犯罪治理的組織機(jī)構(gòu)

1．成立涉黑職務(wù)案件指揮中心，專責(zé)涉黑職務(wù)違法犯罪的治理。在縣級(jí)以上監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部成立查處涉黑職務(wù)案件指揮中心，負(fù)責(zé)涉黑職務(wù)違法犯罪的調(diào)查及指揮協(xié)調(diào)工作，在縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)成立掃黑除惡指揮中心，負(fù)責(zé)指揮涉黑惡勢(shì)力犯罪的偵查工作及對(duì)涉黑職務(wù)違法犯罪問題的線索移送工作②對(duì)移送的涉黑職務(wù)案件，應(yīng)包括違法和犯罪兩種情形，既究竟是構(gòu)成違法還是犯罪，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)初步判斷，這也是《監(jiān)察法》第三十四條的具體要求。。在縱向關(guān)系方面，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)涉黑職務(wù)案件指揮中心領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)涉黑職務(wù)案件指揮中心開展涉黑職務(wù)違法犯罪的調(diào)查工作，可根據(jù)案情需要直接辦理下級(jí)涉黑職務(wù)犯罪案件或指定其他監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理，并對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理涉黑職務(wù)案件進(jìn)行督導(dǎo)和檢查，防止下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)選擇性辦案。建立下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉黑職務(wù)案件處理情況定期向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案制度，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。在橫向關(guān)系方面，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)涉黑職務(wù)案件指揮中心、公安機(jī)關(guān)涉黑惡犯罪指揮中心及檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門、公訴部門之間的溝通協(xié)調(diào)。公安機(jī)關(guān)在查辦涉嫌黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪時(shí)，應(yīng)及時(shí)向監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行通報(bào)；對(duì)發(fā)現(xiàn)存在黑惡勢(shì)力保護(hù)傘等職務(wù)違法犯罪線索時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向監(jiān)察委員會(huì)移送。在查處重大涉黑職務(wù)犯罪案件時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)可要求公安機(jī)關(guān)介入?yún)f(xié)助配合。對(duì)黑惡勢(shì)力保護(hù)傘既涉職務(wù)犯罪又涉及普通刑事的情形，應(yīng)由監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)下開展調(diào)查偵查工作。另外，為防止公安機(jī)關(guān)在查處黑惡勢(shì)力犯罪案件中對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪線索移送不及時(shí)、選擇性移送、不移送等現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵辦涉黑案件進(jìn)行監(jiān)察，公安機(jī)關(guān)應(yīng)將涉黑犯罪案件的偵辦情況向監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行通報(bào)或備案。

2．建立涉黑職務(wù)犯罪舉報(bào)平臺(tái)，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與反腐敗治理。《監(jiān)察法》第一條確立了《監(jiān)察法》的總體目標(biāo)，即“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)主體的多元化，即不僅要求國家是治理的主體，而且社會(huì)組織、單位甚至個(gè)人也要成為治理的主體[14]。腐敗現(xiàn)象對(duì)中國特色社會(huì)主義制度具有極為嚴(yán)重的破壞性。公眾參與反腐可以有效遏制腐敗現(xiàn)象。具體在涉黑職務(wù)犯罪的查處領(lǐng)域：首先，鼓勵(lì)民眾積極舉報(bào)涉黑職務(wù)犯罪案件。對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，強(qiáng)化對(duì)舉報(bào)人身份信息的保密，如我國香港廉政公署的單線聯(lián)絡(luò)人制度，有利于積極引導(dǎo)公眾進(jìn)行實(shí)名舉報(bào)。其次，激勵(lì)潛在舉報(bào)人對(duì)社會(huì)中的錯(cuò)誤行為進(jìn)行揭露。例如，在韓國檢舉人保護(hù)法中，對(duì)舉報(bào)人的檢舉行為設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)金，同時(shí)針對(duì)舉報(bào)人因合法舉報(bào)行為支出的費(fèi)用給予補(bǔ)償[15]。再次，強(qiáng)化刑事訴訟過程中對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)賦予舉報(bào)人拒絕作證的權(quán)利。

四、結(jié)語

基于涉黑“保護(hù)傘”與涉黑組織的共生性機(jī)理及二者互相勾結(jié)所造成的社會(huì)危害，針對(duì)當(dāng)前涉黑涉惡問題新動(dòng)向，本輪掃黑除惡的專項(xiàng)斗爭明確提出把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來，把打擊黑惡勢(shì)力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來，把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來的“三個(gè)結(jié)合”治理模式。這是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于新時(shí)代涉黑組織犯罪及權(quán)力腐敗問題在認(rèn)識(shí)論上的升華，是對(duì)歷年歷次打擊涉黑犯罪與反腐工作經(jīng)驗(yàn)的積累和成果的鞏固，也是對(duì)綜合治理涉黑犯罪和全面深入開展反腐敗工作的創(chuàng)新和發(fā)展。在此背景下，監(jiān)察體制改革在中共中央的有力推進(jìn)下，通過憲法修改取得了合憲性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)反腐敗立法由形式治理向?qū)嵸|(zhì)治理功能的轉(zhuǎn)化，是破解當(dāng)下“中國式”腐敗治理困局之關(guān)鍵[16]。隨著《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)不斷得到充實(shí)，其在反腐敗治理方面的成效也日見端倪?！侗O(jiān)察法》的實(shí)施也為涉黑職務(wù)犯罪的治理創(chuàng)造了諸多有利條件，但我們?cè)诒３謽酚^和充分期待的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)居安思危，充分評(píng)估《監(jiān)察法》實(shí)施過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)并理性應(yīng)對(duì)。唯有如此，監(jiān)察機(jī)關(guān)在涉黑職務(wù)犯罪治理的成果才能經(jīng)得起司法檢驗(yàn)，涉案嫌疑人也將無法律縫隙可鉆，才能實(shí)現(xiàn)既有力打擊震懾黑惡勢(shì)力犯罪、形成壓倒性態(tài)勢(shì)，又有效鏟除黑惡勢(shì)力滋生土壤、形成長效機(jī)制的治理目標(biāo)。