摘? 要：地面塌陷災(zāi)害常常伴隨著城市化進(jìn)程的加快而產(chǎn)生。為應(yīng)對成都市地面塌陷災(zāi)害問題，應(yīng)當(dāng)從分析成都市地面塌陷產(chǎn)生的原因著手，討論成都市目前處理地面塌陷災(zāi)害的法律困境，并通過分析全國現(xiàn)有地面塌陷災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案的分析，從而提出應(yīng)對成都市地面塌陷災(zāi)害的法律對策。

關(guān)鍵詞：成都市;地面塌陷;法律困境;法律對策

1前言

隨著成都城市化進(jìn)程的加快，地面塌陷的事故屢有發(fā)生。據(jù)近幾年來的新聞報(bào)道，成都每年都會(huì)發(fā)生大大小小的地面塌陷事故。四川省第三測繪工程院重點(diǎn)區(qū)域地表形變監(jiān)測項(xiàng)目任務(wù)實(shí)施的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人孫曉鵬在兩年內(nèi)的監(jiān)測工作中，發(fā)現(xiàn)成都在兩年內(nèi)的沉降量達(dá)到2.8厘米，其中造成成都市地面沉降的原因主要與房地產(chǎn)開發(fā)和地鐵修建有關(guān)。地面塌陷災(zāi)害具有突發(fā)性，隱蔽性，危害性大的特點(diǎn)，成都作為超大人口城市，隨著城市化進(jìn)程不斷加快，理應(yīng)重視地面塌陷災(zāi)害的防治問題。本文主要通過對成都市地面塌陷災(zāi)害的成因和現(xiàn)階段針對地面塌陷災(zāi)害遇到的法律困境的分析，探討如何通過法律對策對地面災(zāi)害進(jìn)行有效解決。

2成都市地面塌陷的原因

一般來說，地面塌陷的成因是在地表巖、土體內(nèi)首先形成一定規(guī)模的地下空洞，然后在自然或人為因素的影響下形成塌陷。換句話說，地面塌陷的形成是由地下空洞外加人為因素或者自然因素相互作用形成的。但是根據(jù)成都市的地質(zhì)結(jié)構(gòu)分析，成都平原內(nèi)無可溶巖、土洞、熔巖等自然地質(zhì)體形成的空間，不具備自然地質(zhì)體空洞引發(fā)的地面塌陷的地質(zhì)條件。也就是說，成都地下沒有天然的地下空洞。按理來說，沒有天然地下空洞的成都不具備地面塌陷的先決條件，但是地面塌陷在成都卻屢有發(fā)生，究其原因，筆者按照地面塌陷形成機(jī)制將成都地面塌陷產(chǎn)生原因分為人為地下空洞的形成和引發(fā)地面塌陷的因素兩個(gè)部分進(jìn)行說明：

第一，人為地下空洞的形成。首先，人工墓穴的存在。成都有著上百年歷史，文化遺跡眾多，例如三星堆、金沙遺址，其中也有著許多墓葬群、墓穴、古磚窯等的存在，除了這些歷史遺留的人工洞穴以外，近些年來，成都各個(gè)地方也在不斷開發(fā)新的墓地。其次，城市地下空間的開發(fā)。城市地下空間的開發(fā)最為突出的就是地下隧道的開發(fā)。目前成都市城市規(guī)劃中還在不斷開發(fā)新的地鐵線路，根據(jù)成都市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃（2019-2024年）的規(guī)劃，建設(shè)8號線二期、10號線三期、13號線一期、17號線二期、18號線三期、19號線二期、27號線一期、30號線一期等8個(gè)項(xiàng)目，這樣龐大的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，不加以控制治理的話，長久以往產(chǎn)生的地下空洞會(huì)越來越多，空洞范圍也會(huì)越來越大。

第二，引發(fā)地面塌陷的因素。地面塌陷災(zāi)的發(fā)生可以是由純粹的自然因素引發(fā)，也可以是由純粹的人為因素引發(fā)，也可以是自然因素加上人為因素（混合因素）共同作用導(dǎo)致地面塌陷。成都市由于其地質(zhì)結(jié)構(gòu)的原因雖不是地震易發(fā)區(qū)，但是卻會(huì)經(jīng)常受到周邊地震的影響，據(jù)新聞報(bào)道，2019年成都周邊雅安、蘆山、宜賓長寧等地發(fā)生地震對成都也有一定影響，許多成都居民都有明顯震感。地震帶來的效果就是地面震動(dòng)將已產(chǎn)生的地下空洞的土體之間的空隙增大，甚至是發(fā)生土體流失，再加上地下水流的作用，就容易發(fā)生地面塌陷的問題，例如“5.12”汶川大地震后，成都市內(nèi)許多城區(qū)發(fā)生了大大小小的地面塌陷，引起居民恐慌;2014年成都暴雨致使武侯區(qū)一處停車場發(fā)生塌陷事故。除了地震、暴雨等自然因素引發(fā)地面塌陷之外，人為因素也是引發(fā)地面因素的重要原因。人為因素的影響主要來源于人為施工引起震動(dòng)，例如2019年8月17日浙江杭州一處地鐵工地發(fā)生地面塌陷事故。人為因素引發(fā)地面塌陷的形成機(jī)制和自然因素類似，只是相較于自然因素，人為因素更具有可控性。

3成都市應(yīng)對地面塌陷災(zāi)害的法律困境

3.1缺乏專項(xiàng)整治地面塌陷災(zāi)害方案

目前來看，成都市規(guī)劃和自然資源局每年都會(huì)針對地質(zhì)災(zāi)害制定年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案，方案針對對象是《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》規(guī)定的所有地質(zhì)災(zāi)害類型。如此制定方案的情形并不是成都獨(dú)有的，大部分城市都是如此，其原因是：

首先，國家的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理沒有將地質(zhì)災(zāi)害分類管理。從全國范圍來看，地方直接針對地面塌陷事故制定應(yīng)急預(yù)案比較少，大部分都將地面塌陷統(tǒng)一規(guī)定進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害的防治中，與《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》中對地質(zhì)災(zāi)害的范圍規(guī)定為山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等一致，僅有少數(shù)省市對地面塌陷災(zāi)害作出了專門規(guī)定，如表1.

其次，成都發(fā)生的地面塌陷災(zāi)害數(shù)量較少，沒有引起重視。從表格可以看出，從2015年以來，深圳市針對地面塌陷災(zāi)害分級分部門應(yīng)對地面塌陷災(zāi)害，陸續(xù)出臺地面塌陷應(yīng)急預(yù)案，除了上述應(yīng)急預(yù)案以外，筆者還了解到深圳市從2013年開始就針對地面塌陷災(zāi)害采取了一系列措施，例如針對地面塌陷開展專項(xiàng)整治，確立地面塌陷應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，開展地面塌陷事故應(yīng)急方案并進(jìn)行模擬演練等等。而這些措施的施行均源于深圳市頻繁發(fā)生地面塌陷事故，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年就曾發(fā)生65起地面塌陷事故，災(zāi)害頻發(fā)催生了針對地面塌陷的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。而成都市目前地面塌陷災(zāi)害發(fā)生數(shù)量少，規(guī)模小，據(jù)成都市規(guī)劃和自然資源局統(tǒng)計(jì)，2018年發(fā)生地面塌陷14處，且均為小規(guī)模塌陷。這是成都市地面塌陷災(zāi)害沒有引起重視的重要原因。

3.2責(zé)任主體難以確定

首先，地面塌陷災(zāi)害的發(fā)生具有突發(fā)性，隱蔽性的特點(diǎn)，根據(jù)它的發(fā)生原因來看，它是多種要素綜合作用發(fā)生。前有人工地下空洞的形成，后有人為因素和自然因素的引發(fā)。其次，除了自然因素引發(fā)地面塌陷以外，在人為因素引發(fā)的地面塌陷災(zāi)害中，很多時(shí)候人的活動(dòng)是合理且合法的，在這種情況下，難以確定該災(zāi)害的責(zé)任承擔(dān)者。

4完善成都市應(yīng)對地面塌陷的法律對策

4.1立法觀念的轉(zhuǎn)變---由“治災(zāi)”轉(zhuǎn)為“防災(zāi)”

首先，災(zāi)害管理以維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定為目的，近幾年來，對于災(zāi)害的應(yīng)對來看，世界主流理論更傾向于災(zāi)害的預(yù)防。我國也在從最初發(fā)布的主要強(qiáng)調(diào)災(zāi)后治理和災(zāi)后恢復(fù)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》轉(zhuǎn)變?yōu)樘岢胺罏?zāi)與救災(zāi)并重”。這樣的轉(zhuǎn)變在災(zāi)害治理是極為重要的，因?yàn)轭A(yù)防是整個(gè)危機(jī)管理的第一個(gè)階段， 在某種程度上它比危機(jī)事件的解決更富有意義：預(yù)防可以減輕大量應(yīng)對、恢復(fù)工作， 節(jié)省危機(jī)應(yīng)對過程中的人力、物力、財(cái)力消耗， 并為應(yīng)對、恢復(fù)打下良好的基礎(chǔ);而且這一階段的工作做好了， 能夠有效避免危機(jī)事件的發(fā)生， 避免社會(huì)財(cái)富的進(jìn)一步浪費(fèi)。所以從立法上應(yīng)當(dāng)從針對“應(yīng)急”的立法轉(zhuǎn)為針對“預(yù)防”的立法。

預(yù)防型立法的關(guān)鍵是從災(zāi)害發(fā)生原理著手，盡可能限制人為災(zāi)害的發(fā)生。針對地面塌陷災(zāi)害，在立法中應(yīng)分別針對城市規(guī)劃以及企業(yè)施工這兩種最重要也最普遍的人為因素作出強(qiáng)制性規(guī)定：針對城市規(guī)劃作出規(guī)定，要求充分考慮城市規(guī)劃可能給城市造成的災(zāi)害，堅(jiān)持“防災(zāi)優(yōu)先，發(fā)展其次”的方針，從而從源頭上杜絕城市災(zāi)害的發(fā)生;針對企業(yè)施工進(jìn)行限制，審查其建設(shè)方案，充分考量其致災(zāi)性，要求企業(yè)采取防護(hù)措施，對致災(zāi)性強(qiáng)的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)并且在立法中對企業(yè)責(zé)任予以明確等。除此之外，預(yù)防型立法還體現(xiàn)在災(zāi)害法制的教育，也即提高公民的災(zāi)害認(rèn)知能力，同時(shí)提高公民的災(zāi)害法制能力上。這種災(zāi)害法制的教育不僅體現(xiàn)在課堂的教育、廣播電視的宣傳，更多的是災(zāi)害逃生演練與災(zāi)害情景體驗(yàn)，通過親身體會(huì)災(zāi)害逃生，可以加強(qiáng)公民應(yīng)對災(zāi)害的能力，提高公民心理素質(zhì)，真實(shí)的經(jīng)歷總是比干巴巴的知識更讓人記憶深刻。

4.2形成塌陷類型災(zāi)害治理機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)有針對性地制定應(yīng)對地面塌陷災(zāi)害的方案。地質(zhì)災(zāi)害包含的內(nèi)容眾多，但是不同類型的地質(zhì)災(zāi)害所應(yīng)當(dāng)適用的治理方案不同，在治理中不同部門間配合也不同。大雜燴式地質(zhì)災(zāi)害治理方案是難以達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的目的。根據(jù)《成都市2019年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案》規(guī)定，區(qū)（市）縣要根據(jù)機(jī)構(gòu)改革實(shí)際情況修訂完善本區(qū)域突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，換句話說，成都市目前地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案市針對全部類型的地質(zhì)災(zāi)害的，沒有根據(jù)不同的地質(zhì)災(zāi)害的特點(diǎn)對地質(zhì)災(zāi)害的類型進(jìn)行區(qū)分，原有的地質(zhì)災(zāi)害治理無法達(dá)到專門防治地面坍塌的效果，甚至對其他類型的災(zāi)害也無法起到防治的效果，這也是許多縣（市）針對不同類型地質(zhì)災(zāi)害推出不同的應(yīng)急方案的原因，也是深圳市推出專門針對地面坍塌事故應(yīng)急預(yù)案的原因。所以將地面塌陷列為一類災(zāi)害，并以此為突破口將其他崩塌類型的地質(zhì)災(zāi)害涵納其中，形成塌陷類型災(zāi)害治理方案，有助于建立健全的地質(zhì)災(zāi)害防治體系。

其次，建立多部門聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制。地面塌陷災(zāi)害發(fā)生之后的治理工作涉及的部門眾多，不能單靠一人之力進(jìn)行災(zāi)害治理。對較為完善的深圳市的地面坍塌事故應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行分析，它在建立健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制下，以“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急處置相結(jié)合”為原則，進(jìn)行組織機(jī)構(gòu)分工，將責(zé)任具體到各部門，形成各個(gè)部門相互聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急處理機(jī)制，同時(shí)制定地面坍塌項(xiàng)目及資金管理辦法，解決災(zāi)害治理的后顧之憂。建立多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，可以分散應(yīng)急管理局的壓力，并且在災(zāi)后治理上具有優(yōu)勢，因?yàn)楹芏鄷r(shí)候?yàn)?zāi)害的治理專業(yè)性要求比較強(qiáng)。所以，在建立應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)明確各部門職責(zé)對于快速、高效治理災(zāi)害具有積極意義。

4.3確定責(zé)任主體

確定地面塌陷災(zāi)害發(fā)生的責(zé)任主體確定是后續(xù)災(zāi)害治理的首要任務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)是首要的責(zé)任主體。政府在我國的社會(huì)治理中的角色，包括政治領(lǐng)導(dǎo)、政策制定、維護(hù)穩(wěn)定和公共服務(wù)四個(gè)主要職能。地面塌陷災(zāi)害的發(fā)生多危及無辜民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，危及社會(huì)穩(wěn)定，故政府在災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起社會(huì)治理的責(zé)任。而且，政府作為首要主體具有一定優(yōu)勢。首先，政府比起一般民眾或者法人主體可以更迅速地對災(zāi)害進(jìn)行監(jiān)管，并對災(zāi)害信息進(jìn)行傳播。其次，政府可以更快地做出應(yīng)急措施，以免災(zāi)害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

當(dāng)然，政府是首要責(zé)任主體不意味著人為災(zāi)害的制造者可以擺脫責(zé)任。雖然地面塌陷災(zāi)害由于其產(chǎn)生原因的綜合性，難以確定單一的責(zé)任主體，但是應(yīng)該明確的是，成都市地面塌陷災(zāi)害的發(fā)生（人為地下空洞-自然或人為引發(fā)因素）均涉及人為因素，故為了減少災(zāi)害，也為了找出人為災(zāi)害制造者，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常的監(jiān)管監(jiān)測，找出最終責(zé)任承擔(dān)者。

4.4加強(qiáng)成都市城市災(zāi)害承載能力

自然災(zāi)害發(fā)生的可能性及其危害程度不完全取決于災(zāi)害本身，也取決于人類社會(huì)易災(zāi)程度和承災(zāi)能力。也就是說城市承載能力的增強(qiáng)是減少自然災(zāi)害的途徑之一。要增強(qiáng)城市承載能力，首先，科學(xué)合理地進(jìn)行地下空間開發(fā)。成都市地面塌陷災(zāi)害的預(yù)防從其產(chǎn)生原因入手，最重要的就是減少人工地下空洞的產(chǎn)生。成都在進(jìn)行進(jìn)一步的城市地下空間開發(fā)時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮對地下空洞的影響，合理協(xié)調(diào)地質(zhì)環(huán)境城市發(fā)展的關(guān)系，適當(dāng)調(diào)整控制已有交通線路或工程設(shè)施，并且在進(jìn)行地下空間開發(fā)時(shí)做好預(yù)防措施，以求減少地面塌陷災(zāi)害的發(fā)生。其次，減少城市人口壓力。人的不當(dāng)行為或者人的群體性、聚合性不當(dāng)行為的疊加、聚集和在限定時(shí)空下的大量發(fā)生，必然導(dǎo)致這種引發(fā)災(zāi)害行為的后果，即各種災(zāi)害必不可避免地發(fā)生，并導(dǎo)致?lián)p失后果出現(xiàn)。成都市已經(jīng)屬于人口超大城市，城市人口增多易致使災(zāi)害發(fā)生頻率升高，適當(dāng)向周邊疏解城市人口壓力是減少城市地面塌陷災(zāi)害的有效措施。最后，對已產(chǎn)生的可以回填的人工地下空洞進(jìn)行回填，并對已有地下空洞進(jìn)行監(jiān)測，及時(shí)向應(yīng)急管理部門報(bào)告情況。對能夠進(jìn)行回填的地下空洞及時(shí)回填，對不能回填的采取防護(hù)措施防止其進(jìn)一步擴(kuò)大或者防止地面塌陷災(zāi)害發(fā)生。

5小結(jié)

地面塌陷災(zāi)害在成都的發(fā)生頻率在升高，成都市應(yīng)當(dāng)提高對地面塌陷災(zāi)害防治的重視，同時(shí)樹立起隨時(shí)應(yīng)對地面塌陷災(zāi)害的意識，既要對地面塌陷災(zāi)害樹立應(yīng)急意識，也要樹立對地面塌陷災(zāi)害的預(yù)防意識。通過對法律機(jī)制的建立和調(diào)整，建立起獨(dú)立的地面塌陷災(zāi)害合理機(jī)制，不僅可以進(jìn)行災(zāi)后治理修復(fù)，而且可以達(dá)到抑制地面塌陷災(zāi)害的發(fā)生的目的?？偟膩碚f，地面塌陷災(zāi)害的治理應(yīng)當(dāng)建立起防治結(jié)合，預(yù)防為主的原則，從而真正從源頭上減少地面塌陷災(zāi)害的發(fā)生。

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作者簡介

王榮（1995.08—），女，四川省達(dá)州人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。