李明真

（西南財經(jīng)大學 中國金融研究中心，四川 成都 611130）

1 概述

長久以來，縣域地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與金融市場支持間存在難以協(xié)調(diào)的內(nèi)在矛盾?？h域經(jīng)濟由于其自身經(jīng)濟實力較弱，經(jīng)濟體量較小，農(nóng)民人口占比較多，文化程度相對較低等特點使得縣域金融在其發(fā)展過程中難以避免的出現(xiàn) “市場失靈”的現(xiàn)象。政府作為“看得見”的手，對于縣域金融的扶持鼓勵使得縣域金融制度從一開始就帶有政治色彩以及公益性質[1]。2006年起，中央相繼發(fā)布文件鼓勵縣域設立多種所有制形式的金融機構，允許并規(guī)范非正式金融機構的發(fā)展，以求得滿足縣域經(jīng)濟中人民金融需求不能得到充足供給的情況。縣域金融通過一系列政策改革逐步摸索出了一個由正式以及非正式金融機構并存的垂直合作型農(nóng)村金融體系。

近年來，受全球經(jīng)濟下行影響，中國金融市場陷入低迷，中美貿(mào)易戰(zhàn)的打響更是使得中國外需受到限制，由此拉動內(nèi)需促進經(jīng)濟成為必然[2]。中國有著龐大的農(nóng)村市場，是拉動我國經(jīng)濟增長的潛在引擎。隨著城鄉(xiāng)一體化建設的推進以及人民物質文化需求的增長，我國縣域金融日益呈現(xiàn)出多元化發(fā)展?？h域金融政策逐步放開，然而應與之配套的監(jiān)管政策卻沒有得到準確落實，縣域級證券保險業(yè)的監(jiān)管尚是處于監(jiān)管“空白”，如何建立縣域金融監(jiān)管體系成為關注的焦點[3]。

2 縣域金融監(jiān)管現(xiàn)狀

相較省市級金融監(jiān)管體系而言，縣域金融監(jiān)管普遍存在監(jiān)管人員少，監(jiān)管力度小，監(jiān)管部門權力小且部分監(jiān)管錯配等情況。整體縣域金融的監(jiān)管思路為“哪個的娃娃哪家管”。而在對成都市溫江區(qū)的監(jiān)管情況進行實際調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，該區(qū)對于縣域金融的監(jiān)管職責主要集中在人民銀行下屬支行以及該區(qū)的國資局金融辦，其中人民銀行擔負主要監(jiān)管職責，而國資局金融辦主要職責在于協(xié)調(diào)配合人民銀行下達管理任務并向人民銀行反映政府訴求。

2.1 正規(guī)性持牌機構交由人民銀行管理

就人民銀行縣域級支行而言，其所履行的主要職責在于監(jiān)督貨幣政策在基層的執(zhí)行情況、維持金融穩(wěn)定、外匯管理、人民幣監(jiān)管、金融科技以及金融支付系統(tǒng)的營運。據(jù)了解，溫江區(qū)當前共有18家正規(guī)性非銀行金融機構，其中2家政策性擔保機構，5家證券營業(yè)部，4家保險公司以及7家金融中介機構。隨著當前國家政策對于金融系統(tǒng)性風險的進一步重視，系統(tǒng)性金融風險也成為了人民銀行的監(jiān)管重點。人民銀行縣域支行為防范金融系統(tǒng)性風險所做出的具體措施主要分為以下幾個方面：

1）監(jiān)督當前貨幣政策執(zhí)行情況，嚴格執(zhí)行當前國家穩(wěn)健的貨幣政策與積極的財政政策相結合的政策措施。

2）監(jiān)督人民銀行對商業(yè)銀行各項要求的執(zhí)行情況。支持鼓勵各商業(yè)銀行開拓發(fā)展農(nóng)村金融服務業(yè)務，重點解決當前農(nóng)村金融中基礎設施、信用體制、互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)貸以及對農(nóng)民金融風險知識普及工作的建立健全。

3）化解中央重點領域的現(xiàn)有問題，這其中主要包括信貸領域以及國家重點關注的平臺公司以及房地產(chǎn)公司存在的風險隱患。

4）防范當前以及未來兩年內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)金融風險。

5）配合當?shù)靥幚矸欠Y。

2.2 非正規(guī)性金融機構交由國資局金融辦管理

對國資局金融辦而言，其監(jiān)督目標為非正規(guī)性金融機構，主要包括：小額貸款公司、融資性擔保公司以及典當行。監(jiān)管措施主要包括現(xiàn)場以及非現(xiàn)場監(jiān)管，其中非現(xiàn)場監(jiān)管主要是對監(jiān)測公司的各項財務數(shù)據(jù)指標，而財務數(shù)據(jù)均是通過委托第三方中介機構對金融機構進行調(diào)查的方式獲得；而現(xiàn)場檢查主要是每年針對公司的財務數(shù)據(jù)進行3到5次抽查，核實數(shù)據(jù)的真實情況。

2.3 互聯(lián)網(wǎng)金融由人民銀行以及國資局金融辦協(xié)調(diào)管理

在互聯(lián)網(wǎng)金融方面，人民銀行主要負責處理諸如阿里巴巴，騰訊等大型上市公司互聯(lián)網(wǎng)金融方面的相關事宜，而國資局金融辦的監(jiān)管重點為P2P模式的網(wǎng)絡借貸公司。自2016年P2P網(wǎng)絡借貸公司金融風險顯現(xiàn)以來，國家對于該類公司進行了一系列清理整頓并要求監(jiān)督此類公司盡快完成備案登記工作。

2.4 證券、保險業(yè)金融機構無縣級監(jiān)管機構

當前擔負證券業(yè)以及保險業(yè)主要監(jiān)管職能的證監(jiān)局以及保監(jiān)局在縣域級別并未設立下屬機構。據(jù)了解，全國而言，對于銀保監(jiān)局以及證監(jiān)局的設立絕大多數(shù)僅止于省級，市級的設立都很少，縣域級銀保監(jiān)局以及證監(jiān)局的設立尚處于真空狀態(tài)。

3 縣域金融監(jiān)管主要問題

3.1 非正規(guī)性金融機構監(jiān)管手段單一

據(jù)調(diào)研情況而言，國資局金融辦對于非正規(guī)性金融機構的監(jiān)管主要集中于其財務數(shù)據(jù)的審查以及當前相關打黑除惡工作的調(diào)查。就公司財務數(shù)據(jù)而言，第三方中介機構與金融機構間互惠互利的商業(yè)運作模式使得金融辦所獲取的財務數(shù)據(jù)存在一定程度上的失真，因而非正規(guī)性金融機構的監(jiān)管模式多為事后監(jiān)管，并采取“一刀切”的形式。具體而言，擔保公司經(jīng)一系列清理整頓，當前主要業(yè)務限制為抵押擔保，而該類公司中尚未處理完的剩余不良貸款均為信用貸款，該類違約事件目前處理方式均為起訴司法部門，進行清算結查；而就互聯(lián)網(wǎng)金融而言，違約發(fā)生后，相關公司均予以暫停營業(yè)的處置措施，并將相關案件移交司法部門處理，公司應做出相應風險應急預案，金融辦成立互聯(lián)網(wǎng)風險應對小組專職應對該類事件。

然而縣域人力成本高，專業(yè)人員數(shù)量少，成立不同類型的專業(yè)風險應對小組的任務在現(xiàn)實中往往只落在一人或幾人身上，監(jiān)管處置的效率不高，對事后監(jiān)管采取“一刀切”的處置方式事實上是人力成本與綜合效益權衡后的必然結果。如此監(jiān)管下對于縣域非正規(guī)性金融機構進行“一網(wǎng)篩”之后去小留大，去粗取精，進而實現(xiàn)自愈的處理措施是否會造成之后的非正規(guī)性金融機構一家獨大，壟斷利潤，進一步集聚風險的局面存疑。據(jù)了解，2014年確發(fā)生過一起此類事件，當時的四川匯通信用融資擔保公司體量龐大，牽扯至多家合作銀行以及下游擔保公司，因而該公司違約風險爆發(fā)后影響眾多并引發(fā)了區(qū)域性金融動蕩。

當前縣域金融對于非正規(guī)性金融機構去小留大的處置態(tài)度與縣域金融脆弱的風險承受能力間存在矛盾，僅考察公司相關財務數(shù)據(jù)的監(jiān)管措施則顯得過為單一，如何進一步監(jiān)管并防范大型非正規(guī)性金融機構資金鏈斷裂等違約風險理應引起縣域監(jiān)管機構的重視。

3.2 債券、保險業(yè)金融機構存在縣級監(jiān)管“真空”

由于證監(jiān)會以及保監(jiān)會在縣級的監(jiān)管缺失，對于縣域債券、保險業(yè)金融機構的監(jiān)管主要仰仗人民銀行的反洗錢職能，然而人民銀行的縣域支行并不具備相關反洗錢的全部監(jiān)管職能，因而只能組織部分有關債券、保險業(yè)金融機構的反洗錢專項檢查。

就保險業(yè)而言，當前中國內(nèi)地保險市場尚處于不斷的完善發(fā)展之中，保險的目的也由保障向理財逐步邁進。對于縣域金融而言，保險市場仍處于發(fā)展的較低層次，相關從業(yè)人員職業(yè)道德參差不齊，誤導性銷售行為依舊普遍存在?？h域金融中保險公司普遍與商業(yè)銀行合作的營銷模式以及居民在購買保險時接受誤導性宣傳，使得部分客戶錯將保險視為存款。人民銀行接收的關于保險公司的投訴情況多為客戶并未收到當時允諾利息，然而細究合同卻發(fā)現(xiàn)保險公司并未承諾相關保底收益，此類騙?，F(xiàn)象在縣域范圍依然普遍。自保監(jiān)會已經(jīng)明令禁止保險業(yè)從業(yè)人員駐點商業(yè)銀行銷售保險產(chǎn)品后，銀行的保險產(chǎn)品銷售主要依靠銀行理財經(jīng)理。客戶基于對銀行的信任而購買的產(chǎn)品在發(fā)生問題后追訴銀行無門卻又不知如何尋找相應保險機構只得求助人民銀行，而合同并未明確的保底收益使得該類事件大多以保險公司贈送禮品補償客戶作為了結。如此事件的發(fā)生解決不僅影響銀行聲譽同樣使得客戶對于整體保險市場更為不信任。

近年來，保險業(yè)進入了發(fā)展的黃金時期，相關養(yǎng)生養(yǎng)老等醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。然而較縣域而言，相關保險公司體量較小，各保險公司為發(fā)展自身營銷業(yè)務，擴大市場份額而刻意夸大產(chǎn)品收益，提高產(chǎn)品保息，致使公司出現(xiàn)到期收益兌付困難。如此惡性競爭擾亂市場秩序，相關監(jiān)管部門卻鞭長莫及，使之處于監(jiān)管的“真空”狀態(tài)，確為縣域金融監(jiān)管的一大漏洞。

4 從產(chǎn)業(yè)結構轉型視角考察當前監(jiān)管政策

自2015年以來，國家提出供給側結構性改革，以此改善我國供給側環(huán)境，刺激微觀經(jīng)濟主體活力，為我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展尋找新的動力。而就縣域經(jīng)濟來講，其產(chǎn)業(yè)結構最為重要的部分為房地產(chǎn)，其中，溫江區(qū)信貸配給的40%均依賴于房地產(chǎn)以及平臺公司。具體考察得知，區(qū)內(nèi)某國有商業(yè)銀行在房地產(chǎn)以及平臺公司的信貸投入達到將近80億而在實體小微企業(yè)方面的貸款只有1個億?？h域金融似乎并沒有切實履行服務于實體經(jīng)濟的責任[4]。

進一步考察溫江地區(qū)的不良貸款可知，6月底，溫江區(qū)不良貸款率為0.69%，不良貸款達3億余，其不良貸款率遠低于全國平均水平。據(jù)了解，平臺公司以及房地產(chǎn)方面的不良貸款占比極小，而不良貸款主要來源于各類實體經(jīng)濟。溫江區(qū)注冊的民營企業(yè)共計6400余家，其中近三分之二為私有個體戶，近三分之一為私營企業(yè)，而國有企業(yè)及港澳臺企業(yè)共計300家，在企業(yè)總數(shù)量上占比極小?？h域企業(yè)中，小微企業(yè)占絕大多數(shù)，而其中出現(xiàn)不良貸款的企業(yè)主要分為三類：轉型不成功、產(chǎn)品銷售困難以及前期牽扯民間P2P市場?？h域金融出現(xiàn)不良貸款主要與企業(yè)結構轉型相關。

企業(yè)的結構轉型帶動整體產(chǎn)業(yè)結構轉型。當前我國依然處于經(jīng)濟結構轉型，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的動蕩時期，整體經(jīng)濟下行壓力使得企業(yè)優(yōu)勝略汰的進程加速，產(chǎn)業(yè)類型也日趨明顯，主要分為夕陽產(chǎn)業(yè)、仍具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)以及國家大力扶持的朝陽產(chǎn)業(yè)。在縣域領域中，這些實體產(chǎn)業(yè)的依托主體為小微企業(yè)，而正規(guī)性金融機構長久以來對于小微企業(yè)的忽視使得其并沒有得到充分滿足自身發(fā)展的信貸需求，銀行的信貸主體依舊為平臺公司以及房地產(chǎn)企業(yè)，眾多小微企業(yè)因不符合銀行的信貸標準而無從獲取信貸。在當前非正規(guī)金融機構清理整頓，縮減業(yè)務之時，小微企業(yè)的信貸需求缺少相應的融資途徑，整體縣域經(jīng)濟依舊低迷。

在國家大力扶持的朝陽產(chǎn)業(yè)中，科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是重要內(nèi)容。民營企業(yè)作為創(chuàng)新的搖籃，在技術創(chuàng)新方面占有優(yōu)勢，然而產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新所需周期較長，資金需求較大，這樣的特點決定了其融資途徑需要正規(guī)性金融機構提供。當前銀監(jiān)會對于相關風險暴露事件的處理態(tài)度依然較為嚴苛，采取終身追責制，不良貸款把控嚴格。商業(yè)銀行處于自身商業(yè)盈利以及不良貸款的考量，對于民營企業(yè)的投入不高，如此矛盾需要政府與監(jiān)管機構相互協(xié)調(diào)，尋求把控風險的平衡點，在控制風險的前提下加大對于民營企業(yè)的扶持力度。

5 建立縣域金融監(jiān)管體制的政策建議

5.1 強調(diào)商業(yè)銀行社會屬性、監(jiān)督鼓勵合法合規(guī)民間借貸，緩解小微企業(yè)貸款難題

當前商業(yè)銀行對于小微企業(yè)及居民個人的貸款支持力度依然很小，其中縣域金融中各銀行存款總額普遍高于貸款總額兩倍以上，其中居民個人存款總額更是遠高于其貸款總額。商業(yè)銀行對于小微企業(yè)的信貸投入遠低于房地產(chǎn)公司以及平臺公司。然而商業(yè)銀行作為縣域金融中最為重要的融資途徑，理應承擔其相應的社會屬性，人民銀行應監(jiān)督引導商業(yè)銀行擴展小微企業(yè)信貸業(yè)務，鼓勵商業(yè)銀行研發(fā)相應金融產(chǎn)品，對企業(yè)分類施策，投入精力發(fā)展農(nóng)村金融服務，開展農(nóng)村金融基礎設施建設，為其他金融機構做出表率。

民間借貸作為一種由“熟人社會”自約發(fā)展蓬勃的借貸模式，對于緩解縣域范圍的小微企業(yè)貸款問題有著天然優(yōu)勢。熟人社會中小范圍領域內(nèi)的民眾對于小微企業(yè)經(jīng)營狀況的熟悉了解一定程度上解決了銀行借貸資金所產(chǎn)生的信息不對稱問題，同時民眾對于高額收益的追求組織借貸資金也彌補了商業(yè)銀行出于業(yè)績考核壓力，慎重進行小微企業(yè)貸款所帶來的融資短缺。

5.2 規(guī)范縣域中小金融機構監(jiān)管措施，建立協(xié)同監(jiān)管的監(jiān)管模式

縣域中小金融機構作為金融體系的一部分，其本質與一般銀行業(yè)金融機構無異，因而一般金融監(jiān)管理論同樣適用于中小金融機構的監(jiān)管。然而，作為縣域中小金融機構其在監(jiān)管過程中所產(chǎn)生的信息不對稱問題遠比其他類型金融機構要嚴重得多?？h域監(jiān)管機構分置散亂、人力資源稀少，中小金融機構職業(yè)素養(yǎng)相對欠缺，因而存在更多的逆向選擇及道德風險，操作風險出現(xiàn)的可能性也較高。

協(xié)同監(jiān)管是指導向監(jiān)管、風險監(jiān)管、機制監(jiān)管和成本管理有機整合在一起的平衡型監(jiān)管模式。區(qū)別于大型金融機構以風險監(jiān)管為主的監(jiān)管模式，協(xié)同監(jiān)管在強調(diào)監(jiān)管的同時又蘊含了扶持的意義。縣域中小金融機構不同于大型金融機構那樣具有良好的經(jīng)營環(huán)境、優(yōu)質的金融資源以及龐大的業(yè)務規(guī)模，其在系統(tǒng)性風險中所占的重要程度遠不及大型金融機構。因而，相較于各項條件嚴格約束業(yè)務經(jīng)營的風險監(jiān)管，縣域中小型金融機構自身由于縣域經(jīng)濟薄弱、經(jīng)營經(jīng)驗不足、企業(yè)治理機制不到位、資產(chǎn)規(guī)模小等原因多處于弱勢狀態(tài)，需要監(jiān)管與扶持兩條腿走路。

5.3 規(guī)范大型非正規(guī)性金融機構的監(jiān)管措施，統(tǒng)一交由銀保監(jiān)會處理

據(jù)調(diào)查，當前對于非正規(guī)性金融機構的監(jiān)管方式主要在于事后監(jiān)管，且風險爆發(fā)后的處理措施基本為“一刀切”。如此優(yōu)勝劣汰，去小留大，鼓勵市場自愈的處理途徑雖對縣域而言或許是最為高效率低成本的做法，然而在此類處理辦法下存活下來的大型非正規(guī)性金融機構如何進行風險監(jiān)督理應引起相關監(jiān)管部門的重視。因為此類機構牽扯的合作銀行以及下游金融機構眾多，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂等風險問題極易引發(fā)區(qū)域性金融風險。

對該類金融機構，僅僅是事后監(jiān)管遠遠不夠，相關監(jiān)管機構應要求金融機構采取準備金制度，設立專職人員定期尋訪調(diào)查。同時基于非正規(guī)性金融機構服務貸款對象自身資金實力較弱，抵押物不足等獨有特點，要求機構自身提供對于信息不對稱的處理管制辦法納入自身風險應急預案。由于縣域范圍大型非正規(guī)性金融機構的數(shù)量并不多，可交由專職人員統(tǒng)一規(guī)范管理。

如此一來，非正規(guī)性金融機構的后續(xù)監(jiān)管面臨選擇。區(qū)別于銀行、證券、保險三大傳統(tǒng)金融機構，非正規(guī)金融機構在完成登記備案，規(guī)范經(jīng)營等處理后，后續(xù)企業(yè)經(jīng)營的日常監(jiān)管具體應交由誰來負責值得討論。當前對于該類企業(yè)監(jiān)管主要交由國債局金融辦處理，然而金融辦的主要職責在于政府與人民銀行等監(jiān)管機構之間的協(xié)調(diào)溝通而非監(jiān)管，因而由國資局金融辦長久監(jiān)管非正規(guī)性金融機構并非良策。進一步細究各監(jiān)管機構職責可知，銀保監(jiān)會監(jiān)管的本質為以資本約束為核心的金融監(jiān)管，而證監(jiān)會的監(jiān)管重心在于管理信息披露真實性，其監(jiān)管本質在于保護投資者而對于證券公司資本金無嚴格要求。非正規(guī)性金融機構的運作本質與銀行無異，因而其后續(xù)監(jiān)管應交由銀保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管。

5.4 規(guī)范縣域保險業(yè)的市場監(jiān)督，填補監(jiān)管“空白”

縣域地區(qū)保險機構監(jiān)管存在空白，監(jiān)管效率不足，形成監(jiān)管真空，易造成無序、惡性競爭，影響縣域保險業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。因而對縣域保險業(yè)監(jiān)管做如下建議：

人民銀行應重點加強對縣域保險機構的行為監(jiān)管。依法保護消費者權益，加大對違規(guī)行為的處罰力度，對銷售誤導、夸大產(chǎn)品收益、違規(guī)獎勵銷售人員等行為進行逐步規(guī)范，并對保險機構保護消費者的總體情況定期組織現(xiàn)場檢查評估。

銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并后，地方銀監(jiān)辦應擔負起對于保險業(yè)務的監(jiān)管職責，其監(jiān)督重點應在于微觀審慎監(jiān)管以及行為監(jiān)管中對于保險產(chǎn)品中價格標準、計息政策、運作方式、風險級別等方面的管理規(guī)范。