潘 敏 王 梅

(同濟(jì)大學(xué) 極地與海洋國(guó)際問(wèn)題研究中心，上海 200092)

相比較于奧巴馬政府，特朗普政府在北極戰(zhàn)略行為上有了較大的轉(zhuǎn)變，包括對(duì)北極地區(qū)的戰(zhàn)略安全評(píng)估發(fā)生了變化，基本放棄了氣候、環(huán)境保護(hù)的立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而選擇開(kāi)發(fā)北極地區(qū)的資源；雖然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作有益，但更警惕國(guó)際合作會(huì)損害美國(guó)利益的雙刃作用；特朗普政府還認(rèn)為強(qiáng)化北極的軍事力量，是美國(guó)實(shí)現(xiàn)北極利益的重要保證。為什么特朗普政府在北極戰(zhàn)略的選擇上出現(xiàn)了如此大的轉(zhuǎn)變？本文以新古典現(xiàn)實(shí)主義理論為視角，從國(guó)內(nèi)因素的三個(gè)方面即國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略決策者的主導(dǎo)、州政府的助推以及社會(huì)群體對(duì)戰(zhàn)略的支持來(lái)分析美國(guó)北極戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變?cè)颉?/p>

一、特朗普政府北極戰(zhàn)略的變化趨勢(shì)

雖然特朗普政府到目前為止還未發(fā)布美國(guó)政府綱領(lǐng)性的北極戰(zhàn)略，但2019年4月和6月，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和國(guó)防部分別發(fā)布了《北極戰(zhàn)略展望》[1]和《北極戰(zhàn)略》，[2]加上特朗普政府已公布的與北極地區(qū)有關(guān)的戰(zhàn)略政策文件(如《“美國(guó)優(yōu)先”海上能源戰(zhàn)略》[3])以及北極外交性的活動(dòng)和戰(zhàn)略舉措和態(tài)度(特朗普退出《巴黎協(xié)定》)等，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段美國(guó)的北極戰(zhàn)略與奧巴馬政府時(shí)間相比較已發(fā)生了較為明顯的變化，表現(xiàn)在下面五個(gè)方面：

(一)對(duì)北極地區(qū)的戰(zhàn)略安全環(huán)境評(píng)估發(fā)生了變化

2018年12月，威爾遜研究中心的極地研究所所組織的“北極與美國(guó)的國(guó)家安全會(huì)議”中屢次提到“新北極”(a new Arctic),2019年5月美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在芬蘭北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上提到了“我們正在進(jìn)入北極戰(zhàn)略新時(shí)代”，6月，國(guó)防部公布的《北極戰(zhàn)略》再次強(qiáng)調(diào)北極進(jìn)入戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代(in an era of strategic competition)。這表明美國(guó)對(duì)北極地區(qū)的形勢(shì)研判發(fā)生了重大的變化。

美國(guó)國(guó)防部2016年的《北極戰(zhàn)略》認(rèn)為北極地區(qū)總體來(lái)說(shuō)是個(gè)以合作為主導(dǎo)的區(qū)域，從北極理事會(huì)框架下的科學(xué)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域到各國(guó)軍事(主要是指美國(guó)及其盟國(guó)之間的合作)和海岸警衛(wèi)隊(duì)在科研、環(huán)保、貿(mào)易、運(yùn)輸、搜救等領(lǐng)域內(nèi)頻繁開(kāi)展雙邊、多邊的合作。[4]但2019年的《北極戰(zhàn)略》，強(qiáng)調(diào)北極地區(qū)的安全環(huán)境復(fù)雜，盡管發(fā)生直接沖突的概率不高，但是該地區(qū)局勢(shì)越來(lái)越不穩(wěn)定，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，不斷變化的物理環(huán)境對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、原住民的生活等造成不利影響；第二，俄羅斯的軍事活動(dòng)增加。俄羅斯建立了新的北極部隊(duì)，整修港口和基礎(chǔ)設(shè)施，在北冰洋海岸線(xiàn)建立新的軍事基地，建立防空和沿海導(dǎo)彈系統(tǒng)，預(yù)警雷達(dá)，救援中心和各種傳感器網(wǎng)絡(luò)等。此外還指出中國(guó)的科考船只和科考活動(dòng)可以支持中國(guó)未來(lái)在北極地區(qū)的軍事存在；第三，中國(guó)試圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿(Economic Leverage)改變北極地區(qū)的治理。中國(guó)將北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與“一帶一路”戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)投資北極國(guó)家的戰(zhàn)略部門(mén)和科學(xué)活動(dòng)增加在北極地區(qū)的存在，如中國(guó)在冰島和挪威設(shè)有研究站，并在俄羅斯開(kāi)展能源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

總體而言，2019年的美國(guó)國(guó)防部北極戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)威脅力量在上升，北極地區(qū)進(jìn)入戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，這與2016年對(duì)北極地區(qū)和平合作的總體判斷很不一致；而且這種威脅不僅僅來(lái)自俄羅斯，還來(lái)自中國(guó)，不承認(rèn)中國(guó)的北極地位，在北極安全環(huán)境評(píng)估中甚至超出了俄羅斯在美國(guó)心中的地位，五個(gè)方面的評(píng)估中有三項(xiàng)涉及中國(guó)?！爸袊?guó)”一詞在2016年的國(guó)防部戰(zhàn)略中僅提到1次(只是在列舉北極理事會(huì)正式觀察員國(guó)的名稱(chēng)中出現(xiàn)的，沒(méi)有指出中國(guó)在北極的活動(dòng)給該地區(qū)帶來(lái)的影響)，而2019年國(guó)防部的北極戰(zhàn)略17處提到中國(guó)，且強(qiáng)調(diào)中國(guó)試圖改變北極地區(qū)的治理規(guī)則和可能的軍事存在。

(二)北極氣候與環(huán)境保護(hù)地位的弱化

特朗普一上臺(tái)，便對(duì)奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略理念進(jìn)行了大刀闊斧的改革，主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是對(duì)奧巴馬政府的北極氣候政策置之不理；二是退出《巴黎協(xié)定》。

首先，特朗普政府北極戰(zhàn)略最為明顯的變化就是將奧巴馬政府的北極氣候政策棄置不顧。北極地區(qū)與全球的氣候變化有著最為直接的關(guān)聯(lián)，為了彰顯美國(guó)作為世界領(lǐng)導(dǎo)國(guó)的負(fù)責(zé)任的態(tài)度，在北極戰(zhàn)略中，奧巴馬政府利用美國(guó)在世界上的話(huà)語(yǔ)權(quán)，以環(huán)境、氣候問(wèn)題為突破口，將節(jié)能減排上升到國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題，將氣候變化問(wèn)題設(shè)定為北極戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域，對(duì)此高度重視可見(jiàn)一斑。在第二任總統(tǒng)時(shí)期，為了改善北極地區(qū)的氣候環(huán)境，奧巴馬總統(tǒng)直接地面對(duì)氣候變化問(wèn)題，推出了溫室氣體減排計(jì)劃和氣候變化適應(yīng)計(jì)劃。[5]

然而，為了刺激美國(guó)石油和天然氣工業(yè)的發(fā)展，也為了讓美國(guó)在北極的資源開(kāi)發(fā)運(yùn)動(dòng)不受法律約束，特朗普政府推翻了奧巴馬政府的《氣候行動(dòng)計(jì)劃》，決定要削減甚至取消北極氣候變化項(xiàng)目的資金支持。特朗普政府認(rèn)為《氣候行動(dòng)計(jì)劃》阻礙了美國(guó)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，必須放寬現(xiàn)有能源監(jiān)管政策，才能復(fù)興美國(guó)傳統(tǒng)煤炭工業(yè)。除此之外，特朗普政府還極力推動(dòng)將氣候變化問(wèn)題從美國(guó)北極戰(zhàn)略聲明中刪除。雖然多家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的一份評(píng)估報(bào)告顯示，氣候影響正在“美國(guó)范圍內(nèi)加劇”，只有采取積極行動(dòng)才能避免未來(lái)出現(xiàn)“重大的損失”，但特朗普政府卻不接受此類(lèi)觀點(diǎn)，并計(jì)劃成立一個(gè)內(nèi)部工作組，以此推翻科學(xué)界的共識(shí)，即證明“氣候變化對(duì)美國(guó)和全球構(gòu)成重大威脅”是一個(gè)偽命題。[6]

其次，特朗普退出了奧巴馬政府積極推動(dòng)達(dá)成與簽署的《巴黎協(xié)定》?！栋屠鑵f(xié)定》是當(dāng)代人類(lèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法律文本，旨在加強(qiáng)全球范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化威脅，計(jì)劃將全球平均氣溫較工業(yè)化前的升幅控制在2°C以?xún)?nèi)，并努力達(dá)到1.5°C之內(nèi)。[7]奧巴馬政府呼吁各國(guó)代表一起達(dá)成這項(xiàng)有實(shí)際意義的條約，[8]并簽署了《巴黎協(xié)定》。

然而特朗普上任后不久就退出了《巴黎協(xié)定》。[9]特朗普表示從來(lái)不相信氣候變化的說(shuō)辭，也不相信《巴黎協(xié)定》能在全球節(jié)能減排中發(fā)揮作用。白宮官方網(wǎng)站不僅刪除了奧巴馬政府關(guān)于氣候變化的所有內(nèi)容，甚至表示人類(lèi)活動(dòng)會(huì)加劇氣候變化的說(shuō)辭是中國(guó)人捏造的一場(chǎng)“騙局”，認(rèn)為《巴黎協(xié)定》的簽訂損害了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，讓美國(guó)陷入了十分被動(dòng)的局面，不僅降低了美國(guó)產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)力，還造成了美國(guó)國(guó)民的失業(yè)。特朗普政府認(rèn)為真正的環(huán)境挑戰(zhàn)，并不是我們現(xiàn)在聽(tīng)到的類(lèi)似氣候變暖那些虛假的問(wèn)題。[10]

(三)北極資源開(kāi)發(fā)的強(qiáng)化

特朗普政府在北極油氣資源開(kāi)采問(wèn)題上的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：奧巴馬政府履行氣候、環(huán)境保護(hù)的承諾，最終禁止了開(kāi)采政策，而特朗普政府則忽視環(huán)保組織和當(dāng)?shù)厝鮿?shì)群體的反對(duì)呼聲，廢止了奧巴馬政府的北極油氣資源開(kāi)采“禁令”，選擇開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。

奧巴馬政府曾經(jīng)開(kāi)放了對(duì)北極近海石油的開(kāi)采，但卻受到了勘探技術(shù)的限制以及環(huán)境保護(hù)組織的反對(duì)，最終在卸任前選擇禁止在阿拉斯加北部的楚科奇海和博福特海進(jìn)行石油鉆探7年。這個(gè)禁令的頒布被認(rèn)為是環(huán)保組織取得的重大勝利。[11]

而特朗普總統(tǒng)上任不到5個(gè)月，便簽署了《“美國(guó)優(yōu)先”海上能源戰(zhàn)略》的政令，以提供美國(guó)民眾的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入、保障美國(guó)的能源安全為目的，推翻了奧巴馬的北極開(kāi)采“禁令”。特朗普政府十分重視美國(guó)阿拉斯加及其北極海域的能源和資源開(kāi)發(fā)。為打開(kāi)美國(guó)北極地區(qū)油氣資源的中國(guó)市場(chǎng)，2017年特朗普總統(tǒng)對(duì)中國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)時(shí)，阿拉斯加州州長(zhǎng)比爾·沃克隨行團(tuán)隊(duì)。[12]同年底，為繼續(xù)推進(jìn)阿拉斯加州北坡油田的能源開(kāi)發(fā)計(jì)劃，美國(guó)國(guó)會(huì)立新法允許在北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)進(jìn)行油氣資源鉆探。[13]特朗普政府內(nèi)政部也批準(zhǔn)了在北冰洋地區(qū)新的鉆井計(jì)劃。[14]2018年7月，特朗普政府更是宣布，正考慮在阿拉斯加州美國(guó)最大的北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)(Arctic National Wildlife Refuge)進(jìn)行油氣地震測(cè)試，以便對(duì)該區(qū)域的油氣資源進(jìn)行勘察，并繪制地下礦床地圖。[15]

(四)北極地區(qū)國(guó)際合作范圍的縮小

特朗普政府在北極地區(qū)的外交舉措繼承了奧巴馬政府北極戰(zhàn)略中關(guān)于國(guó)際合作的觀點(diǎn)，但是相比較奧巴馬政府積極參與北極的各種外交活動(dòng)，特朗普政府的國(guó)際合作范圍明顯變得狹窄。

在美國(guó)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)期間，奧巴馬政府改變過(guò)去強(qiáng)硬的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)北極多邊合作的重要性，不僅積極尋求與俄羅斯、加拿大等北極理事成員國(guó)的合作，加強(qiáng)與北約盟國(guó)和國(guó)際組織的合作，甚至還尋求與中國(guó)、日本等近北極國(guó)家的合作。[16]在奧巴馬政府看來(lái)，在軍事和經(jīng)濟(jì)能力還不足以支撐其北極地位時(shí)，強(qiáng)調(diào)多邊合作不僅可以使美國(guó)站在國(guó)際道義的制高點(diǎn)，轉(zhuǎn)移其他參與北極事務(wù)國(guó)家的視線(xiàn)，還能減輕美國(guó)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，留有足夠的余地幫助其恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

雖然特朗普政府沒(méi)有具體的北極戰(zhàn)略來(lái)闡述如何參與北極合作，但是通過(guò)特朗普政府在2017年頒布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》[17]中，我們推斷出其北極戰(zhàn)略有關(guān)國(guó)際合作內(nèi)容的傾向。第一，拋開(kāi)奧巴馬政府在國(guó)際上的“人道主義”，強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作中“美國(guó)優(yōu)先”的利己主義思想。2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》通篇強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”的核心主義。顯然如果特朗普政府參與到北極事務(wù)的合作中，必然是為了維護(hù)其美國(guó)的國(guó)家利益高于國(guó)際利益。第二，局限于“低政治領(lǐng)域”的北極合作。為了爭(zhēng)奪資源和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，特朗普政府停止了奧巴馬政府的氣候合作，保持著小范圍的國(guó)際合作，但這種合作對(duì)象只局限于其北約盟國(guó)，或者局限于“低政治領(lǐng)域”的合作。第三，特朗普政府十分忌憚和警惕中國(guó)和俄羅斯在北極的勢(shì)力發(fā)展。特朗普政府在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中表示，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)重新回歸，中國(guó)和俄羅斯開(kāi)始在全球范圍和區(qū)域內(nèi)彰顯其影響力，這其中必然包括北極地區(qū)。2019年的國(guó)防部《北極戰(zhàn)略》明確將中國(guó)、俄羅斯定義為在北極地區(qū)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，減少合作日益明顯。第四，強(qiáng)調(diào)北極合作中美國(guó)的利益。與奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)通過(guò)北極合作而創(chuàng)造全人類(lèi)利益的觀點(diǎn)相反，2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中“在多邊論壇上取得更好的成果”這一部分，特朗普政府著重強(qiáng)調(diào)了美國(guó)在北極的個(gè)體利益。特朗普政府認(rèn)為美國(guó)應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)并參與制定形成眾多規(guī)則、進(jìn)而影響美國(guó)利益和價(jià)值觀的多邊機(jī)制。也就是說(shuō)特朗普在一定意義上肯定北極理事會(huì)所發(fā)揮的作用，但是美國(guó)參與其中，必須保護(hù)自身主權(quán)，推動(dòng)美國(guó)利益和價(jià)值觀的發(fā)展。

(五)北極海上力量與軍事安全的強(qiáng)化

美國(guó)當(dāng)前在北極地區(qū)的海上力量相對(duì)俄羅斯而言仍然處于弱勢(shì)。由于極地設(shè)施的缺乏比如破冰船，美國(guó)很多實(shí)質(zhì)性的防務(wù)甚至科研工作都無(wú)法開(kāi)展。破冰船是一國(guó)在北極地區(qū)力量與實(shí)力的象征，它幾乎可以同時(shí)實(shí)施軍事行動(dòng)、執(zhí)法、援救、科學(xué)研究以及搜救反應(yīng)行動(dòng)。關(guān)于破冰船的修建，奧巴馬政府時(shí)期一直處于議而不決的狀態(tài)。2013年美國(guó)國(guó)土安全部就曾表示，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)計(jì)劃建造六艘破冰船。[18]但遲遲沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)靜，從下表美國(guó)極地安全破冰船(PSC)計(jì)劃的授權(quán)資金可以看出，奧巴馬第二任總統(tǒng)期間，美國(guó)破冰船計(jì)劃的授權(quán)資金微乎其微。

特朗普上任后，破冰船預(yù)算有了突破性進(jìn)展：2017年特朗普上任第一年美國(guó)破冰船計(jì)劃授權(quán)資金為1.75億美元，2018年1.69億，盡管授權(quán)資金比奧巴馬政府期間有了較大幅度提高，但不足以建造一艘破冰船，2019年為6.75億，包括一艘破冰船的預(yù)算，這是美國(guó)40年來(lái)的首次。[19]同時(shí)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令卡爾·舒爾茨(Karl Schultz)上將也表示，特朗普政府會(huì)發(fā)布一個(gè)新的北極戰(zhàn)略，新的北極戰(zhàn)略也會(huì)較奧巴馬政府更加注重美國(guó)在北極地區(qū)“國(guó)家安全”方面的工作，首要表現(xiàn)就是增建破冰船，組建破冰船艦隊(duì)，并且采取更多的直接活動(dòng)，積極參與北極競(jìng)爭(zhēng)。[20]

表 美國(guó)極地安全破冰船(PSC)計(jì)劃的授權(quán)資金

資料來(lái)源:Ryan Uljua, "Trump, Congress earmark 675 million USD for icebreaker program in major move" [EB/OL].https://www.highnorthnews.com/en/major-move-trump-congress-earmark-675-million-usd-icebreaker-program。

除了對(duì)北極海上力量的強(qiáng)化，強(qiáng)大的國(guó)防才是一國(guó)最好的威懾力，也是一國(guó)展開(kāi)外交最重要的保障力量。特朗普政府也隨時(shí)準(zhǔn)備以壓倒性的力量制止和擊敗北極地區(qū)的威脅。與奧巴馬政府溫和的北極戰(zhàn)略相比較，特朗普政府顯得更加強(qiáng)硬，必須在北極地區(qū)建立一個(gè)更強(qiáng)大和有效的軍事系統(tǒng)。國(guó)防部《北極戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)阿拉斯加是重要的軍事戰(zhàn)略要地，是美國(guó)的北方通道，必須捍衛(wèi)美國(guó)的北極領(lǐng)土主權(quán)，免受威脅；必要時(shí)爭(zhēng)取保持優(yōu)勢(shì)的區(qū)域平衡力量。北極地區(qū)是擴(kuò)展戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的潛在走廊(美國(guó)與印太和歐洲之間)，一旦戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者采取惡意或者強(qiáng)制手段覬覦這些地區(qū)時(shí)，國(guó)防部需確保優(yōu)勢(shì)軍事力量；確保北極公域地區(qū)保持自由和開(kāi)放。這個(gè)公域可能不僅僅指北冰洋公海地區(qū)，還包括各國(guó)的200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。為此，美國(guó)的北極軍事戰(zhàn)略方針是與盟國(guó)和戰(zhàn)略伙伴合作是實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的基石；保持美國(guó)北極地區(qū)的戰(zhàn)略威懾，國(guó)防部必須能夠迅速有效應(yīng)對(duì)北極地區(qū)出現(xiàn)的威脅，能夠阻止戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的入侵；支持美國(guó)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)和社區(qū)的作用，并與其緊密合作，保家衛(wèi)國(guó)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)北極軍事戰(zhàn)略目標(biāo)的手段有較大的變化，強(qiáng)調(diào)提高美軍的作戰(zhàn)能力和加強(qiáng)以規(guī)則主導(dǎo)的北極秩序的重要性，特別是“加強(qiáng)北極地區(qū)以規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序”應(yīng)當(dāng)是未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間處于主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略行動(dòng)手段。

二、美國(guó)北極戰(zhàn)略成因解釋與本文的分析視角

通過(guò)上文分析，特朗普政府在北極戰(zhàn)略安全環(huán)境評(píng)估、氣候環(huán)境保護(hù)立場(chǎng)、北極資源開(kāi)發(fā)、北極地區(qū)的合作范圍、美國(guó)在北極的海上力量與軍事安全等方面與奧巴馬政府期間確實(shí)有較大的變化，在某些方面甚至南轅北轍。這種變化的原因是什么？一直以來(lái)，人們普遍認(rèn)為美國(guó)的北極戰(zhàn)略是基于美國(guó)和北極國(guó)家的關(guān)系而形成的。與北極傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)俄羅斯和加拿大相比，美國(guó)算不上是真正意義上的北極強(qiáng)國(guó)。

加拿大是美國(guó)的盟國(guó)，但是在北極地區(qū)也擁有著重要的利益和訴求。基于這樣的身份與利益訴求，美國(guó)對(duì)加拿大的北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)兩種狀態(tài)。首先是盟友之間的合作戰(zhàn)略。北極安全問(wèn)題一直是美加兩國(guó)合作的主要內(nèi)容。一直以來(lái)，加拿大被視為美國(guó)本土防御的北方前線(xiàn)，美國(guó)也會(huì)保證加拿大的國(guó)家安全。[21](P2)除了軍事安全的合作，美國(guó)和加拿大在北極的氣候環(huán)保問(wèn)題以及科學(xué)考察方面也一直保持著良好的合作戰(zhàn)略。但是由于邊界和航道的問(wèn)題，雙方的北極關(guān)系也存在一定的分歧。有關(guān)波弗特海的海上邊界問(wèn)題，雙方一直沒(méi)有達(dá)成一致，都堅(jiān)持聲稱(chēng)對(duì)此擁有主權(quán)。西北航道的法律地位問(wèn)題也是美加北極事務(wù)上的分歧所在，加拿大對(duì)外一直宣稱(chēng)對(duì)西北航道擁有主權(quán)，稱(chēng)西北航道是加拿大傳統(tǒng)內(nèi)水的一部分。但是美國(guó)方面堅(jiān)決反對(duì)這種說(shuō)辭，認(rèn)為西北航道屬于國(guó)際航道，適用過(guò)境通行權(quán)。[22]

相比較美國(guó)針對(duì)加拿大的北極戰(zhàn)略，美國(guó)對(duì)俄羅斯的北極戰(zhàn)略則顯得更加復(fù)雜。由于北極在俄羅斯的重要地位，俄羅斯在北極的實(shí)力是無(wú)國(guó)能及的。然而北極特殊的自然環(huán)境以及美國(guó)長(zhǎng)時(shí)間對(duì)北極地位的忽視，美國(guó)在北極的實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜于俄羅斯。美國(guó)想要順利開(kāi)展北極事務(wù)，與俄羅斯達(dá)成合作伙伴關(guān)系也是至關(guān)重要。目前俄美兩國(guó)已經(jīng)在北極漁業(yè)、航運(yùn)安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等低政治領(lǐng)域保持多邊合作關(guān)系，例如，美國(guó)和俄羅斯在《北極海空搜救合作協(xié)議》下一直保持積極合作，[23]但美俄的合作是十分有限的。2015年，還是奧巴馬任職期間，俄羅斯發(fā)布了《2020年前俄羅斯國(guó)家安全戰(zhàn)略》，戰(zhàn)略中將美國(guó)及其北約盟國(guó)稱(chēng)為政治對(duì)手與安全隱患。[24]俄羅斯之所以會(huì)在國(guó)家戰(zhàn)略中公然反抗美國(guó)，是因?yàn)閵W巴馬政府及其盟國(guó)一直對(duì)俄羅斯獨(dú)立自主的內(nèi)政和外交政策進(jìn)行打壓與遏制，目的是為了削弱俄羅斯的實(shí)力，維護(hù)美國(guó)世界霸權(quán)的地位。

同時(shí)一些近北極國(guó)家，例如中國(guó)、日本等也逐漸參與到北極地區(qū)，對(duì)美國(guó)的北極戰(zhàn)略走向也有一定的影響。作為同盟國(guó)，美國(guó)與日本的北極事務(wù)一直保持合作關(guān)系，包括北極航線(xiàn)的安全、美國(guó)的北極軍事安全等。日本也始終保持著積極配合美國(guó)戰(zhàn)略調(diào)整的姿態(tài)。美國(guó)對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的行為也基本持開(kāi)放的戰(zhàn)略選擇，將北極議題納入與雙邊的合作之中。奧巴馬政府時(shí)期，自第二輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)以來(lái)，中美就北極議題舉行了一系列會(huì)談。發(fā)展合作的同時(shí)，美國(guó)也同樣忌憚中國(guó)在北極的實(shí)力推進(jìn)會(huì)嚴(yán)重危害到美國(guó)的國(guó)家利益，警惕中國(guó)在北極地區(qū)開(kāi)展的活動(dòng)是否會(huì)威脅到美國(guó)的能源和軍事安全。最典型的事例就是，中國(guó)意愿在格陵蘭購(gòu)買(mǎi)美國(guó)廢棄軍事基地，卻遭特朗普政府的阻撓，最終以失敗告終。[25]

一般而言，一國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略主要由其所處的國(guó)際環(huán)境所決定，但也有大量的國(guó)際關(guān)系研究將國(guó)內(nèi)因素作為解釋國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的視角之一。本文試圖以美國(guó)國(guó)內(nèi)因素為視角，對(duì)特朗普時(shí)期美國(guó)北極戰(zhàn)略變化的原因進(jìn)行分析論述。影響一國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的國(guó)內(nèi)因素不勝枚舉，而不同的國(guó)內(nèi)因素在其中所發(fā)揮的作用也是各不相同。我們選取對(duì)外戰(zhàn)略決策者、阿拉斯加州政府和阿拉斯加關(guān)鍵社會(huì)團(tuán)體作為影響美國(guó)北極戰(zhàn)略變化的國(guó)內(nèi)因素來(lái)展開(kāi)論述。因?yàn)樵谥贫ū睒O戰(zhàn)略時(shí)，戰(zhàn)略決策者行使對(duì)外戰(zhàn)略決策權(quán)，可以直接根據(jù)國(guó)家的利益或者政府利益集團(tuán)的利益來(lái)選擇和制定不同的北極戰(zhàn)略，所以美國(guó)的戰(zhàn)略決策者可以直接主導(dǎo)北極戰(zhàn)略的選擇和內(nèi)容。而美國(guó)之所以成為北極國(guó)家，成為北極地區(qū)的利益攸關(guān)者，是因?yàn)榘⒗辜又菸挥诒睒O，所以阿拉斯加州政府的利益需求對(duì)北極戰(zhàn)略也有巨大的推動(dòng)作用，而生活在阿拉斯加的民眾、工人階級(jí)是北極戰(zhàn)略的利益相關(guān)者。

三、特朗普政府北極戰(zhàn)略變化的國(guó)內(nèi)因素分析

(一)聯(lián)邦政府對(duì)北極戰(zhàn)略的主導(dǎo)

關(guān)于影響對(duì)外戰(zhàn)略的國(guó)內(nèi)因素，需要重點(diǎn)考量的是戰(zhàn)略決策者的作用。在美國(guó)，對(duì)外戰(zhàn)略的制定被認(rèn)為是國(guó)家和聯(lián)邦政府的職責(zé)。換言之，政府/內(nèi)閣成員能夠選擇使自己利益集團(tuán)最大化的戰(zhàn)略目標(biāo)。[26]依據(jù)這種形式，總統(tǒng)作為政府代表，行使國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的決策權(quán)，在外交決策過(guò)程中的地位舉足輕重。在特定的情況下，當(dāng)國(guó)家的決策權(quán)被某個(gè)特定的社會(huì)—經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)部門(mén)或是利益聯(lián)盟所掌控時(shí)，國(guó)家就無(wú)法頒布與該聯(lián)盟偏好相悖的外交戰(zhàn)略政策。[27]

首先，特朗普政府的內(nèi)閣組成為制定新的北極戰(zhàn)略鋪平道路。特朗普上任初期內(nèi)閣成員中，多數(shù)是同他一樣的能源大亨或金融大亨。例如國(guó)務(wù)卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)曾在埃克森美孚石油公司擔(dān)任董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官；財(cái)政部長(zhǎng)努欽曾是高盛集團(tuán)的合伙人；商務(wù)部長(zhǎng)羅斯是華爾街“金融大亨”等。除此之外，內(nèi)閣亦有一些有從軍經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)硬派，比如被提名出任國(guó)防部長(zhǎng)的馬蒂斯是四星上將,曾任美軍中央司令部司令；國(guó)土安全部部長(zhǎng)約翰·凱利為退休的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)上將。白宮國(guó)家安全顧問(wèn)邁克爾·弗林也是一名退役陸軍中將。中央情報(bào)局局長(zhǎng)的邁克·蓬佩奧有著西點(diǎn)軍校的背景，如今已成為特朗普政府的國(guó)務(wù)卿。這些人多為奧巴馬政府政策的強(qiáng)烈批評(píng)和反對(duì)者。尤其是蒂勒森出任國(guó)務(wù)卿使得傳統(tǒng)能源行業(yè)的地位上升,在從政過(guò)程中，無(wú)疑會(huì)為石油利益集團(tuán)發(fā)聲,并直接影響到美國(guó)在國(guó)際氣候談判中的角色。而石油利益集團(tuán)也會(huì)通過(guò)蒂勒森及其他渠道影響特朗普政府。特朗普政府提出的振興傳統(tǒng)能源行業(yè)的政策,從某種程度上來(lái)說(shuō)也是特朗普拉攏石油利益集團(tuán)的結(jié)果。[28]

總之，特朗普政府是被國(guó)內(nèi)能源集團(tuán)、商業(yè)精英和具有軍人背景的政客等組成的利益聯(lián)盟所掌控，總統(tǒng)本人也來(lái)自該利益聯(lián)盟，他們的特點(diǎn)是崇尚經(jīng)濟(jì)民族主義，反全球化，反對(duì)奧巴馬政府的政治遺產(chǎn)。這樣的內(nèi)閣成員組合給特朗普政府改革奧巴馬北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)鋪平了道路。

其次，奧巴馬北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)阻礙特朗普政府的施政方針。特朗普是在這種背景下就任美國(guó)總統(tǒng)的：美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、社會(huì)貧富分化加劇、社會(huì)各族裔矛盾重重。為了解決這些問(wèn)題，特朗普政府的施政方針是“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，振興美國(guó)經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)，彌合族群和階層裂痕。[29]2017年底，特朗普政府發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升到國(guó)家戰(zhàn)略的首位，“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全。”在這種背景下，奧巴馬卸任時(shí)留下的北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)(包括維護(hù)保護(hù)北極環(huán)境與氣候、禁止開(kāi)采北極資源、強(qiáng)調(diào)北極地區(qū)的開(kāi)放性、通過(guò)國(guó)際合作共同治理北極氣候)不僅威脅特朗普政府振興民族經(jīng)濟(jì)政策、束縛美國(guó)能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、縮小國(guó)內(nèi)的就業(yè)崗位,而且也對(duì)美國(guó)在世界范圍的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力造成了嚴(yán)重的掣肘。

于是特朗普政府實(shí)行了一系列措施，主導(dǎo)北極戰(zhàn)略的變革。這些措施包括退出《巴黎協(xié)定》，頒布《美國(guó)優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略》，重新評(píng)估奧巴馬政府頒布的北極水域鉆探禁令，取消北極部分地區(qū)永久性禁止油氣鉆探的禁令，以加大海洋油氣開(kāi)采力度。特朗普還鼓勵(lì)煤炭生產(chǎn)，以及在北極海上和北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)內(nèi)的石油鉆井活動(dòng)。據(jù)美國(guó)商務(wù)部的估計(jì)，北極石油與天然氣勘探能為美國(guó)勞工提供約3%的工作崗位，產(chǎn)生的GDP占美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%左右。因此，雖然目前開(kāi)發(fā)北極資源的成本昂貴，但可以提升美國(guó)在國(guó)際能源市場(chǎng)上的地位，也能促進(jìn)美國(guó)本土經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的發(fā)展。

此外，特朗普內(nèi)閣對(duì)環(huán)境保護(hù)和人道主義等普世價(jià)值毫不在意，如2017年時(shí)任國(guó)務(wù)卿蒂勒森在對(duì)國(guó)務(wù)院工作人員的講話(huà)中就曾表示：“對(duì)價(jià)值觀的承諾不應(yīng)該成為推進(jìn)國(guó)家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益的阻礙”。[30]這使其在推翻奧巴馬的北極戰(zhàn)略遺產(chǎn)方面也沒(méi)有任何道義上的負(fù)罪感。

綜上所述，特朗普政府作為美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的決策者崇尚經(jīng)濟(jì)民族主義，界定國(guó)家利益的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式手段與信奉自由主義的奧巴馬政府有很大的不同，從而導(dǎo)致其北極戰(zhàn)略發(fā)生了變化。奧巴馬政府在制定北極戰(zhàn)略時(shí)一方面明確了美國(guó)在北極的核心國(guó)家利益，另一方面又利用環(huán)境、氣候問(wèn)題為突破口，倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)，氣候合作，禁止開(kāi)采北極資源、發(fā)展美國(guó)在北極的領(lǐng)導(dǎo)地位，間接謀求美國(guó)在北極的利益最大化。然而特朗普政府在制定北極戰(zhàn)略時(shí)，受到利益集團(tuán)的主導(dǎo)，崇尚經(jīng)濟(jì)民族主義，反對(duì)“氣候變化論”，認(rèn)為開(kāi)采北極資源，能夠發(fā)展國(guó)內(nèi)能源經(jīng)濟(jì)，繼而可以推進(jìn)國(guó)家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益。

(二)阿拉斯加州政府對(duì)北極戰(zhàn)略的助推

戰(zhàn)略決策者主導(dǎo)了美國(guó)北極戰(zhàn)略的制定，但北極戰(zhàn)略的最終形成還面臨來(lái)自國(guó)內(nèi)各方利益的博弈。換言之，美國(guó)國(guó)內(nèi)有關(guān)北極的利益團(tuán)體都會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府的北極戰(zhàn)略施以壓力，使北極戰(zhàn)略的具體走向具有不確定性。這其中，與北極相關(guān)的地方政府對(duì)戰(zhàn)略的制定尤為關(guān)鍵。作為美國(guó)唯一位于北極地區(qū)的州政府——阿拉斯加州政府在美國(guó)的北極戰(zhàn)略上具有非常重要的話(huà)語(yǔ)權(quán)。對(duì)于特朗普政府改變奧巴馬政府北極戰(zhàn)略的行為，阿拉斯加州政府更多的是予以支持和贊同，這與阿拉斯加本身在北極的戰(zhàn)略地位和強(qiáng)烈的利益訴求有關(guān)。

阿拉斯加州是美國(guó)在北極地區(qū)的一塊“飛地”，更是一塊“寶地”。早在1867年，威廉·享利·西沃德從俄羅斯人手中將阿拉斯加買(mǎi)下，從地理上對(duì)當(dāng)時(shí)英屬加拿大實(shí)現(xiàn)了包圍，從而確定美國(guó)在北美大陸的霸主地位，[31]同時(shí)，美國(guó)也成為一個(gè)真正意義上的北極國(guó)家。更為重要的是，該地區(qū)蘊(yùn)藏的豐富的油氣、礦產(chǎn)資源更是造福了阿拉斯加本地經(jīng)濟(jì)和美國(guó)經(jīng)濟(jì)。阿拉斯加石油最早發(fā)現(xiàn)于1957年的基奈(Kenai)半島，1967年，北極地區(qū)的北坡普拉德霍灣(Prudhoe Bay)，使石油產(chǎn)業(yè)躍居該州的經(jīng)濟(jì)之首和主要的稅收來(lái)源。1988年，阿拉斯加的石油生產(chǎn)占到整個(gè)美國(guó)石油的25%，達(dá)到歷史最高峰。但自1988年以來(lái)，阿拉斯加的石油產(chǎn)量一直在下降。目前，阿拉斯加石油生產(chǎn)已跌落到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的7%，在美國(guó)的石油生產(chǎn)的份額也從第二位落到了第四位。[32]并且，跨阿拉斯加管道系統(tǒng)(TAPS)大約有四分之三處于空運(yùn)行狀態(tài)。[33]

奧巴馬政府所批準(zhǔn)的北極能源開(kāi)采禁令雖然受到環(huán)保主義者的擁護(hù)，但卻觸及了阿拉斯加州政府及其人民的利益。阿拉斯加北極政策委員會(huì)的參議員賴(lài)斯·麥克古爾和眾議員鮑勃·赫倫曾在寫(xiě)給美國(guó)北極事務(wù)特別代表羅伯特·帕普和美國(guó)副助理國(guó)務(wù)卿大衛(wèi)·博爾頓的公開(kāi)信中表示，奧巴馬將氣候變化和環(huán)境保護(hù)等作為美國(guó)北極戰(zhàn)略的優(yōu)先議程十分不恰當(dāng)，而應(yīng)該將確保阿拉斯加的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善阿拉斯加人民生活水平，以及增加安全可持續(xù)的衛(wèi)生設(shè)施等作為最優(yōu)先的議程。阿拉斯加的共和黨眾議員唐揚(yáng)對(duì)奧巴馬的北極戰(zhàn)略也十分不滿(mǎn)，曾表示，開(kāi)采禁令扼殺了他們開(kāi)采資源的權(quán)利，也讓已疲軟的阿拉斯加經(jīng)濟(jì)變得更加糟糕，奧巴馬總統(tǒng)忙于他的世界名譽(yù)，卻成為阿拉斯加最糟糕的噩夢(mèng)。唐揚(yáng)還表示，阿拉斯加不是也不應(yīng)該被用作宣傳環(huán)境議程的典型代表。阿拉斯加民眾甚至稱(chēng)奧巴馬的決定是“跛腿鴨子總統(tǒng)的懦弱舉動(dòng)”。[34]

在2018年競(jìng)選阿拉斯加州州長(zhǎng)的候選人中，沒(méi)有一個(gè)反對(duì)在北極進(jìn)行石油鉆探。在上屆州長(zhǎng)沃克應(yīng)對(duì)氣候變化的特別工作組的報(bào)告草案中，闡述了政治上不可調(diào)和的氣候觀點(diǎn)：“國(guó)家經(jīng)濟(jì)依賴(lài)于自然資源開(kāi)發(fā)，包括石油和天然氣的生產(chǎn)，雖然這些資源是有限的，并且開(kāi)采這些資源導(dǎo)致全球溫室氣體的排放，導(dǎo)致氣候變化，但它們也支持基本的政府服務(wù)，因此我們有能力適應(yīng)和應(yīng)對(duì)?！盵35]

阿拉斯加州政府在北極能源開(kāi)采上的強(qiáng)烈訴求，與特朗普政府的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略一拍即合，前者不遺余力支持和推動(dòng)后者的北極戰(zhàn)略。一般而言，州政府通過(guò)采取溝通和游說(shuō)聯(lián)邦政府北極戰(zhàn)略的措施和提案等方式來(lái)影響美國(guó)政府的北極戰(zhàn)略制定與實(shí)施。

阿拉斯加州政府始終希望美國(guó)聯(lián)邦政府能適當(dāng)批準(zhǔn)阿拉斯加州對(duì)這一區(qū)域自然資源開(kāi)發(fā)的請(qǐng)求，以此促進(jìn)阿拉斯加經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而支持北極居民的經(jīng)濟(jì)福利。2015年阿拉斯加州參議院通過(guò)了《阿拉斯加州北極政策法案》，該法案的出臺(tái)標(biāo)志著阿拉斯加州正式擁有了本州的官方北極政策，也是阿拉斯加州政府影響美國(guó)聯(lián)邦政府制定北極戰(zhàn)略所采取的重要措施之一。阿拉斯加州政府希望美國(guó)聯(lián)邦政府認(rèn)識(shí)到該州在國(guó)家政策上的特殊需求，制定出對(duì)阿拉斯加州有直接影響的北極戰(zhàn)略，能夠切實(shí)的保障其在北極的利益，而且阿拉斯加州政府明確表達(dá)了希望與聯(lián)邦政府共同治理北極地區(qū)的愿望。

除了發(fā)布地方法案外，以阿拉斯加州參議員麗薩·穆?tīng)柨扑够?Lisa Murkowski)和眾議員馬克·貝基奇(Mark Begich)為代表的阿州聯(lián)邦議員不斷地向美國(guó)國(guó)會(huì)提交與北極問(wèn)題相關(guān)的議案報(bào)告,努力推動(dòng)美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)有利于阿拉斯加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的北極政策，但在奧巴馬政府期間一直無(wú)功而返。特朗普政府基于發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的需求，采納了阿拉斯加州政府的提案意見(jiàn)，迅速將美國(guó)在北極的海洋區(qū)域納入美國(guó)“優(yōu)先海上能源戰(zhàn)略”計(jì)劃當(dāng)中。與此同時(shí)批準(zhǔn)了一系列北極開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略行為，包括美國(guó)海洋能源管理局批準(zhǔn)意大利跨國(guó)石油集團(tuán)埃尼美國(guó)分公司在阿拉斯加聯(lián)邦水域進(jìn)行石油勘探項(xiàng)目；美國(guó)土地管理局宣布考慮允許在目前受保護(hù)的阿拉斯加州北坡的國(guó)家石油儲(chǔ)備區(qū)進(jìn)行石油開(kāi)發(fā)等。[36]2017年11月美國(guó)參議院通過(guò)了開(kāi)放150萬(wàn)英畝的北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)進(jìn)行石油鉆探的決議。[37]

從北極戰(zhàn)略決策的層面看，涉北極事務(wù)的決策在很大程度上就可以說(shuō)是涉阿拉斯加事務(wù)的決策。也就是說(shuō)，在北極戰(zhàn)略的制定中，阿拉斯加州政府不僅是北極事務(wù)的專(zhuān)家，也是美國(guó)發(fā)展北極對(duì)外戰(zhàn)略重要的建設(shè)力量。聯(lián)邦政府在制定北極戰(zhàn)略時(shí)必不可少地要考慮當(dāng)?shù)卣慕ㄔO(shè)能力和專(zhuān)業(yè)性。顯然，阿拉斯加州政府在特朗普政府的北極戰(zhàn)略上起到了明顯的助推作用，雙方在北極資源開(kāi)采問(wèn)題上的利益訴求一致，從而使美國(guó)新的北極戰(zhàn)略得以順利推行。

(三)關(guān)鍵社會(huì)利益群體的支持

社會(huì)群體并不是直接影響國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的制定，但其支持與否會(huì)影響到戰(zhàn)略實(shí)施的順利程度。社會(huì)群體選擇支持，那么國(guó)家會(huì)相對(duì)自由地按照他認(rèn)為的適合的方案來(lái)制定外交戰(zhàn)略或是迎合國(guó)內(nèi)需求；反之，外交戰(zhàn)略決策者就需要與國(guó)內(nèi)的反對(duì)勢(shì)力作斗爭(zhēng)。[38](P66)

特朗普政府的北極戰(zhàn)略之所以能順利推行，主要是因?yàn)槭艿桨⒗辜庸と穗A層的擁護(hù)與支持。阿拉斯加州的石油與天然氣行業(yè)大約為公共和私營(yíng)部門(mén)提供了約11萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)(占該州就業(yè)機(jī)會(huì)的三分之一)和60億美元資金(約占總體經(jīng)濟(jì)的一半)。換句話(huà)說(shuō)，沒(méi)有石油，阿拉斯加的工人將會(huì)大量失業(yè)，經(jīng)濟(jì)將會(huì)黯然失色。[39]然而近年來(lái)阿拉斯加的石油產(chǎn)量跌至每日60萬(wàn)桶。[40]加之，近年來(lái)國(guó)際油價(jià)持續(xù)下跌，阿拉斯加州石油工人面臨著嚴(yán)重的失業(yè)威脅。[41]

特朗普曾稱(chēng)：“美國(guó)工人的福祉就是我政策的方向”。[42]特朗普政府主張支持北極地區(qū)能源資源的開(kāi)發(fā)，在未來(lái)7年內(nèi)使美國(guó)每年多創(chuàng)造1000億美元的GDP，創(chuàng)造50萬(wàn)個(gè)工作崗位，增加工人工資收入達(dá)300億美元。[43]這使阿拉斯加能源行業(yè)面臨失業(yè)的工人直接受益，其擁護(hù)和支持特朗普政府的北極戰(zhàn)略順理成章。

更為重要的是，生活在阿拉斯加數(shù)千年的原住民群體盡管一直擔(dān)心石油開(kāi)采會(huì)帶來(lái)環(huán)境破壞進(jìn)而影響到他們的生計(jì)，但總體而言一直支持這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，尤其是生活在阿拉斯加北坡自治區(qū)的因紐特皮特人。在此僅舉一例，前文屢次提到2017年12月美國(guó)政府開(kāi)放北極國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)禁止石油鉆探的禁令。但鮮有人知道，這個(gè)禁令的開(kāi)放是一個(gè)阿拉斯加北坡地區(qū)公司(The Arctic Slope Regional Corp.)近30年來(lái)投入巨資持續(xù)不斷地游說(shuō)國(guó)會(huì)的結(jié)果。[44]

阿拉斯加原住民與聯(lián)邦政府以及后來(lái)阿拉斯加州政府的土地之爭(zhēng)長(zhǎng)達(dá)一百多年。1971年，在各方的博弈下，聯(lián)邦政府于1971年出臺(tái)了《阿拉斯加原住民土地權(quán)利解決法案》(The Alaska Native Claims Settlement Act of 1971)，留給原住民4400萬(wàn)英畝土地作為生計(jì)之用，并付給原住民總共9.625億美元的安置費(fèi)。這些土地不是平均分給每個(gè)原住民，而是授予新成立的12家阿拉斯加原住民地區(qū)公司，平均每人12675美元的安置費(fèi)，除每人發(fā)放的375美元，其余90%都作為公司運(yùn)作的資金。地區(qū)公司管理原住民土地的地下資源。[45]阿拉斯加北坡地區(qū)公司就是這12家原住民地區(qū)公司之一，但規(guī)模和盈利能力位居12家之首，排行美國(guó)私企第196的大公司。[46]

盡管阿拉斯加北坡地區(qū)公司擁有開(kāi)采沿海平原地下資源的權(quán)利，但聯(lián)邦法律一直禁止在整個(gè)沿海平原開(kāi)放之前進(jìn)行任何形式的石油鉆探活動(dòng)。因此，北坡地區(qū)公司在過(guò)去30年來(lái)一直積極游說(shuō)美國(guó)國(guó)會(huì)，希望開(kāi)放北極野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)進(jìn)行石油和天然氣鉆探活動(dòng)。2017年特朗普入主白宮后，北坡地區(qū)公司看到了機(jī)會(huì)，當(dāng)年游說(shuō)經(jīng)費(fèi)支出高到59萬(wàn)美元，幾乎是2010年第二高年份的兩倍。即使在2018年國(guó)會(huì)開(kāi)放北極野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)之后，北坡地區(qū)公司仍是美國(guó)50個(gè)石油游說(shuō)團(tuán)體支出最多的一個(gè)。[47]

特朗普政府的放開(kāi)北極能源資源開(kāi)采的管制顯然受到阿拉斯加兩大關(guān)鍵群體——工人階層和原住民群體的支持和擁護(hù)。

四、結(jié)論

本文以國(guó)內(nèi)因素為視角，探討了美國(guó)從奧巴馬政府過(guò)渡到特朗普政府后，北極戰(zhàn)略發(fā)生的變化及其原因。作為北極地區(qū)的重要大國(guó)，美國(guó)在該地區(qū)擁有廣泛的主權(quán)、軍事、安全、經(jīng)濟(jì)等戰(zhàn)略利益，為了實(shí)現(xiàn)和捍衛(wèi)這些戰(zhàn)略利益，奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略以維護(hù)國(guó)家利益為基點(diǎn)，兼顧國(guó)際社會(huì)的利益，強(qiáng)調(diào)維護(hù)主權(quán)安全和國(guó)家利益，保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境、資源、氣候，重視美國(guó)在北極的領(lǐng)導(dǎo)地位。

而特朗普繼任后，為了在短期實(shí)現(xiàn)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家實(shí)力，在北極戰(zhàn)略行為上最大的變化就是放棄了氣候、環(huán)境保護(hù)的立場(chǎng)，選擇開(kāi)發(fā)北極資源的戰(zhàn)略；縮小北極地區(qū)的合作范圍，強(qiáng)化美國(guó)在北極的海上力量與軍事安全。從國(guó)內(nèi)因素角度考慮，這一系列北極戰(zhàn)略的變化走向離不開(kāi)美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略決策者的主導(dǎo)作用，特朗普政府作為對(duì)外戰(zhàn)略的決策者崇尚經(jīng)濟(jì)民族主義，界定的國(guó)家利益的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式、手段與信奉自由主義的奧巴馬政府有所不同，從而導(dǎo)致其北極戰(zhàn)略發(fā)生了較大的改變。北極戰(zhàn)略的變化也離不開(kāi)阿拉斯加州政府的助推作用，州政府的利益訴求與特朗普政府的利益訴求相一致，雙方在北極資源開(kāi)采問(wèn)題上達(dá)成了一致意見(jiàn)。相關(guān)社會(huì)群體的支持力量也極大影響了特朗普北極戰(zhàn)略的選擇。特朗普政府的北極戰(zhàn)略不僅滿(mǎn)足了戰(zhàn)略決策者所代表的利益集團(tuán)的利益，還迎合了國(guó)內(nèi)需求，也受到了關(guān)鍵社會(huì)群體的支持與信任，這是美國(guó)北極戰(zhàn)略得以改變的重要國(guó)內(nèi)因素。