孫賓　李菲

摘? ? ? 要：汾渭平原成為霧霾污染的重災(zāi)區(qū)，不僅給人們的工作和生活造成了一系列消極影響，也使之成為生態(tài)環(huán)境部重點(diǎn)督查的區(qū)域和政府治理的重點(diǎn)區(qū)域。霧霾污染擴(kuò)散的無(wú)邊際性決定了政府單一的碎片化治理方式很難根治霧霾污染問(wèn)題，區(qū)域政府間的協(xié)同治理必須達(dá)到實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一。汾渭平原府際協(xié)同治理霧霾面臨著碎片化困境、囚徒困境和制度困境，因此應(yīng)強(qiáng)化府際協(xié)同治理的理念，建立府際協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善跨域霧霾治理的法律體系，構(gòu)建府際協(xié)同治理的問(wèn)責(zé)與反饋機(jī)制。

關(guān)? 鍵? 詞：汾渭平原;霧霾治理;地方政府;府際協(xié)同治理

中圖分類(lèi)號(hào)：X513? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2020）02-0047-07

作者簡(jiǎn)介：孫賓（1989—），山西運(yùn)城人，運(yùn)城學(xué)院政法系助教，研究方向?yàn)楣补芾?李菲（1976—），遼寧朝陽(yáng)人，長(zhǎng)安大學(xué)法律與公共管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

一、問(wèn)題的提出

以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作十分重視，強(qiáng)調(diào)狠抓環(huán)境突出問(wèn)題，堅(jiān)持“兩山論”的思想，從源頭抓起，堅(jiān)持不懈實(shí)施大氣污染整治行動(dòng)。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)李干杰在2018年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上對(duì)大氣污染防治工作作出部署：“堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域成為大氣污染的主戰(zhàn)場(chǎng)，加快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，加快發(fā)展新能源，從供給側(cè)優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，著力提升應(yīng)對(duì)重污染天氣的能力?！边@是汾渭平原首次被提到藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)“主戰(zhàn)場(chǎng)”的地位。[1]

面對(duì)復(fù)雜的區(qū)域化生態(tài)治理形勢(shì)，以往由一個(gè)地方政府進(jìn)行的單邊治理已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)，尤其是針對(duì)區(qū)域霧霾治理，需要區(qū)域政府之間協(xié)同合作，多邊治理。汾渭平原是黃河流域汾河平原、渭河平原及其周邊臺(tái)原階地的總稱，北起山西省代縣，南抵陜西省秦嶺山脈，西至陜西省寶雞市，呈東北-西南方向分布，長(zhǎng)約760千米，寬40-100千米，包括陜西省西安、寶雞、咸陽(yáng)、渭南、銅川、楊凌示范區(qū)、西咸新區(qū)，山西省呂梁、晉中、臨汾、運(yùn)城，以及河南省洛陽(yáng)、三門(mén)峽等11市2區(qū)。該平原區(qū)域土地總面積7萬(wàn)平方千米，位列中國(guó)第四大平原，也是黃河中游地區(qū)最大的沖積平原。從2018年全國(guó)169個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量的排名來(lái)看，汾渭平原的臨汾、咸陽(yáng)、西安、運(yùn)城、晉中、渭南6座城市排在后20位，其中臨汾位列倒數(shù)第一（見(jiàn)圖1）。[2]可見(jiàn)，汾渭平原既是全國(guó)空氣質(zhì)量治理的重點(diǎn)區(qū)域，也是霧霾治理的重點(diǎn)區(qū)域。分析目前汾渭平原霧霾治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境并探索其破解路徑，有助于推進(jìn)汾渭平原霧霾府際協(xié)同治理的進(jìn)程。

二、府際協(xié)同治理的內(nèi)涵及屬性

府際關(guān)系是指不同層級(jí)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它不僅包括中央與地方之間的關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門(mén)間的權(quán)力分工關(guān)系。簡(jiǎn)單來(lái)講，協(xié)同治理就是在開(kāi)放系統(tǒng)中尋找有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。[3]協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，主體間相互合作從而構(gòu)建協(xié)同愿景，建立共同認(rèn)可的制度規(guī)則。協(xié)同治理的主體行為之間可能會(huì)由于利益沖突存在矛盾，存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但是共同的目標(biāo)或者共同的價(jià)值是各個(gè)治理主體合作的前提，能夠促使其提升合作水平，以發(fā)揮整體大于部分之和的功效。[4]府際協(xié)同治理是指區(qū)域政府之間通力合作，整合資源，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利益，實(shí)現(xiàn)整體治理效果的最大化。府際協(xié)同治理的屬性可歸納為四個(gè)維度，即多元屬性、工具屬性、制度屬性、“蜘蛛網(wǎng)”屬性。多元屬性是指府際協(xié)同治理主體之間進(jìn)行多層次、全方位的合作，這種合作既包括中央政府與地方政府之間的合作，也包括地方政府之間的協(xié)同合作。工具屬性是指府際協(xié)同治理主體之間進(jìn)行合作的目的是為了政策的輸出與執(zhí)行。如歐盟治理大氣污染所采取的方式就是在各成員國(guó)發(fā)展目標(biāo)趨向一致的基礎(chǔ)上利用環(huán)境治理的協(xié)同性促使各國(guó)達(dá)成行動(dòng)一致，而美國(guó)和加拿大則創(chuàng)建了中央與地方、地方與次級(jí)區(qū)域之間系統(tǒng)性的大氣污染府際合作管理辦法，同時(shí)建立傳輸機(jī)制并開(kāi)發(fā)配套軟件，在區(qū)域合作中取得了很好的成效。[5]制度屬性是指合作的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及制度，是府際協(xié)同治理最為關(guān)鍵的屬性。共同認(rèn)可的制度或者規(guī)則程序有利于削減潛在的沖突矛盾，縮小府際協(xié)同治理主體之間的差異性，從而實(shí)現(xiàn)府際協(xié)同治理多元主體的功能耦合。[6]“蜘蛛網(wǎng)”屬性強(qiáng)調(diào)相互交織，共同有一個(gè)中心，但并非領(lǐng)導(dǎo)式的關(guān)系，而是相互協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化治理是跨域合作的最高形式，這種形式是將傳統(tǒng)的政府縱向?qū)蛹?jí)和依靠網(wǎng)絡(luò)建立起來(lái)的橫向關(guān)系進(jìn)行有機(jī)融合，形成新的相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。[7]若從其結(jié)構(gòu)形式來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)化治理亦是特殊的網(wǎng)絡(luò)與特殊的治理二者交融的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)治理形式，[8]府際協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)化強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府之間以及地方政府相互之間的合作治理，具有相互交織的特點(diǎn)，既離不開(kāi)中央政府的協(xié)調(diào)，也離不開(kāi)地方政府之間的相互合作。

三、汾渭平原霧霾治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

亞洲清潔空氣中心發(fā)布的《大氣中國(guó)2019：中國(guó)大氣污染防治進(jìn)程》首次對(duì)中國(guó)169個(gè)重點(diǎn)城市進(jìn)行了空氣質(zhì)量管理綜合評(píng)估和排名，汾渭平原的臨汾、渭南、咸陽(yáng)、西安、運(yùn)城、晉中、洛陽(yáng)、呂梁8座城市排在后29位，其中臨汾、渭南、咸陽(yáng)位列倒數(shù)前三（見(jiàn)圖2）。[9]可見(jiàn)，作為藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，汾渭平原霧霾治理尚有很大提升空間。從系統(tǒng)論的角度看，汾渭平原霧霾治理具備了府際協(xié)同的各種要素。然而實(shí)踐中，汾渭平原霧霾治理仍然面臨著多重困境。

⒈碎片化困境。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人類(lèi)的生存環(huán)境也在改變，霧霾已經(jīng)成為全社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，作出了成立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組的重要部署，充分體現(xiàn)了黨中央徹底解決重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的堅(jiān)定信心和堅(jiān)決態(tài)度。2018年9月29日，汾渭平原大氣污染防治協(xié)作小組第一次全體會(huì)議在西安召開(kāi)。會(huì)議提出要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立會(huì)商研判、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等制度，構(gòu)建高效統(tǒng)一的快速響應(yīng)機(jī)制，完善預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系，提高協(xié)作應(yīng)對(duì)突發(fā)天氣的能力和水平。[10]汾渭平原包括3省11市2區(qū)，樹(shù)立區(qū)域共治的生態(tài)價(jià)值觀是汾渭平原霧霾治理的前提和基礎(chǔ)，但受制于空氣質(zhì)量的公共屬性，汾渭平原各地方政府在霧霾治理的理念上尚存在分歧。出于自我保護(hù)的考慮，晉陜?cè)ト≌陟F霾治理過(guò)程中往往各自為戰(zhàn)，集體行動(dòng)相對(duì)較少。認(rèn)知理念分歧是導(dǎo)致府際協(xié)同治理“碎片化困境”的原因之一，或者說(shuō)缺乏先天性基礎(chǔ)的原因。[11]理念認(rèn)同需要時(shí)間沉淀甚至是新舊理念的沖突與碰撞，如果多元主體缺乏充分交流研討，那么多元主體的認(rèn)同指數(shù)就比較低。有學(xué)者認(rèn)為，除非由于一個(gè)集團(tuán)人數(shù)較少或者存在強(qiáng)制手段和其他特殊手段的原因，否則他們很難使個(gè)人按照共同的利益行事，理性的尋求合作就更加困難。[12]

⒉囚徒困境。從博奕論的角度分析，在霧霾府際協(xié)同治理過(guò)程中，如果在經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、生態(tài)利益和霧霾治理目標(biāo)這兩對(duì)關(guān)系中尋求最優(yōu)方案，地方政府往往會(huì)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，從而陷入“囚徒困境”。地方政府利益最大化既是府際協(xié)同治理的邏輯起點(diǎn)，也是府際協(xié)同治理的最大障礙。“如果說(shuō)縱向的地方政府間關(guān)系具有政治與行政意義的話，那么橫向間政府關(guān)系主要具有經(jīng)濟(jì)意義?！盵13]霧霾治理本身具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、多變性和公共性，且各地方政府在治理過(guò)程中往往過(guò)多地考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，這就給“搭便車(chē)”心理提供了天然土壤，極易導(dǎo)致“公地悲劇”。習(xí)近平總書(shū)記指出：“要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力。保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)從根本上講是有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成的。不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展遇到一點(diǎn)困難，就開(kāi)始動(dòng)鋪攤子上項(xiàng)目、以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的念頭，甚至想方設(shè)法突破生態(tài)保護(hù)紅線。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段過(guò)程中，污染防治和環(huán)境治理是需要跨越的一道重要關(guān)口。我們必須咬緊牙關(guān)，爬過(guò)這個(gè)坡，邁過(guò)這道坎。要保持加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的定力，不動(dòng)搖、不松勁、不開(kāi)口子?！盵14]從理論上講，府際協(xié)同治理的前提是信任，只有在信任的基礎(chǔ)上，地方政府才可能更看重區(qū)域的共同利益，從而放棄自己原有的追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的做法，加大區(qū)域間政府的合作意愿、深度與廣度。信息共享機(jī)制是府際協(xié)同治理的有效手段，信息及時(shí)溝通能夠增進(jìn)區(qū)域政府之間的信任度，同時(shí)信息系統(tǒng)資源的共享和溝通可以避免追求自身利益最大化的區(qū)域政府在信息掌握不全面的前提下，違背合作的框架和規(guī)則，尤其是在組織合作關(guān)系尚未穩(wěn)固的情況下，影響進(jìn)一步合作，進(jìn)而陷入“囚徒困境”。[15]但在汾渭平原霧霾府際協(xié)同治理過(guò)程中，晉陜?cè)ト≌g尚未構(gòu)建信息共享機(jī)制，由于溝通不暢，相互間缺乏信任，難以形成合力，導(dǎo)致出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不明晰、霧霾治理標(biāo)準(zhǔn)不盡一致、區(qū)域內(nèi)縣域環(huán)境治理考核監(jiān)管不到位等諸多問(wèn)題。

⒊制度困境。制度作為人們行為的規(guī)范，不僅僅是人們行為的“游戲規(guī)則”，其在具有規(guī)范性和秩序性功能的同時(shí)，對(duì)于各種不同的利益關(guān)系和組織力量還具有協(xié)調(diào)性和整合性功能。具體到汾渭平原霧霾府際協(xié)同治理中，健全的制度體系是其基礎(chǔ)性保障。實(shí)際上，晉陜?cè)ト≌槍?duì)霧霾治理出臺(tái)了一系列的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件。例如：2013年11月29日，陜西省人大常委會(huì)發(fā)布《陜西省大氣污染防治條例》，自2014年1月1日起施行。2017年2月28日，陜西省人民政府辦公廳印發(fā)了《陜西省鐵腕治霾·保衛(wèi)藍(lán)天2017年工作方案》。以此為藍(lán)本，陜西省政府相關(guān)部門(mén)分別制定了《關(guān)中地區(qū)煤炭削減專項(xiàng)行動(dòng)方案》《秸稈等生物質(zhì)綜合利用專項(xiàng)行動(dòng)方案》《“散亂污”企業(yè)清理取締專項(xiàng)行動(dòng)方案》《低速貨車(chē)和載重柴油車(chē)污染治理專項(xiàng)行動(dòng)方案》《揮發(fā)性有機(jī)物污染整治專項(xiàng)行動(dòng)方案》《涉氣重點(diǎn)污染源環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)方案》《燃煤鍋爐拆改專項(xiàng)行動(dòng)方案》《揚(yáng)塵治理專項(xiàng)行動(dòng)方案》《聯(lián)防聯(lián)治專項(xiàng)行動(dòng)方案》9個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)方案?！?+9”方案盯準(zhǔn)了大氣污染治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，目標(biāo)明確，任務(wù)清晰，措施嚴(yán)厲，體現(xiàn)了陜西省政府推進(jìn)“鐵腕治霾”這一“頭號(hào)工程”的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心;[16]2017年12月1日，河南省人大常委會(huì)發(fā)布《河南省大氣污染防治條例》，自2018年3月1日起施行;2018年6月11日，中共山西省委辦公廳、山西省人民政府辦公廳印發(fā)《山西省環(huán)境空氣質(zhì)量改善量化問(wèn)責(zé)辦法（試行）》《山西省水污染防治量化問(wèn)責(zé)辦法（試行）》，自印發(fā)之日起施行。2018年11月30日，山西省人大常委會(huì)發(fā)布了修訂后的《山西省大氣污染防治條例》，自2019年1月1日起施行;等等。但應(yīng)看到，這些地方性法規(guī)及規(guī)范性文件只適用于本地，且相互之間不乏沖突之處。同樣是霧霾治理的重點(diǎn)區(qū)域，京津冀地區(qū)和長(zhǎng)三角地區(qū)針對(duì)霧霾治理都制定了相應(yīng)的區(qū)域合作法規(guī)，如滬蘇浙簽署了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2008—2010年）》、京津冀三地生態(tài)環(huán)境部門(mén)先后簽訂了《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》等。而汾渭平原整體區(qū)域霧霾治理的合作機(jī)制沒(méi)有以法律形式或者法規(guī)制度的形式加以規(guī)定，目前晉陜?cè)ト≌g的合作僅僅局限于會(huì)議磋商等非制度化形式，由于合作深度不夠，導(dǎo)致汾渭平原霧霾府際協(xié)同治理陷入了“制度困境”。

四、汾渭平原府際協(xié)同治理的路徑

汾渭平原霧霾治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有相互協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。根據(jù)府際協(xié)同治理的特點(diǎn)和汾渭平原霧霾治理的實(shí)際情況，筆者將“頂層統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌各方利益，利益目標(biāo)共同體、利益補(bǔ)償機(jī)制、跨域化協(xié)同的法治保障”作為汾渭平原霧霾一體化治理系統(tǒng)運(yùn)行的參量表，試圖找到汾渭平原霧霾治理協(xié)同模式的創(chuàng)新路徑，構(gòu)建汾渭平原三方霧霾協(xié)同治理的總體框架（見(jiàn)圖3）。

⒈強(qiáng)化府際協(xié)同治理理念，構(gòu)建汾渭平原霧霾治理一體化模式。新區(qū)域主義是指為了更好地解決區(qū)域公共問(wèn)題，由區(qū)域內(nèi)地方政府、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)主體所構(gòu)成的治理主體及其組織形態(tài)，也包括這些主體在治理區(qū)域公共事務(wù)過(guò)程中所共同遵守的治理理念和相關(guān)制度設(shè)計(jì)。新區(qū)域主義作為政府間一體化理論提出了解決區(qū)域公共問(wèn)題的新思路，[17]強(qiáng)調(diào)區(qū)域一體化是經(jīng)濟(jì)、政治、文化和技術(shù)等多維的統(tǒng)一。汾渭平原霧霾府際協(xié)同治理可借鑒新區(qū)域主義理論，通過(guò)梳理中央和晉陜?cè)ト≌g、晉陜?cè)ト≌嗷ブg以及晉陜?cè)ト≌畠?nèi)部的關(guān)系，協(xié)商達(dá)成共同認(rèn)可規(guī)則，聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)同行動(dòng)，形成區(qū)域共治、共贏的霧霾防治系統(tǒng)（見(jiàn)圖4）。中央主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)晉陜?cè)ト≌g的矛盾，可由生態(tài)環(huán)境部牽頭，召開(kāi)汾渭平原霧霾治理的區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)會(huì)議，加強(qiáng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào);晉陜?cè)ト≈g應(yīng)制定統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)府際交流與合作，形成治理霧霾的合作伙伴關(guān)系。

⒉整合各方利益關(guān)系，構(gòu)建汾渭平原霧霾協(xié)同治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一般涉及相關(guān)參與者以及確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償條件和補(bǔ)償方式等主要內(nèi)容。[18]構(gòu)建汾渭平原霧霾治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)最大限度平衡晉陜?cè)ト〉睦妗Ｊ紫?，關(guān)于霧霾治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，晉陜?cè)ト?yīng)在磋商后達(dá)成共識(shí)。其次，優(yōu)化汾渭平原11市2區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，設(shè)立汾渭平原霧霾府際協(xié)同治理的專項(xiàng)財(cái)政資金，可嘗試建立汾渭平原“生態(tài)補(bǔ)償基金池”，[19]以“政府主導(dǎo)全社會(huì)協(xié)同”為原則，在增加政府投入的同時(shí)鼓勵(lì)多方參與，多渠道、多方式地?cái)U(kuò)大“生態(tài)補(bǔ)償資金池”的規(guī)模。再次，完善汾渭平原落實(shí)霧霾治理的稅收補(bǔ)貼政策，如加大污染企業(yè)的稅收力度、提高資源稅收率、增加對(duì)清潔能源的稅收補(bǔ)貼等。

⒊強(qiáng)化法規(guī)制度頂層設(shè)計(jì)，健全霧霾府際協(xié)同治理的法律體系。目前，我國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等，但針對(duì)霧霾防治特別是跨域協(xié)同治理并沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)。由于沒(méi)有專門(mén)的法律依據(jù)，使得晉陜?cè)ト〉撵F霾協(xié)同治理僅停留在會(huì)議文件中，只能暫時(shí)治標(biāo)，無(wú)法治本。[20]對(duì)此，筆者建議，首先，進(jìn)一步修訂《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，將霧霾防治作為?？顚l納入其中。特別是《大氣污染防治法》作為一部以規(guī)制污染者為中心的法律，已在第七章第九十八條至第一百二十七條全面規(guī)定了污染者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，[21]在此基礎(chǔ)上還應(yīng)對(duì)霧霾直接污染者設(shè)置專門(mén)條款以區(qū)別于其他污染者，對(duì)于霧霾直接污染者加重處罰，提高其違法成本。其次，制定《大氣污染跨域防治條例》作為霧霾跨域治理的法律依據(jù)，從源頭上控制霧霾源的集聚，降低霧霾發(fā)生的可能性。再次，重新制定《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，將PM2.5納入環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，為霧霾檢測(cè)與預(yù)警應(yīng)急機(jī)制提供衡量依據(jù)。

⒋加大環(huán)境監(jiān)察力度，建立府際協(xié)同治理監(jiān)督與反饋機(jī)制。區(qū)域政府間合作機(jī)制的健康運(yùn)行需要權(quán)威機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與監(jiān)督，[22]具體到汾渭平原霧霾防治過(guò)程中，晉陜?cè)ト「H協(xié)同治理應(yīng)由中央委派生態(tài)環(huán)境部監(jiān)察中心進(jìn)行專門(mén)監(jiān)督。首先，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的功能，建立自動(dòng)檢測(cè)中心數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)通報(bào)偷排企業(yè)。其次，加大霧霾治理督察力度，中央環(huán)保督察組應(yīng)定期或不定期進(jìn)駐汾渭平原，實(shí)地暗訪暗查。同時(shí)督促重點(diǎn)污染企業(yè)安裝自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和運(yùn)行系統(tǒng)并與生態(tài)環(huán)境部監(jiān)察中心聯(lián)網(wǎng)，以便實(shí)施遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)，從源頭上減少污染源。再次，對(duì)汾渭平原各級(jí)環(huán)保主體實(shí)行問(wèn)責(zé)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題依法從嚴(yán)從重懲處。同時(shí)，將汾渭平原各級(jí)地方政府行政首長(zhǎng)的政績(jī)考核與霧霾府際協(xié)同治理的成效掛鉤，促使汾渭平原各級(jí)政府形成內(nèi)生動(dòng)力，共同推動(dòng)霧霾府際協(xié)同治理的順利開(kāi)展。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

Abstract：Fen Wei plain has become a heavy disaster area of haze pollution，which not only brings a series of negative impacts on people's work and life，but also makes it a key area supervised by the Ministry of ecological environment and a key area of government governance.The boundless diffusion of haze pollution determines that it is difficult for the government to complete the problem of haze pollution in Fenwei plain by a single way of debris control.The coordinated governance between governments must achieve the unity of reality and necessity.Therefore，we should strengthen the concept of inter governmental collaborative governance，establish and improve the mechanism of interest compensation between governments and the legal system of cross regional governance of haze，strengthen the supervision of haze governance，and build the accountability and feedback mechanism of inter governmental collaborative governance.

Key words：Fenwei plain;haze;local governmentinter;governmental collaborative control