楊光凱

近年來，貴州省高度重視地方財源建設工作，注重培植稅源與增加收入有機統(tǒng)一，減稅降費與穩(wěn)定稅源有機統(tǒng)一。地方財源建設是地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成之一，貴州作為一個發(fā)展落后的地區(qū)，做好財源建設工作對決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝同步小康具有特殊的重要意義。本文以貴州省16個深度貧困縣財源建設為研究對象，梳理工作開展現(xiàn)狀，分析存在的突出問題和制約因素，提出了加強財源建設的思路和相關對策。

現(xiàn)狀

1.多措并舉做大“財政蛋糕”，縣域財政實力不斷增強

貴州省大部分深度貧困縣因地制宜，通過發(fā)展經(jīng)濟、招商引資、強化征管、加強研判及培育財源等多種措施不斷加強財源建設，財政實力有了明顯提升。特別是各縣積極發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)、交通運輸、房地產(chǎn)、飲食服務和旅游等行業(yè)，努力做大做強縣域財源。近年來，部分市縣財源結構逐步優(yōu)化，支柱稅源逐漸形成，財政收入穩(wěn)定增長。如正安縣地方財政總收入從2013年的57671萬元增長到2018年的134055萬元，年均增長18.38%。一般公共預算收入從2013年的32891萬元增長到2018年的66085萬元，年均增長14.98%。2018年，水城縣、望謨縣一般公共預算收入分別比2017年增長7.76%和10.2%。其他貧困縣近年來一般公共預算收入也實現(xiàn)了不同程度的增長。

2.著力打造“一縣一業(yè)”品牌，涉農(nóng)財源培植日益壯大

2017年貴州省開展“一縣一業(yè)”項目建設，對加快縣域經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型，培植落后地區(qū)新興財源，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展起到了促進作用。當前，全省各深度貧困縣加快現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，分別圍繞商品蔬菜、食用菌、精品水果、茶葉、中藥材、馬鈴薯、生態(tài)獸禽養(yǎng)殖與漁業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，山地特色農(nóng)業(yè)初見成效。水城縣2018年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值70.7億元、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值31億元、農(nóng)產(chǎn)品銷售收入13億元，分別同比增長6.7%、15%和12%，其種植的“紅心獼猴桃”成為貴州省農(nóng)產(chǎn)品地理標志示范樣板，遠銷俄羅斯、加拿大等國；紫云縣以“紅芯紅薯”產(chǎn)業(yè)為主導，以工代賑資產(chǎn)收益扶貧試點模式有序?qū)嵤?；望謨縣30余萬畝“小板栗”正向“金疙瘩”轉(zhuǎn)變；三都水族自治縣“巫不香豬”產(chǎn)業(yè)正在做強做大；正安縣白茶產(chǎn)業(yè)種植面積已高達35萬畝，位居全省第一。

3.推進重大項目建設，縣級財源支柱不斷充實

在深度貧困地區(qū)，部分市縣以重點產(chǎn)業(yè)為抓手，努力挖掘地方資源，不斷壯大地方財源。如正安縣頁巖氣儲量高達1000億立方米，貴州產(chǎn)業(yè)投資（集團）有限責任公司以12.9億元競得安頁1井巖氣勘查探礦權，未來五年將依托頁巖氣及其附屬產(chǎn)品，為正安縣帶來豐厚的收益；作為全省資源大縣之一的水城縣，2018年完成原煤產(chǎn)量930萬噸、焦炭產(chǎn)量25萬噸、洗精煤產(chǎn)量155萬噸、供應電煤646萬噸、發(fā)電量達144億度；貴州發(fā)耳煤業(yè)有限公司建成西南地區(qū)第一個智能化采煤工作面；雙元鋁業(yè)有限責任公司14.5萬噸電解鋁全部就地轉(zhuǎn)化；劍河縣三板溪水電站每年可提供水電增值稅超過1000萬元。

4.實施聚財生財舉措，非稅收入管理日漸規(guī)范

為保證稅收質(zhì)量提升，部分市縣采取了有效的稅收征管措施。納雍縣從各個部門抽調(diào)業(yè)務能手專門成立了煤炭、砂石、建筑行業(yè)稅收清理專班，開展欠費欠稅清繳，遏制漏稅逃稅避稅效果明顯；劍河等縣開展“百日協(xié)稅”、稅源大排查等行動，稅收征管效率和稅收質(zhì)量明顯提升。從各貧困縣的財政收入結構看，稅收收入比重不斷增加，非稅收入呈下降趨勢，財政收入質(zhì)量逐步改善。如水城縣近五年一般公共預算收入完成105.65億元。其中稅收收入76.16億元，占一般公共預算收入的72.09%，非稅收入29.49億元，占一般公共預算收入的27.91%。非稅收入占比由2014年的38.31%下降到2018年的20.23%，下降18.08個百分點，年均下降4.52個百分點。納雍縣2018年稅收收入完成66967萬元，同比增長19.2%，占一般公共預算收入比重為73.96%；非稅收入完成23578萬元，占一般公共預算收入的26.04%，較2017年下降8.77個百分點。從其他各縣來看，非稅收入占比均呈下降趨勢，各地財政收入質(zhì)量有了進一步提高，財政經(jīng)濟實現(xiàn)了規(guī)模和質(zhì)量的雙提升。

5.積極孕育第三產(chǎn)業(yè)，財政增收潛力形勢可期

近年來各深度貧困縣著力加快特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村旅游、電商物流和普惠金融等現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展進程，為挖掘地方潛力財源，增加縣域財稅收入奠定了基礎。如水城縣著力推介“中國涼都?生態(tài)水城”品牌，創(chuàng)建野玉海國家級旅游度假區(qū)，百車河成功創(chuàng)建4A級景區(qū)和省級旅游度假區(qū)，北盤江碼頭、頤年山莊全面建成并投入運營，森呼吸小鎮(zhèn)建設快速推進，農(nóng)民畫、刺繡等文化產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)值4.7億元，帶動了批發(fā)業(yè)、零售業(yè)、住宿業(yè)和餐飲業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；正安縣是我國最大的吉他制造之鄉(xiāng)，現(xiàn)已入駐投產(chǎn)吉他生產(chǎn)及其配套企業(yè)54家，2018年生產(chǎn)吉他600萬把，帶動就業(yè)13768人，預計2020年吉他生產(chǎn)制造企業(yè)可達80家，實現(xiàn)產(chǎn)值將超過80億元。

問題

1.經(jīng)濟基礎薄弱，骨干財源支撐不強

目前，16個深度貧困縣經(jīng)濟基礎薄弱，人均GDP大部分沒有超過3萬元，一般公共預算收入占GDP的比重最少僅為2.95%，最多只有8.01%（見表1）。工業(yè)發(fā)展滯后、財源結構單一、新增稅源少、財稅增長靠投資拉動是貴州省深度貧困縣財源建設中面臨的普遍性問題。如望謨縣超過100萬元稅收的企業(yè)僅有一家；水城縣稅收的80%來自煤炭、電力和建筑行業(yè)，財源結構十分單一；劍河縣支柱財源主要來自三板溪水電站；沿河縣主要稅源來自彭水、沙坨兩大電站，電站收入又受自然因素影響，稅收存在不穩(wěn)定性。

2.產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)，稅源結構不合理

16個深度貧困縣中，除水城縣、納雍縣具有煤炭資源，第二產(chǎn)業(yè)較其他深度貧困縣發(fā)展較好外，其余各縣產(chǎn)業(yè)均以農(nóng)業(yè)為主，大部分縣產(chǎn)業(yè)結構呈“U”型結構分布，即一產(chǎn)、三產(chǎn)較高，二產(chǎn)較低（見表2）。相關數(shù)據(jù)顯示，雖然紫云、羅甸、劍河及沿河等貧困縣近年來狠抓招商引資，極力引入了一批工業(yè)、商業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)，但目前尚未形成穩(wěn)定的收入來源。而且，大部分深度貧困縣農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)并未形成規(guī)模，加之大多沒有農(nóng)產(chǎn)品深、精加工企業(yè)，導致產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值低，短期內(nèi)很難產(chǎn)生稅收。

3.財政收支矛盾突出，新興財源投入乏力

表1 2018年各深度貧困縣財政經(jīng)濟情況

各深度貧困縣一般公共預算收支中，支出普遍大于收入。數(shù)據(jù)顯示，2018年威寧縣一般公共預算支出高達740962萬元，而該縣的一般公共預算收入只有122174萬元，支出是收入的6倍多（見圖）。特別是各深度貧困縣在發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)過程中，多數(shù)地區(qū)沒有響亮的品牌和特別突出的亮點，發(fā)展后勁不足。大多數(shù)縣將工資、基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費、必須保證的民生經(jīng)費安排后，已無財力安排其他專項經(jīng)費和發(fā)展經(jīng)費，收支缺口大，財政收支矛盾十分突出。而這一矛盾短時間內(nèi)不但難以消化，還有繼續(xù)擴大趨勢。

4.部分地區(qū)資源過度消耗，后繼財源難以為繼

縣級收入增量中存在部分不穩(wěn)定因素。一些縣級稅收增量集中體現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設和交通建設項目上，一次性因素較大。部分縣非稅收入占比過高，稅收質(zhì)量不好，可用財力有限，結構不合理。一般公共預算收入中一次性稅源占比較大，主要集中在耕地占用稅、契稅等稅種。如沿河縣、望謨縣等貧困縣山區(qū)面積超過80%以上，可利用土地極其缺乏，山高水低、信息不暢、交通不便，公路造價太高，較差的地理條件加上不利的區(qū)位嚴重影響了外地客商來此投資辦企的積極性，即便“招得進來”，也難“留得住”，無法成為縣級財政經(jīng)濟增長的后繼財源。

圖 2018年各深度貧困縣一般財政收支對比

5.項目配套“包袱”沉重，財政保障能力不足

在全省決戰(zhàn)脫貧攻堅的關鍵時期，縣級財政在農(nóng)業(yè)、科技、教育等領域的投入都有法定增長比例，剛性增支需求快速增長，導致了新一輪的縣鄉(xiāng)財政困難。同時，要求縣級財政配套的各類項目的增多也加大了縣級財政的壓力，嚴重制約著縣級財源建設的步伐。

6.財政自給率低，“造血能力”較弱

全省16個深度貧困縣的財政自給率遠遠低于全省平均水平，對于中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較大，地方經(jīng)濟活動繁榮度較差，地方財政“造血能力”較弱。如2018年沿河縣財政自給率為10.11%，從江縣為7.26%，而劍河縣近五年縣級財政平均自給率不足10%，主要靠上級轉(zhuǎn)移支付用于平衡預算。

表2 2014-2018年底部分深度貧困縣三大產(chǎn)業(yè)比例結構

7.部分市縣稅收可能面臨較大幅度減收

結合貴州省實際，按照國家減稅降費的力度預測，2019年全省預計減稅降費規(guī)模約265億元，其中，地方級收入減收達156億元。新老減稅降費政策疊加，2019年減稅總額將達到680億元左右，其中已出臺實施的減稅降費政策，將分別拉低貴州省2019財政總收入、一般公共預算收入、稅務部門稅費收入約8.9個、9.0個和10.2個百分點。對于原本納稅企業(yè)不多的16個深度貧困縣來說，下調(diào)稅收上繳門檻后，稅收規(guī)模必將大大減少，稅源將會大量下降，或?qū)е律疃蓉毨Эh稅收出現(xiàn)較大幅度減收（見表3）。

8.部分專項資金使用效果不理想，財政引導示范作用尚未充分發(fā)揮

部分貧困縣為支持經(jīng)濟發(fā)展設立了一定規(guī)模的專項資金，對引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持企業(yè)做大做強起到積極的推動作用，但部分專項資金的使用效果并不理想。一方面，專項資金支持重點不夠突出，多數(shù)專項資金仍采取“撒胡椒面”式的使用方式，部分大企業(yè)拿到的資金最多只有二三百萬元，小企業(yè)能申請到的資金僅幾十萬元甚至幾萬元。這對于投資千萬元乃至上億元的企業(yè)來說，引導作用微乎其微。另一方面，一些經(jīng)營狀況不佳的項目，則過度依靠財政補貼維持生存。

9.投資拉動效應趨弱，財源建設遇到瓶頸

長期以來，投資拉動是16個深度貧困縣經(jīng)濟增長的主要推動力量，伴隨著現(xiàn)行投融資政策收緊，很多項目無法繼續(xù)開展，靠投資拉動財政稅收增長的效應很難延續(xù)，特別是受現(xiàn)行銀行信貸政策的影響和防范財政金融風險的需要，企業(yè)融資貴、融資難的情況普遍，尤其是剛投資的項目，由于效益和前景尚不明顯貸款會更難，得不到必要的支持，從而制約了財源建設發(fā)展。

10.縣級財政收入考核壓力較大，重增幅輕培育

財政收入是衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的重要指標之一。受宏觀經(jīng)濟形勢影響，2019貴州省各縣區(qū)財政增收面臨很大壓力，一定程度上出現(xiàn)了就目標抓目標的短期行為，財源建設的長效機制和財政支出的績效管理沒有受到充分重視。尤其是縣級財源基礎并不穩(wěn)固，交通物流及房地產(chǎn)稅收占了很大比例，工業(yè)稅收占比很小，一次性、偶然性稅源偏多，持續(xù)性稅源偏少。各縣雖然也投入資金支持財源建設，但財源培植周期較長，財源建設的成效還有待觀察。

建議

1.提高財源建設重要性認識，制定總體規(guī)劃

一是各部門要樹立穩(wěn)經(jīng)濟、強財源的觀念，科學制定財源建設品牌發(fā)展規(guī)劃，切實提高對當前情況下推進地方財源建設工作重要性和必要性的認識。二是科學編制今后五年的財源建設規(guī)劃，制定從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、項目建設、招商引資、企業(yè)改革和資金支持等涵蓋政府調(diào)控經(jīng)濟各個層面的精準、統(tǒng)一、規(guī)范的支持財源建設的意見和方案。三是建立起財政與其他經(jīng)濟發(fā)展部門相合作，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地規(guī)劃相配套，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道統(tǒng)一布局聯(lián)動的財源建設體系，指導地區(qū)財源建設工作。

2.搶抓減稅降費政策福利，積極向上級反映本縣特殊縣情

一是抓住減稅降費政策為企業(yè)帶來的發(fā)展機遇，做大做強貧困縣實體經(jīng)濟。各深度貧困縣要加快推進政府產(chǎn)業(yè)投資基金運作投資，進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的放大效應和導向作用，深入開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命。二是積極向中央反映貧困地區(qū)縣域縣情，請求中央加大對貴州省深度貧困縣的均衡性轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付資金力度，從而進一步加大對縣級補助力度，提高縣級財政保障能力，不斷彌合橫向和縱向不均衡的問題，提高貴州省深度貧困地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

表3 2019年主要減稅降費政策減收測算情況 單位：億元

3.多渠道開源挖潛，籌集資金彌補減收

綜合運用資金、資產(chǎn)、資源等要素，加強統(tǒng)籌安排和利用，多渠道籌集資金彌補減稅降費帶來的財政收支缺口。一是在房地產(chǎn)方面，貴州省各深度貧困縣因各種因素導致地方財政收入差別較大。因此，對于部分貧困地區(qū)而言，可以在保持房價不上漲的情況下，合理增加一些政府性基金收入。二是在國企混改方面，地方政府若能取得一些進展，可增加國企利潤上繳，將國企的一些收益用于彌補或支持其他企業(yè)的生存發(fā)展。同時可周轉(zhuǎn)盤活一部分資金，尋求其他開源辦法。三是挖掘潛力，盤活存量資金，充分發(fā)揮存量資金的作用。若出現(xiàn)財力相對緊張的情況，也可以用沉淀資金作為補充，加大結轉(zhuǎn)結余資金統(tǒng)籌使用力度，對不需按原用途使用的資金重新科學合理地統(tǒng)籌安排。

4.堵住支出“漏斗”，當好“鐵公雞”做好“鐵算盤”

深度貧困地區(qū)財政部門，在節(jié)流方面要當好“鐵公雞”，做好“鐵算盤”。以“三公”經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理和預算績效管理為抓手，強化預算執(zhí)行，嚴格按要求用好上級轉(zhuǎn)移支付，科學統(tǒng)籌各方面資金，嚴格控制一般性支出，大力壓縮“三公”經(jīng)費支出，確保“三公”經(jīng)費只減不增，嚴格控制政府的行政支出、做好長期性的預算安排，把中央及上級部門的關于過好緊日子要求實實在在地落到實處。

5.推進招商引資政策提質(zhì)增效，聚集外來財源

麗天秋日 苗志勇/攝

充分把握國家實施新一輪西部大開發(fā)、國家完善轉(zhuǎn)移支付制度、國家產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、發(fā)達地區(qū)對口幫扶和東西部協(xié)作優(yōu)勢互補的機遇，利用貴州省委、省政府擴大開放的優(yōu)惠政策，進一步營造良好的法制和政策環(huán)境、服務環(huán)境及誠信環(huán)境，全面推行“一站式”辦公和“一條龍”辦事時限服務制度，進一步完善項目庫建設，把招商引資的重心轉(zhuǎn)移到減少和降低客商的投資成本和風險上，多渠道、多方式開展招商引資，吸引外來客商參與當?shù)鼗A設施建設。同時，進一步加大市縣與東部地區(qū)的經(jīng)濟技術合作，推進雙方資源的優(yōu)化配置，切實實現(xiàn)縣域外向型經(jīng)濟的發(fā)展。

6.破除縣域經(jīng)濟體量不足的剛性制約，培育壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)群

貴州省深度貧困縣經(jīng)濟結構存在著“一產(chǎn)大、二產(chǎn)低、三產(chǎn)弱、財政窮”的特點，縣級財政基礎弱根本原因在于經(jīng)濟實力不夠，要從根本上打破經(jīng)濟總量不足的剛性制約，做大一產(chǎn)，做強二產(chǎn)，做優(yōu)三產(chǎn)，通過壯大產(chǎn)業(yè)群，培育后續(xù)財源。一是切實做好全省“一縣一業(yè)”品牌，全面推行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是在從江、榕江等地域條件較好的貧困縣區(qū)發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效的山地特色農(nóng)業(yè)，衍生發(fā)展與農(nóng)業(yè)相關的產(chǎn)業(yè)鏈，擴大稅源基礎。二是在具備良好工業(yè)基礎及豐富資源的貧困縣區(qū)，努力做強第二產(chǎn)業(yè)，給予優(yōu)惠政策支持工業(yè)企業(yè)、科技企業(yè)和具有前景中小民營企業(yè)，增強后續(xù)財源培植力度。三是利用貧困縣具有的自然風景及人文稟賦等資源優(yōu)勢大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，帶動發(fā)展具有新興創(chuàng)稅潛質(zhì)的第三產(chǎn)業(yè)，與一二產(chǎn)業(yè)相互聯(lián)動，壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)群體，從根本上提升貧困縣經(jīng)濟發(fā)展實力，鞏固財源基礎。

7.處理好財源形態(tài)，保障財源建設工作有序開展

在貴州深度貧困地區(qū)，財源的表現(xiàn)形態(tài)大致可以歸納為現(xiàn)實財源、后繼財源和新興財源三種形態(tài)，只有從戰(zhàn)略高度把握好其相互關系，才能保障財源更替銜接好。貴州深度貧困縣區(qū)之所以出現(xiàn)財政始終擺脫不了窘困境地的現(xiàn)象，主要原因就在于財源結構單一，沒有把著眼點放在大力開發(fā)潛在的新興財源上，一旦市場波動，財源就會出現(xiàn)斷層。因此培植后續(xù)財源一定要有戰(zhàn)略眼光，不能“挖到筐里就是菜”，更不能違背經(jīng)濟規(guī)律。貧困縣需圍繞資源優(yōu)勢，瞄準市場，大力開發(fā)新項目，變潛在資源優(yōu)勢為現(xiàn)實的財政優(yōu)勢。搞好大項目的開發(fā)與建設，樹立以大思路、大眼界、大氣魄、大動作的創(chuàng)業(yè)精神，近謀遠慮，居安思危。堅持高標準、高質(zhì)量的原則努力獲得國家、省上更多的項目資金支持，力爭每年有一批對財政貢獻率高的重點項目開工建設，培植后續(xù)財源。

8.明確中央與地方稅收分享機制，有力催生地方財源增長點

國地稅部門合并以后，單純依靠中央與地方共享稅分成比例來保障基層財力已經(jīng)很難實現(xiàn)，特別是正值新一輪中央與地方收入劃分之際，亟需更好地調(diào)動地方政府的積極性。因此，完善地方稅體系，建立形成對地方政府提供本地良好公共服務的激勵機制以激發(fā)地方財源增長具有重要意義。一是整合相關稅種適時推出房地產(chǎn)稅并建議將其納入地方稅。房地產(chǎn)稅是未來最有可能培養(yǎng)成地方主力稅種的稅收，待房地產(chǎn)稅立法推行后應賦予地方政府適當?shù)亩悪啵员阍谡魇辗秶?、稅率及進度等方面因地制宜，穩(wěn)妥推進。二是“營改增”后，為了調(diào)動地方政府的積極性，建議在一個時間段內(nèi)仍然保持增值稅由中央與地方分享的體制，或者設計分階段逐步降低地方分享比例的制度安排，以引導地方政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變。三是適合作為地方稅的主要是稅基不易流動、與當?shù)毓穹沼兄芮嘘P聯(lián)的稅種。因此建議將耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅和土地增值稅全部作為縣級地方收入，并加快改革或推進立法，省市不再分成，鼓勵地方培植稅源。

9.深入推進零基預算改革，進一步提升財政資金統(tǒng)籌能力

實行零基預算改革是對現(xiàn)行“基數(shù)+增長”預算編制方法的一項重大改革，有利于增強政府統(tǒng)籌能力。一是以政策依據(jù)的梳理整合為切入點，以提升財政資金績效為導向，加強財政專項資金的清理整合，著手對現(xiàn)有扶持政策進行重新制定、整合或修訂完善，將使用范圍相同或相近的政策整合成一項政策，政策間相互矛盾的部分要重新進行理順，著力構建“集中財力辦大事”財政政策體系。二是充分利用好政策激勵的導向作用?？偨Y有代表性的可復制的成功經(jīng)驗進行全面推廣，不斷健全完善零基預算體制機制，形成推動實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策合力，增強實體經(jīng)濟的活力和創(chuàng)造力、競爭力、抗風險能力，優(yōu)化稅源結構、壯大縣級財源基礎，提升財政資金統(tǒng)籌能力。