常紀文

2019年，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出：“堅持生態(tài)為民，科學利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念，探索自然保護和資源利用新模式，發(fā)展以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需要?！薄兑庖姟愤€指出：“堅持政府主導，多方參與。突出自然保護地體系建設(shè)的社會公益性，發(fā)揮政府在自然保護地規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制?！边@就為民營企業(yè)參與國家森林公園的經(jīng)營管理和自然保護地建設(shè)指明了發(fā)展方向，奠定了政策基礎(chǔ)。

中央支持民營企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境保護

《意見》指出“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”以及支持民營企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境和自然保護地建設(shè)，極大地調(diào)動了各方的積極性。廣東觀音山國家森林公園（以下簡稱“觀音山公園”）按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不僅能把綠水青山保護得更好，還是一件利國利民的大好事，我們應(yīng)該努力建立民營企業(yè)參與自然保護的長效機制。

《意見》規(guī)定非全民所有的自然資源資產(chǎn)實行協(xié)議管理。觀音山公園涉及幾個自然行政村，屬于集體土地資產(chǎn)，觀音山公園的經(jīng)營管理權(quán)原來合法，現(xiàn)在依然合法，國家理應(yīng)予以鼓勵和支持。

地方政府要說話算話

《意見》明確地把森林公園納入自然公園，自然公園是自然保護地的一種形態(tài)。21年前簽訂的協(xié)議仍然是合法有效的，相關(guān)地方政府要維護好營商環(huán)境，要保護好經(jīng)營者權(quán)利。地方黨委、地方政府要說話算話。很多地方都存在一種通病，企業(yè)初來投資之時，老百姓非常歡迎，但是等企業(yè)賺錢后，地方政府和部分老百姓就眼紅了，尋找各種理由干擾企業(yè)發(fā)展，更有甚者就直接把企業(yè)給趕走了。這種做法是不利于地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的，以后誰還敢來投資？不能關(guān)門打狗，不能卸磨殺驢。從民法典的角度看，必須維護合法經(jīng)營者的合法權(quán)益，同時創(chuàng)造條件，讓國家森林公園高質(zhì)量地運轉(zhuǎn)下去。

新建墓地和新建別墅明顯違規(guī)

比如《意見》規(guī)定，實行自然保護地差別化管控。根據(jù)各類自然保護地的功能定位，既要嚴格保護又要便于基層操作，合理分區(qū)，實行差別化管控。國家公園和自然保護區(qū)實行分區(qū)管控，原則上核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動，結(jié)合歷史遺留問題處理，分類分區(qū)制定管理規(guī)范。也就是說，對核心保護區(qū)、一般控制區(qū)，它是有嚴格要求的，包括老百姓要遷出核心保護區(qū)。嚴重影響森林公園景區(qū)環(huán)境的要搬遷，地方政府要加強管理，要有所作為。對村鎮(zhèn)建設(shè)活動要有所限制和管理，如果在觀音山公園景區(qū)內(nèi)存在墓地和別墅，這都確確實實是不應(yīng)該的，是不符合國家規(guī)定和園區(qū)規(guī)劃的。

民營企業(yè)參與生態(tài)建設(shè)有兩難

依據(jù)筆者觀察，民營企業(yè)參與生態(tài)建設(shè)有兩高、兩大和兩難。

兩高是生態(tài)效益高和社會效益高。

第一，生態(tài)效益高。中央提出了2030年碳排放達峰的工作目標和2060碳中和的工作愿景。植樹造林是碳排放達峰和碳排放中和的一項重要舉措，對維護我國的生態(tài)安全和生態(tài)平衡是有戰(zhàn)略支撐作用的。地方政府認為民營企業(yè)把公園承包了，不給予政策，也不加強管理是不對的。森林公園的有效維護，包括防火、防蟲災(zāi)等都有利于森林公園的高質(zhì)量發(fā)展。

第二，社會效益高。觀音山公園的高質(zhì)量發(fā)展有利于凈化當?shù)氐目諝赓|(zhì)量，有利于改善當?shù)爻鞘行蜗?，是城市的一張生態(tài)名片。同時，觀音山公園的可持續(xù)發(fā)展也大大改善了老百姓生活條件，讓當?shù)乩习傩沼辛艘粋€休閑、旅游的地方。

兩大是經(jīng)營投入大和經(jīng)營風險大。

第一，經(jīng)營投入大。修路、修橋、供水、供電以及防火、防蟲等方面的經(jīng)濟投入都不小。

第二，經(jīng)營風險大。今年受新冠疫情影響，觀音山公園有好幾個月沒對外開放，也就沒有門票收入，但是公園的300多名員工的工資卻必須正常發(fā)放。民營企業(yè)的壓力有多大，真是可想而知。

兩難是有效管理難和連續(xù)收益難。

第一，有效管理難。民營企業(yè)面對建豪華墳?zāi)?、砍樹、蓋房、建別墅等違法行為，沒有執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法手段。如果地方政府和地方執(zhí)法部門不予以支持和監(jiān)管，觀音山公園的生態(tài)環(huán)境久而久之就被破壞了，最后受損的是國家自然資源以及當?shù)卣兔癖?。觀音山公園是50年的經(jīng)營管理權(quán)，時間一到，留下的是滿目瘡痍的景色，無法向國家和子孫后代交代。

第二，連續(xù)收益難。承包企業(yè)沒有收益時，或是收益不好時都還好說，但是一旦有收益，問題就來了，村委會可能就不高興了，當?shù)赜械睦习傩湛赡芫筒皇娣?，可能還有的地方干部不痛快，因為這些地方干部可能不純粹，未必是為人民服務(wù)，而是打著為人民服務(wù)的幌子，卻是在為自己服務(wù)。

地方監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該去追責

《意見》還要求加強對生態(tài)保護紅線的管控，加強中央生態(tài)環(huán)保督察。按照文件要求，不能隨便建房！不能隨便砍樹！不能隨便修建墓地！凡是不符合《意見》要求的，地方監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該去糾正，去整改，甚至去追責。該督察的應(yīng)當督察，該向督察組反映的，應(yīng)當向督察組反映，要切實堅守生態(tài)保護紅線，特別是建立健全民營企業(yè)參與自然保護的長效機制政策問題，值得研究和思考。