●任 杰

在五千年華夏文明長(zhǎng)河中，孝敬老人、贍養(yǎng)老人是其中最為璀璨閃光的文化篇章，也是中華民族獨(dú)有的傳統(tǒng)特色。改革開放40年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的巨變，人們的養(yǎng)老觀點(diǎn)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，養(yǎng)老模式也從以家庭養(yǎng)老為主走向政府、社會(huì)與家庭相結(jié)合。隨著老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，人們對(duì)美好生活的向往越來(lái)越強(qiáng)烈，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展的重要性愈加凸顯，養(yǎng)老支持政策也亟需大跨步向前推進(jìn)。山西省養(yǎng)老政策在全國(guó)養(yǎng)老政策的指導(dǎo)下，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，建立起相對(duì)完善的體系框架，取得了較為突出的成效。但同時(shí)我們也必須看到，當(dāng)前的養(yǎng)老政策仍存在一定問(wèn)題，不能完全適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要。下一步必須加大改革力度，完善體制機(jī)制，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)份量更重，容量更盛，質(zhì)量更高。

一、山西省養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的養(yǎng)老需求逐漸增加，養(yǎng)老問(wèn)題日益突出，養(yǎng)老政策逐步得到關(guān)注和重視。山西省立足不同發(fā)展階段，出臺(tái)了一系列推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施。受社會(huì)環(huán)境因素影響，各個(gè)時(shí)期養(yǎng)老政策側(cè)重點(diǎn)不同，發(fā)展特點(diǎn)也有所不同。

1.改革開放前的福利救濟(jì)型養(yǎng)老。新中國(guó)成立后，基于當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元戶籍制度，這一時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)主要由單位和家庭承擔(dān)。在城鎮(zhèn)，基于企業(yè)責(zé)任與財(cái)政責(zé)任的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位包辦其職工及家屬的養(yǎng)老福利，保障相對(duì)全面，水平相對(duì)較高，是當(dāng)時(shí)老年社會(huì)福利制度的主體。無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的城鎮(zhèn)“三無(wú)”老年人，則由政府送進(jìn)公辦養(yǎng)老院進(jìn)行集中供養(yǎng); 在農(nóng)村，絕大部分老年人的養(yǎng)老靠家庭解決，“五保”制度只針對(duì)少數(shù)農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，救濟(jì)水平較低。這一時(shí)期的養(yǎng)老服務(wù)充分體現(xiàn)了政府和企業(yè)的二元責(zé)任，政府控制著養(yǎng)老服務(wù)資源的分布和供給，但主要是針對(duì)建設(shè)社會(huì)主義有貢獻(xiàn)的老干部和老年工人而設(shè)置的安置政策，或是針對(duì)孤寡困難老人的福利救濟(jì)，且因覆蓋對(duì)象的身份不同，其享受的福利水平差別較大，政策系統(tǒng)性的工作思路尚未形成。

2.改革開放初的社會(huì)福利型養(yǎng)老。20 世紀(jì)70 年代末，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了重大變革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立。勞工合同制取代了企業(yè)職工的“鐵飯碗”，原來(lái)依附于國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)經(jīng)濟(jì)的“職業(yè)福利”包袱逐漸萎縮，企業(yè)福利責(zé)任漸漸剝離，政府兜底責(zé)任逐步履行，市場(chǎng)責(zé)任開始提出。1978 年，民政部恢復(fù)建立，主管社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利及優(yōu)撫安置事務(wù)。中國(guó)老齡問(wèn)題全國(guó)委員會(huì)正式成立，標(biāo)志著中國(guó)政府的老齡工作開始步入正軌，養(yǎng)老問(wèn)題得到政府的初步重視。1982 年，為響應(yīng)在維也納召開的“第一次老齡問(wèn)題世界大會(huì)”的號(hào)召，國(guó)內(nèi)從中央到地方陸續(xù)成立了老齡工作機(jī)構(gòu)，開始為老齡工作的規(guī)范化提供體制保障。1989 年，政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)“人口老齡化越來(lái)越成為我國(guó)社會(huì)的重要問(wèn)題，各地區(qū)、各部門都應(yīng)關(guān)心老年工作”，隨后《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000 年）》出臺(tái)，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》頒布實(shí)施，將老齡問(wèn)題提升到法治層面。1991 年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，表明我國(guó)開始城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索。在這一階段，養(yǎng)老問(wèn)題正式得到關(guān)注，政府針對(duì)老齡問(wèn)題作出系統(tǒng)、科學(xué)的表述，進(jìn)行積極的規(guī)劃和部署，養(yǎng)老政策體系雛形逐步形成，養(yǎng)老工作開始向規(guī)范化和專業(yè)化方向發(fā)展，這是國(guó)家建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的早期探索。

3.新世紀(jì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的初步構(gòu)建。和全國(guó)情況一致，2000年以前，山西省的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容多屬于社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)的范疇，政府服務(wù)的對(duì)象基本限于孤寡老人和生活困難老人，主要通過(guò)福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)完成。1999 年，隨著我國(guó)正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，完善養(yǎng)老服務(wù)體系的要求日益迫切。2005 年，民政部發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)的通知》，首次提出要建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)老年福利服務(wù)為依托，以老年服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干的老年福利服務(wù)體系”。2006 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，第一次明確提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念、重要性以及多種實(shí)現(xiàn)方式。2011 年，我國(guó)第一部社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015 年）》發(fā)布，將發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提升到影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度。隨后，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《民政部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》等一系列促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策密集出臺(tái)。養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量和內(nèi)容的不斷豐富，表明政府在養(yǎng)老服務(wù)政策制定上將科學(xué)規(guī)劃、引導(dǎo)發(fā)展作為首要職責(zé)，思路更加清晰，體系更加完善。2014 年，山西省緊隨國(guó)家腳步出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，提出要把養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。這一綱領(lǐng)性文件全方位系統(tǒng)性地安排部署了山西省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和任務(wù)，為下一步的發(fā)展指明了道路和方向。同年，《山西省加快推進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展實(shí)施方案》頒布實(shí)施，從支持發(fā)展的各個(gè)角度進(jìn)一步明確部門分工，合力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。山西省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入全面社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化的新階段。

4.黨的十八大以來(lái)可持續(xù)、升級(jí)版的養(yǎng)老政策。十八大以來(lái)，山西省結(jié)合自身實(shí)際積極探索，從不同層面制定政策對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展進(jìn)行全方位支持。面對(duì)日益突出的農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，于2012 年在全國(guó)率先提出試點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村日間照料中心，2013 年下發(fā)《關(guān)于做好全省農(nóng)村老年人日間照料中心建設(shè)工作的通知》，將農(nóng)村老年人日間照料中心建設(shè)工作在全省范圍內(nèi)全面推開。不斷完善養(yǎng)老服務(wù)體系，密集出臺(tái)了《山西省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可實(shí)施辦法》《關(guān)于我省養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用水用電用氣用熱價(jià)格的通知》《全省扶持民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展財(cái)政貼息暫行辦法》《關(guān)于支持社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干政策措施》《關(guān)于做好民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助工作的通知》《關(guān)于完善民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)補(bǔ)助的通知》，《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見》《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施意見》《山西省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃（2019-2021）》《支持康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2019-2021)》等政策措施，不斷鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的投資力度，通過(guò)各種方式引導(dǎo)社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的主體。大力推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，制定《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，全省基本實(shí)現(xiàn)省、市兩級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增設(shè)醫(yī)療配置。積極培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，出臺(tái)《進(jìn)一步支持服務(wù)業(yè)發(fā)展若干措施的通知》，將山西省老年公寓打造成為省級(jí)“養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)基地”。

二、山西省養(yǎng)老政策的演變特征

總體來(lái)看，山西省養(yǎng)老政策體系在國(guó)家養(yǎng)老政策的指導(dǎo)下逐步完善，與全國(guó)養(yǎng)老政策一脈相承。在行動(dòng)主體、政策惠及的人群范圍以及涵蓋的項(xiàng)目?jī)?nèi)容方面呈現(xiàn)以下特征。

1.推行政策的主體從“單一供給”向“多元供給”轉(zhuǎn)變。最初的老年人社會(huì)福利政策作為家庭和個(gè)人養(yǎng)老的重要補(bǔ)充措施，主要是由政府提供給特殊群體老年人的照顧性的物質(zhì)幫助和服務(wù)。改革開放后，企事業(yè)單位舉辦福利事業(yè)，包攬了職工住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等各方面的福利。但這種由國(guó)家和集體包辦的福利模式，普遍存在資金不足、福利機(jī)構(gòu)少、服務(wù)水平較低等問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的養(yǎng)老服務(wù)需求不斷升級(jí)，這種水平較低、覆蓋面窄的福利模式已經(jīng)難以滿足廣大人民群眾的需求。為了改變這種局面，山西省制定出臺(tái)一系列支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的政策措施，采取政府、集體和個(gè)人等多種渠道投資方式，按照產(chǎn)業(yè)化思路和市場(chǎng)規(guī)律發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，在強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益的同時(shí)注重經(jīng)濟(jì)效益，逐漸實(shí)現(xiàn)由政府、集體單一供給模式向社會(huì)化多元供給模式轉(zhuǎn)型。

2.政策惠及的人群從“照顧弱者”向“服務(wù)公眾”轉(zhuǎn)變。最初設(shè)計(jì)的養(yǎng)老政策是為了保障“無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人、無(wú)生活來(lái)源”的老年人的基本生活權(quán)益，即農(nóng)村五保供養(yǎng)政策。此外，主要解決老弱病殘企業(yè)職工和老干部的晚年生活。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，為解決城市和農(nóng)村貧困人口的實(shí)際生活困難，低保政策應(yīng)運(yùn)而生，這代表了傳統(tǒng)即時(shí)性的社會(huì)救濟(jì)制度向現(xiàn)代社會(huì)救助制度的轉(zhuǎn)變。隨后，各種老年人優(yōu)待政策逐步推進(jìn)，老年服務(wù)的內(nèi)容擴(kuò)大到生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、緊急救援等方方面面，養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策的覆蓋面由困難老年人群體向普通老年人群體延伸，養(yǎng)老政策逐漸從傳統(tǒng)的照顧弱者向服務(wù)公眾轉(zhuǎn)型。

3.政策涵蓋的項(xiàng)目從“資金救助”向“綜合供給”轉(zhuǎn)變。與其他社會(huì)政策一樣，養(yǎng)老政策也是通過(guò)向老年人提供一定的資金或服務(wù)來(lái)保障或改善其生活條件。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不僅僅意味著“老有所養(yǎng)”，不局限于滿足老年人基礎(chǔ)的生理需求，而是要不斷滿足老年人多層次、多樣化的需求，實(shí)現(xiàn)“老有所為”“老有所樂(lè)”。山西省不斷健全養(yǎng)老服務(wù)體系，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)方式多樣化，逐步提高養(yǎng)老福利服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化水平，滿足不同群體不同層次的需求。政策導(dǎo)向逐漸從資金救助型向綜合服務(wù)供給型邁進(jìn)，從低水平、窄覆蓋向中水平、寬覆蓋邁進(jìn)。

三、山西省養(yǎng)老政策實(shí)施存在的問(wèn)題及原因分析

近年來(lái)，山西省的養(yǎng)老政策體系不斷完善，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得顯著成效。老年福利政策體系框架基本建立，老年人基本權(quán)益得到有效保障，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律地位得到明確，社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的合法性得到承認(rèn)；養(yǎng)老保障的制度基礎(chǔ)基本奠定，養(yǎng)老政策保障面不斷擴(kuò)大，老年人社會(huì)福利政策內(nèi)容不斷豐富，功能逐步增強(qiáng)；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持力度不斷加大，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)困難得到減輕，社會(huì)地位穩(wěn)步提高；養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系初步建立，養(yǎng)老服務(wù)行為不斷規(guī)范。但與快速老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)相比，我省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展仍較為滯后。盡管當(dāng)前已有多項(xiàng)利好政策，但在出臺(tái)和落實(shí)的過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。

（一）存在的問(wèn)題

1.立法層次有待提高。從法律制度的建設(shè)來(lái)看，當(dāng)前全國(guó)養(yǎng)老領(lǐng)域的法規(guī)建設(shè)立法層次不高，缺少養(yǎng)老保障基本法；從社會(huì)保障的部門法來(lái)看，僅有一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》是處于法律層次的規(guī)范性文件；《社會(huì)救助暫行辦法》僅僅是國(guó)務(wù)院通過(guò)的規(guī)范性文件，屬于行政法規(guī)，立法層次較低，權(quán)威性不夠；而社會(huì)福利則沒(méi)有一部綜合性基本法律，難以對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)地規(guī)范和調(diào)整。立法層次低所帶來(lái)的突出問(wèn)題，不僅是法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性明顯不足，還包括部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象較為突出，行政部門通過(guò)法規(guī)、規(guī)章自相授權(quán)等，進(jìn)一步損害了國(guó)家法制的完整性與部門之間的協(xié)同性。同時(shí)，養(yǎng)老保障需要多部門和多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和配合，沒(méi)有一部較高層次的法律法規(guī)而僅憑部門規(guī)章這樣低階位的規(guī)范去調(diào)整，對(duì)于許多問(wèn)題鞭長(zhǎng)莫及，低層次的養(yǎng)老政策變動(dòng)過(guò)快導(dǎo)致政策執(zhí)行者疲乏，落實(shí)效果大打折扣，甚至違背政策制定的初衷。

2.保障內(nèi)容有待完善。有關(guān)山西省的養(yǎng)老保障法規(guī)政策已經(jīng)大量出臺(tái)，但立法空白猶多，無(wú)法可依的現(xiàn)象依然存在。就宏觀角度而言，社會(huì)救助法、社會(huì)福利法、社會(huì)組織法等關(guān)乎民生的基本法律還未制定，甚至還未形成相對(duì)成熟的法規(guī)。就我省的中觀層次來(lái)說(shuō)，殘缺的法規(guī)和政策仍待充實(shí)。如：全省范圍內(nèi)缺乏科學(xué)統(tǒng)一的養(yǎng)老自理評(píng)估體系，對(duì)老年人失能程度把握不精準(zhǔn)，難以提供與其需求相匹配的照料護(hù)理服務(wù)?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，盡管制度覆蓋面雖逐年擴(kuò)大，但城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都還沒(méi)有實(shí)行法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，合同工、臨時(shí)工至今也沒(méi)有統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行辦法，補(bǔ)充保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)缺乏有效支持政策，市場(chǎng)資源還未得到有效調(diào)動(dòng)，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系并未真正形成。有關(guān)居家養(yǎng)老的政策支持問(wèn)題和社區(qū)日間照料中心如何可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題尚未明確，關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定工作制度、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)等均無(wú)具體規(guī)定。養(yǎng)老護(hù)理人員編制薪酬待遇獎(jiǎng)懲依然無(wú)法可依。此外，現(xiàn)行的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中缺少專項(xiàng)老年醫(yī)療保障。

3.體系框架有待健全。在長(zhǎng)期積累的基礎(chǔ)上，山西省的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸呈現(xiàn)出“碎片化”的格局，城市與農(nóng)村分割、私人部門與公共部門分立、名目多樣、待遇各異的養(yǎng)老保障制度并存。從全省的養(yǎng)老法規(guī)政策制定來(lái)看，我省不僅有城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，而且有老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度。除了區(qū)分于不同人群的“大碎片”現(xiàn)象，還有在每一類制度中的“小碎片化”問(wèn)題。即使是同一類人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目中都因單位、因地區(qū)或因個(gè)體特征而存在著繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼、支付水平等方面的較大差異。比如在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，有的地方以人事部門核定的檔案工資為基數(shù)征收，有的地方以工資總額為基數(shù)征收。另外，即使是同一地區(qū)，繳費(fèi)比例也是不統(tǒng)一的，各單位的繳費(fèi)比例存在一定的差異。因此，當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度格局呈現(xiàn)出“大碎片化套小碎片化”的特點(diǎn)。與此同時(shí)，有的內(nèi)容相互重疊，需要進(jìn)行政策整合，如重度殘疾人補(bǔ)貼制度與高齡老人補(bǔ)貼制度和失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)制度存在交叉重合。

4.資金投入有待規(guī)范。目前養(yǎng)老資金的使用還缺乏規(guī)范性。在資金使用管理過(guò)程中，政府的行政監(jiān)督和公民的社會(huì)監(jiān)督缺乏，項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督也不規(guī)范。第一，政府對(duì)財(cái)政直接資助或直接撥付的資金缺乏長(zhǎng)期性制度性的監(jiān)督，政府定期或不定期的資金檢查沒(méi)有形成制度性安排，養(yǎng)老服務(wù)組織也缺乏定期向政府報(bào)告資金使用情況的自覺(jué)性；第二，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)組織通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)獲得的資金也缺乏階段性的檢查評(píng)估，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的資金支持多采用終期一次性撥付或提前全額撥付，很少采用階段性評(píng)估、撥付的機(jī)制，缺乏將階段性的評(píng)價(jià)結(jié)果與資金撥付相結(jié)合的制度安排；養(yǎng)老服務(wù)組織對(duì)于專項(xiàng)資金也缺乏科學(xué)管理，項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督制度運(yùn)行不規(guī)范；第三，社區(qū)養(yǎng)老運(yùn)行資金缺乏公民參與監(jiān)管的機(jī)制和渠道，特別是對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)部分的資金，社區(qū)服務(wù)組織也缺乏定期向社會(huì)公示和披露的制度，項(xiàng)目資金的用途等也很少通過(guò)項(xiàng)目聽證會(huì)、座談會(huì)渠道與公民協(xié)商，總之資金的支出及其管理還沒(méi)有形成嚴(yán)格的制度和規(guī)范。

5.優(yōu)惠力度有待加大。關(guān)于養(yǎng)老政策中補(bǔ)貼的優(yōu)惠力度仍不夠，現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策仍沿用2015 年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即每月每床最低得到100 元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，針對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)老年日間照料中心，按照實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，每年給予2 至5 萬(wàn)元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，與發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)，難以彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行中的成本和損耗，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是靠經(jīng)營(yíng)者持續(xù)墊資投入勉強(qiáng)維持，長(zhǎng)此以往難以為繼。

6.政策實(shí)施有待強(qiáng)化。省政府提出并實(shí)施的鼓勵(lì)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些諸如“公建民營(yíng)”“民辦公助”的稅費(fèi)減免和各項(xiàng)補(bǔ)貼政策未落實(shí)、不兌現(xiàn)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，很多政策形同虛設(shè)。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的盈利性難以界定和證明，同時(shí)，受上位法和前置審批等因素的影響，部分民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)補(bǔ)貼政策申請(qǐng)程序繁多，具體操作程序不明確，手續(xù)冗長(zhǎng)，審核耗時(shí)耗力，前期允諾的建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼還未落實(shí)。近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，我省部分市縣財(cái)政困難，絕大多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)已不復(fù)存在，缺乏收入來(lái)源補(bǔ)貼的日間照料中心面臨運(yùn)營(yíng)難的問(wèn)題。另外，我省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)力量參與程度低，影響老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在養(yǎng)老政策落實(shí)過(guò)程中民營(yíng)資本等社會(huì)力量仍處觀望狀態(tài)，用實(shí)際行動(dòng)邁進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域的案例少之又少，面對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題“雷聲大，雨點(diǎn)小”，雖然政策具有含金量，但出于投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率不明等原因，常常令政策落地困難。

（二）原因分析

1.城鄉(xiāng)體制“碎片化”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，受城鄉(xiāng)戶籍、單位性質(zhì)和職業(yè)身份等社會(huì)等級(jí)的影響，我國(guó)的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)“一個(gè)國(guó)家、兩種福利”的局面。在城市，按照國(guó)企改革的進(jìn)程和順序，先后確立了失業(yè)（待業(yè)）保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城市最低保障制度、農(nóng)民工社會(huì)保障制度、失地農(nóng)民社會(huì)保障制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障制度等體系。在農(nóng)村，2002 年以后，逐步為農(nóng)村居民構(gòu)建了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、“五?！惫B(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度等。之前所有社會(huì)保障制度的構(gòu)建，均堅(jiān)持了以“戶籍”和“身份”定位制度的慣性，攜帶了城鄉(xiāng)分割體制的基因，導(dǎo)致現(xiàn)行的社會(huì)保障制度體系仍呈現(xiàn)“碎片化”的制度樣態(tài)。

2.行政管理體制分割。從總體上看，現(xiàn)行養(yǎng)老事業(yè)既歸民政部門管理，又由老齡委管理，存在著分工不明、職責(zé)重疊或缺位的問(wèn)題。甚至在民政部門內(nèi)部，同一事務(wù)和項(xiàng)目也會(huì)出現(xiàn)由不同的處室負(fù)責(zé)的局面。這種管理體制的不順暢在一定程度上制約著養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。各行政主管部門由于角度、視野或者立場(chǎng)的不同，針對(duì)各自認(rèn)為的主要問(wèn)題出臺(tái)政策，導(dǎo)致決策執(zhí)行力度大打折扣，甚至起到反向作用。部門分割、政出多門導(dǎo)致的“多龍治水”，缺乏必要的統(tǒng)籌和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而很難有效地滿足養(yǎng)老對(duì)象的各種需求。

3.政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間缺乏聯(lián)動(dòng)。養(yǎng)老領(lǐng)域的改革往往采取政策治理方式，上面確定政策方向和基本框架而不規(guī)定政策的具體規(guī)范，下面因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)自下而上進(jìn)行試驗(yàn)，再自上而下總結(jié)、完善政策。由于城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差異以及事權(quán)與財(cái)權(quán)一直沒(méi)有明確劃分，依賴財(cái)力支持的養(yǎng)老政策制度，在層層落實(shí)過(guò)程中，各地均根據(jù)自身財(cái)力狀況和地方知識(shí)、地方利益，在創(chuàng)新旗號(hào)下，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目的籌資、待遇、管理經(jīng)辦等方面相繼變通創(chuàng)建了不同模式，形成了差異化、層級(jí)型的地方政策壁壘。

4.政府、市場(chǎng)和個(gè)人權(quán)責(zé)關(guān)系不清。政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼持續(xù)擴(kuò)大，但卻未法定化、比例化，政府責(zé)任處于非規(guī)則狀態(tài)；政府責(zé)任邊界不清，又導(dǎo)致市場(chǎng)在資金運(yùn)營(yíng)管理、養(yǎng)老服務(wù)供給以及發(fā)展補(bǔ)充性保障制度方面無(wú)法充分發(fā)揮作用；而參保者個(gè)人由于名義工資制與實(shí)際工資的差別，亦導(dǎo)致所負(fù)責(zé)任不盡相同，參保人參與此制度尤其是個(gè)人賬戶監(jiān)督管理的權(quán)力缺乏制度性保障。

四、完善山西省養(yǎng)老政策的思路

養(yǎng)老是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方努力，各司其職，各盡其能，共同建設(shè)。山西省現(xiàn)有的養(yǎng)老政策體系及體制機(jī)制遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要，必須結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)新改革思路，加大改革力度，進(jìn)一步完善養(yǎng)老政策體系，促進(jìn)全省養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)能力有效提升。

1.整合養(yǎng)老服務(wù)資源。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省資源，從規(guī)劃建設(shè)、服務(wù)體系、人才培養(yǎng)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等多角度全方位制定出臺(tái)更高層次的養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)，以更高的視角審視規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為。結(jié)合不同地區(qū)的功能規(guī)劃和財(cái)政狀況，因地制宜出臺(tái)政策措施和資金配套方案。以民政部門為主，聯(lián)合衛(wèi)計(jì)委、殘聯(lián)、人社等部門，整合現(xiàn)有的“零散型”養(yǎng)老力量和養(yǎng)老資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享，爭(zhēng)取效率最大化。進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)及家庭各養(yǎng)老主體的職能定位，多方動(dòng)員社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭四方聯(lián)動(dòng)新格局，形成以老人為核心、四方各司其職、各盡其責(zé)、互相協(xié)作的體制機(jī)制。

2.健全養(yǎng)老服務(wù)體系。大力弘揚(yáng)孝道文化，營(yíng)造養(yǎng)老氛圍。不斷鞏固和完善家庭養(yǎng)老的法規(guī)政策，以制度的形式規(guī)范子女贍養(yǎng)老人的義務(wù)，并對(duì)虐老等違責(zé)行為進(jìn)行追究。大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老中心，推動(dòng)老年宜居社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)和扶持老年人家庭無(wú)障礙設(shè)施的改造。推進(jìn)多層次、廣覆蓋、寬領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)信息化綜合平臺(tái)建設(shè)，加大力度解決日間照料中心的運(yùn)營(yíng)難題。發(fā)展多層次多功能的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，建立并完善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住評(píng)估制度。建立規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化管理的相關(guān)制度，制定支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖經(jīng)營(yíng)模式的優(yōu)惠政策，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)懲措施。

3.促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合深化。結(jié)合實(shí)際情況制定符合省情的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，具體細(xì)化到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地面積、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、行政審批、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等上面。健全醫(yī)保對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的支持政策，擴(kuò)大醫(yī)保支付范圍，將取得“執(zhí)業(yè)許可證”的護(hù)理院納入醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)范圍，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)護(hù)理床位納入醫(yī)保支付范圍，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的康復(fù)護(hù)理費(fèi)用統(tǒng)一納入醫(yī)保報(bào)銷范圍。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為參保群眾提供多層次、多樣化的商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)。

4.加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)政策的推行旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，養(yǎng)老政策也不例外。山西省當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)水平在城鄉(xiāng)和區(qū)域間仍然存在一定差距，要不斷加大財(cái)政投入，改善城鄉(xiāng)及地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)照顧以及社會(huì)參與等保障條件和服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)完善監(jiān)督管理體制，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域間的養(yǎng)老政策保障水平差距。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)中福利利益受損的農(nóng)村、貧困地區(qū)老年群體進(jìn)行政策研究，制定財(cái)政予以養(yǎng)老補(bǔ)償?shù)姆秶?、額度、資金渠道及操作程序等。

5.完善政策運(yùn)行機(jī)制。政府、社會(huì)與市場(chǎng)共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。養(yǎng)老政策在運(yùn)行機(jī)制上也需要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的方針，即政府保障基本，社會(huì)增加供給，市場(chǎng)擴(kuò)充服務(wù)。明晰政府與社會(huì)、市場(chǎng)的職責(zé)，政府提供基本養(yǎng)老公共服務(wù)，體現(xiàn)“?；?、兜底線”作用，著力保障特殊困難群眾。鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織提供不以營(yíng)利為目的公益性養(yǎng)老服務(wù)。提升市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)，通過(guò)促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足多元化多層次養(yǎng)老需求。

6.增強(qiáng)政策執(zhí)行力度。政策的落實(shí)程度是影響?zhàn)B老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的重要因素。從實(shí)際操作層面看，制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大問(wèn)題就是政策“不落地”。由于優(yōu)惠政策的落實(shí)往往牽涉到諸多部門，涉及到方方面面的利益調(diào)整，因此落實(shí)情況不容樂(lè)觀。上邊的政策到了下邊往往變樣走形，這是行政管理體制中存在的一個(gè)長(zhǎng)期性頑疾。政府主管部門應(yīng)拿出勇氣，組織專門力量來(lái)檢查養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的執(zhí)行情況、督促落實(shí)，暢通信息反饋渠道，多聽聽基層的意見和聲音，不斷補(bǔ)充和完善相關(guān)政策，改進(jìn)相關(guān)工作。