高新才 魏麗華

(蘭州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，蘭州 730000)

提要： 新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局是保持區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與時(shí)俱進(jìn)的重要舉措。西部大開發(fā)20年來(lái)，在“以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面”的空間發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，西部建設(shè)重心經(jīng)歷了“小城鎮(zhèn)—大城市—經(jīng)濟(jì)區(qū)”的調(diào)整過(guò)程，其演進(jìn)邏輯呈現(xiàn)出集約化、合作式的發(fā)展特征。然而，作為開發(fā)重點(diǎn)的城鎮(zhèn)區(qū)域分布相對(duì)松散，空間格局的不經(jīng)濟(jì)性使增長(zhǎng)極難以形成集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，給區(qū)域發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響日益凸顯。新時(shí)代西部大開發(fā)應(yīng)以城市群建設(shè)為抓手，充分發(fā)揮其引擎作用；以全面開放為先導(dǎo)，貫通南北主軸，對(duì)接“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，形成“一軸三帶”新格局。同時(shí)，為謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和永續(xù)發(fā)展，要始終堅(jiān)持“大保護(hù)”理念統(tǒng)領(lǐng)大開發(fā)實(shí)踐，著力優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境共治體系，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和要素自由流通的短板。

一、引 言

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)狀無(wú)法滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，區(qū)域發(fā)展落差阻礙了全面建成小康社會(huì)的步伐與實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的進(jìn)程。改革開放40年來(lái)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷調(diào)整，從效率導(dǎo)向的非均衡發(fā)展到兼顧公平的協(xié)調(diào)發(fā)展，從東部沿海地區(qū)率先發(fā)展到西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，一定程度上彌補(bǔ)了落后地區(qū)發(fā)展的短板。以西部為例，1998年西部地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全國(guó)的14%，2018年提升至20.5%，然而受自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的制約，要實(shí)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)，任務(wù)仍然艱巨。黨的十九大明確提出，將強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局。這個(gè)“新格局”是貫徹新發(fā)展理念，順應(yīng)新時(shí)代趨勢(shì)，把握新特征要求，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為綱領(lǐng)，以縮小區(qū)域差距為目標(biāo)，以持續(xù)改善民生為根本落腳點(diǎn)的戰(zhàn)略布局。在西部大開發(fā)迎來(lái)第三個(gè)十年之際，審時(shí)度勢(shì)形成開發(fā)新格局，是縱深推進(jìn)大開發(fā)戰(zhàn)略，激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，促進(jìn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的必要舉措。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施早期，部分文獻(xiàn)通過(guò)歸納西方區(qū)域發(fā)展理論，總結(jié)落后地區(qū)開發(fā)的歷史經(jīng)驗(yàn)，給我國(guó)西部大開發(fā)實(shí)踐提供了諸多借鑒。李仁貴[1]對(duì)西方歷史經(jīng)驗(yàn)學(xué)派區(qū)域發(fā)展七大代表性理論逐一進(jìn)行了介紹和評(píng)價(jià)，其中，封閉經(jīng)濟(jì)向開放型商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等發(fā)展思路以及“核心地帶”“外圍地區(qū)”等空間分析方法均成為我國(guó)區(qū)域發(fā)展分析與規(guī)劃的重要參考，但部分理論產(chǎn)生的環(huán)境和條件比較特殊，在運(yùn)用時(shí)須注意在本國(guó)或本地區(qū)的適用性。隨著開發(fā)工作深入開展，不同時(shí)期的戰(zhàn)略效應(yīng)和政策效果逐步成為政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，魏后凱、趙勇[2]回顧了深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、特色產(chǎn)業(yè)、科技教育各方面取得的進(jìn)步，也指出了在脫貧、公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)收入差距縮小、城鎮(zhèn)化水平提升、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善上存在的突出問(wèn)題，提出進(jìn)一步深入實(shí)施西部大開發(fā)需要從政策支持體系、實(shí)施細(xì)則、資源開發(fā)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等多個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。肖金成等[3]對(duì)新時(shí)代實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的取向建議為下一步相關(guān)政策調(diào)整提供了依據(jù)。

近年來(lái)，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，城市群研究廣泛展開，在城市群形成機(jī)制、演化階段、空間范圍識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)等成果的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者跟進(jìn)城市群內(nèi)部一體化發(fā)展條件的研究，諸如要素的有效配置與合理流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、創(chuàng)新能力測(cè)度與協(xié)調(diào)機(jī)制完善、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)配套與優(yōu)化升級(jí)等。張亞斌、黃吉林、曾錚[4]從經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的視角出發(fā)，構(gòu)建了融合微觀、中觀、宏觀的統(tǒng)一分析框架，研究結(jié)果表明，一個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)路徑應(yīng)當(dāng)從城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工、轉(zhuǎn)移和技術(shù)擴(kuò)散開始，再通過(guò)不同區(qū)域的合理布局激發(fā)出不同“圈層”經(jīng)濟(jì)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的協(xié)同效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)整體升級(jí)目標(biāo)。城市群能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)就業(yè)、深化地域分工，有利于區(qū)域發(fā)展空間拓展和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)。吳福象、劉志彪[5]以長(zhǎng)三角地區(qū)城市為樣本，研究了城市化群落驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎作用，揭示出其中的機(jī)理主要是要素積聚的外部經(jīng)濟(jì)性和“蒂伯特選擇”機(jī)制。這些有益結(jié)論越來(lái)越多被運(yùn)用在局部區(qū)域具體城市群的建設(shè)上，但較少涉及宏觀戰(zhàn)略層面，本文從城市群視角研究西部大開發(fā)新格局走向，對(duì)貫徹落實(shí)新一輪西部大開發(fā)頂層設(shè)計(jì)、助力實(shí)現(xiàn)西部高質(zhì)量發(fā)展具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、新特征：基于歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

西部地區(qū)幅員遼闊、稟賦參差，不適宜遍地開花、齊頭并進(jìn)的開發(fā)模式。西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署之初，就確立了“以線串點(diǎn)、以點(diǎn)帶面”的空間發(fā)展路徑，基于此，在開發(fā)實(shí)踐中形成了以城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點(diǎn)的點(diǎn)狀開發(fā)格局，在推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路上，建設(shè)重心先后從“小城鎮(zhèn)”“大城市”調(diào)整到了“經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“新區(qū)”。

小城鎮(zhèn)與中小城市重點(diǎn)發(fā)展時(shí)期(1999—2005年)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略剛提出時(shí)，正是我國(guó)經(jīng)過(guò)20年改革開放、工業(yè)化快速推進(jìn)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大批轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展時(shí)期。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)肯定了小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，2000年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，將小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略定位提高至農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，提出應(yīng)與西部大開發(fā)戰(zhàn)略結(jié)合實(shí)施；2001年“十五”計(jì)劃綱要明確指出，要著重發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，防止盲目擴(kuò)大城市規(guī)模。隨后，西部各省(市、自治區(qū))在各自的“十五”計(jì)劃中均突出了小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化布局中的重要地位，整個(gè)“十五”時(shí)期，西部開發(fā)呈現(xiàn)出小城鎮(zhèn)和中小城市快速擴(kuò)張、大城市平穩(wěn)發(fā)展的特點(diǎn)。2000—2005年，建制鎮(zhèn)以年均75個(gè)的速度增加，至2005年年底共計(jì)6883個(gè)，比1996年①增加了1505個(gè)；2003年縣級(jí)及以上城市總數(shù)增至170個(gè)，以市轄區(qū)人口50萬(wàn)以下的中小城市增長(zhǎng)為主(見表1)。

表1 “十五”時(shí)期西部城鎮(zhèn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表 座

數(shù)據(jù)來(lái)源：2001—2003年全國(guó)城市數(shù)(按市轄區(qū)總?cè)丝诜纸M)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；2000年、2004年、2005年三年由筆者根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》整理，其中地級(jí)市按照市(轄)區(qū)人口、縣級(jí)市按照總?cè)丝谶M(jìn)行分組。

大中型城市加速形成時(shí)期(2006—2011年)。進(jìn)入“十一五”后，我國(guó)國(guó)土空間整體開發(fā)格局開始從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向優(yōu)化調(diào)整階段，國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要對(duì)推進(jìn)主體功能區(qū)提出了要求，并首次闡述了“城市群”的發(fā)展方向，這種以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)的集約式發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)大中型城市進(jìn)入加速發(fā)展期。黨的十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路中“以大帶小”的原則，西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃也明確指出應(yīng)推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)先開發(fā)，發(fā)揮好集聚效益和帶動(dòng)作用。這一階段，西部建設(shè)重心轉(zhuǎn)向了大城市，各地區(qū)紛紛著力促進(jìn)中心城市提質(zhì)擴(kuò)容，2006年西部19座城市進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)城市榜；多地行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整(見表2)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，2011年年底，人口②達(dá)到200萬(wàn)～400萬(wàn)、100萬(wàn)～200萬(wàn)、50萬(wàn)～100萬(wàn)的西部城市各有5座、30座、50座，比2006年同規(guī)模水平城市分別多出1座、5座、5座。與此同時(shí)，人口少于50萬(wàn)的城市縮減了10座，重慶、成都、西安三座特大城市市轄區(qū)人口分別突破了1700萬(wàn)、540萬(wàn)和560萬(wàn)。

表2 2006—2011年西部縣級(jí)以上行政區(qū)劃變更情況表

重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與國(guó)家級(jí)新區(qū)擴(kuò)大布局時(shí)期(2012年以來(lái))。大開發(fā)進(jìn)入第二個(gè)十年后，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎成為區(qū)域發(fā)展的主要思路，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》中提出要著力培育重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，促成區(qū)域戰(zhàn)略合作?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的“兩橫三縱”布局為第二輪西部開發(fā)指明了發(fā)展方向，圍繞十個(gè)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，國(guó)家“十二五”規(guī)劃和西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃劃定了北部灣、關(guān)中—天水、成渝等10個(gè)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍，繪制了西部城市新區(qū)建設(shè)版圖。2012—2016年，北部灣、關(guān)中—天水、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、重慶兩江新區(qū)按規(guī)劃穩(wěn)步實(shí)施的同時(shí)，呼包銀榆、天山北坡、寧夏沿黃等多個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃陸續(xù)發(fā)布，蘭州、西咸、貴安、天府、滇中等國(guó)家級(jí)新區(qū)接連批準(zhǔn)設(shè)立。

西部大開發(fā)的歷史進(jìn)程，是決策層逐步認(rèn)識(shí)并適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的階段性特征，以政策為導(dǎo)向的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其演進(jìn)邏輯顯示出大開發(fā)工作的總體方向和內(nèi)在要求。

從發(fā)展方式來(lái)看，由外延式、粗放型向內(nèi)涵式、集約型轉(zhuǎn)變。一方面，生產(chǎn)、生活、交易等需求傾向于高密度集聚，促使傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)擴(kuò)張式建設(shè)轉(zhuǎn)向大城市緊湊型開發(fā)。另一方面，發(fā)展的永續(xù)性要求將發(fā)展的內(nèi)涵從單一的經(jīng)濟(jì)框架中拓展出來(lái)，強(qiáng)調(diào)西部生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略地位和重大意義，切實(shí)明確“綠水青山就是金山銀山”的邏輯所在，由追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)耦合發(fā)展。

從空間形態(tài)來(lái)看，呈現(xiàn)出自“點(diǎn)”向“塊”、向“帶”演化的趨勢(shì)?？臻g格局變動(dòng)的實(shí)質(zhì)是區(qū)域非均衡開發(fā)理論被認(rèn)可并付諸實(shí)踐，小城鎮(zhèn)主導(dǎo)的開發(fā)模式對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施水平的普遍提升與人居環(huán)境的整體改善起到了積極作用，但“均勻分布”帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，“線”未能串起“點(diǎn)”，“點(diǎn)”也無(wú)力帶動(dòng)“面”，無(wú)法從根本上平衡區(qū)域發(fā)展差距。西部開發(fā)需要遵循點(diǎn)軸發(fā)展規(guī)律，從大城市到“經(jīng)濟(jì)區(qū)”“經(jīng)濟(jì)帶”，旨在實(shí)現(xiàn)更大尺度上的空間集聚，以形成更加強(qiáng)勁的增長(zhǎng)極。

從區(qū)域關(guān)系來(lái)看，以行政區(qū)劃為界限的地區(qū)內(nèi)封閉式發(fā)展開始向跨區(qū)域有機(jī)融合式發(fā)展過(guò)渡。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下，基于地方利益的政府博弈抬高了要素流通成本，割裂了市場(chǎng)，不利于區(qū)域一體化發(fā)展。破除行政壁壘、建立有效的合作共贏機(jī)制、提升區(qū)域合作水平將成為開發(fā)工作的重要內(nèi)容。

從城市職能結(jié)構(gòu)來(lái)看，核心城市極化發(fā)展逐漸趨向不同規(guī)模的市、鎮(zhèn)功能互補(bǔ)、相互依存。內(nèi)生于分工深化的城市等級(jí)體系和圈層結(jié)構(gòu)亟待完善，外圍城鎮(zhèn)應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變單一、趨同的功能定位，與中心城市合理對(duì)接，變依附為合作，最終實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。

三、新挑戰(zhàn)：克服空間格局不經(jīng)濟(jì)性

作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體，合理的空間格局能夠促進(jìn)資源配置效率的提高，反之，若開發(fā)格局的調(diào)整滯后于發(fā)展環(huán)境的變化，將導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的無(wú)序和低效。當(dāng)前，西部城鎮(zhèn)空間分布相對(duì)松散，難以形成集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)，地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制建設(shè)滯后，負(fù)面影響日益凸顯。

第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力不足，污染治理和監(jiān)管難度較大。受資源依賴和技術(shù)條件的限制，西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)速度緩慢，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在需求使各地在爭(zhēng)搶投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中存在一定的盲目性，落地企業(yè)多以傳統(tǒng)行業(yè)為主，給資源、環(huán)境和生態(tài)帶來(lái)了較大壓力③。

第二，對(duì)外開放的“高地”難以形成，開放平臺(tái)分布不均，“一帶一路”對(duì)接效率不高。單一省份或城市的貿(mào)易主體不足、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，難以吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成集聚，導(dǎo)致工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)緩慢，產(chǎn)業(yè)鏈層級(jí)較低，市場(chǎng)拓展困難大，進(jìn)而影響招商引資、引技和引智目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，各地綜合保稅區(qū)和自貿(mào)區(qū)容量有限，效率低下，輻射不強(qiáng)。由于多式聯(lián)運(yùn)機(jī)制不完善，存在不必要的周轉(zhuǎn)，運(yùn)輸成本上升，貿(mào)易便利程度較低。

第三，核心城市“虹吸”效應(yīng)明顯，區(qū)域統(tǒng)籌難度大?；谛试瓌t，市場(chǎng)對(duì)要素進(jìn)行初次分配的結(jié)果是各類要素資源流向發(fā)達(dá)地區(qū)、省會(huì)城市，外圍地區(qū)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不足，過(guò)度依靠財(cái)政投入、政策刺激和投資驅(qū)動(dòng)。目前，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，2000年西部人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別落后東部、中部6791元和951元，2017年差距進(jìn)一步拉大為27617元和3814元(以2000年為基期的不變價(jià)格人均地區(qū)生產(chǎn)總值)。區(qū)域內(nèi)分化明顯、城鄉(xiāng)差距較大，西南地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)超西北地區(qū)，西部城鄉(xiāng)收入比率始終偏高。

第四，協(xié)同發(fā)展理念缺失，各地功能定位不明晰，行政分割現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)對(duì)西部探索跨行政區(qū)一體化開發(fā)具有重要意義，但相關(guān)研究表明成渝、蘭西格、關(guān)中—天水、北部灣各經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部協(xié)同化程度不高，形態(tài)上表現(xiàn)出碎片化發(fā)展的特征，結(jié)構(gòu)上仍以大城市“錦上添花”為主，發(fā)展模式上競(jìng)爭(zhēng)大于合作，產(chǎn)業(yè)趨同、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍。

第五，創(chuàng)新能力和市場(chǎng)活力較低，對(duì)要素的吸引力嚴(yán)重不足，人力資源未充分盤活。自2001年起，西部人口長(zhǎng)期處于凈流出狀態(tài)，至2016年年底，常住人口增長(zhǎng)總量?jī)H有戶籍人口增長(zhǎng)總量的37%，2001年、2005年和2010年常住人口甚至出現(xiàn)不增反降的現(xiàn)象(見圖1)。

圖1 2000—2016年?yáng)|西部常住人口和戶籍人口趨勢(shì)圖

聚落空間分布密度低、經(jīng)濟(jì)距離遠(yuǎn)造成了西部地區(qū)整體空間效率低下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，因此，克服空間格局的不經(jīng)濟(jì)性是新時(shí)代西部大開發(fā)亟待解決的主要問(wèn)題。

四、新要求：充分發(fā)揮城市群的引領(lǐng)作用

縱觀西部大開發(fā)歷程，“十三五”以前以區(qū)域內(nèi)部分散城市(鎮(zhèn))的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃的印發(fā)標(biāo)志著基礎(chǔ)奠定階段的任務(wù)已經(jīng)基本完成，正式進(jìn)入加速發(fā)展的新階段。建立以中心城市引領(lǐng)城市群、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新模式，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要組成部分。發(fā)展訴求與現(xiàn)實(shí)瓶頸的矛盾要求充分釋放城市群活力，撬動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)勢(shì)能，探索以城市群的包容性促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

從需求的層面看，西部建設(shè)城市群是新發(fā)展理念的集中體現(xiàn)，也是應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵所在。第一，生態(tài)剛性約束加強(qiáng)，城市群符合綠色發(fā)展理念。西部地理環(huán)境復(fù)雜，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，大片空間不適宜人類居住生活，且很多地區(qū)承擔(dān)著水源涵養(yǎng)與生態(tài)屏障等重要生態(tài)功能，被限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，在有限的可開發(fā)范圍內(nèi)，粗放地?cái)U(kuò)張城鎮(zhèn)數(shù)量只會(huì)導(dǎo)致土地資本利用效率低下，必須圍繞已經(jīng)城市化的區(qū)域進(jìn)行集群式開發(fā)，而相較于以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)集群和城鎮(zhèn)化建設(shè)為首要目標(biāo)的“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，城市群規(guī)劃更體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度。第二，多重發(fā)展戰(zhàn)略交匯疊加，推動(dòng)西部對(duì)外開放水平提升，城市群是西部全面開放格局形成的主要抓手。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議是我國(guó)東西互濟(jì)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)建設(shè)的重要保障，也是西部發(fā)展的重大機(jī)遇。外部環(huán)境的變化“迫使”西部成為開放前沿，多元化的貿(mào)易、投資、產(chǎn)能與科技合作將替代過(guò)去簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接，在外部市場(chǎng)參與分工和競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，需要城市群作為戰(zhàn)略高地來(lái)吸引高端要素集聚、促成技術(shù)共享與商品流通。第三，區(qū)域內(nèi)部分化和城市規(guī)模效益要求在更大的空間內(nèi)形成集聚，城市群建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。西部資源分布不均、人口總量少、城市總體規(guī)模小、密度稀，點(diǎn)狀開發(fā)格局下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共物品供給的成本高、效率低，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，政策效果不強(qiáng)。城市群通過(guò)拓寬資源配置的范圍，提高配置效率，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，改善地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。第四，城市群內(nèi)部不同層級(jí)城市的耦合符合共享發(fā)展理念，有助于化解城鄉(xiāng)間、大中小城市間由于爭(zhēng)搶資源而產(chǎn)生的矛盾和沖突。從西部開發(fā)實(shí)踐來(lái)看，同樣是“抱團(tuán)”發(fā)展，經(jīng)濟(jì)區(qū)之所以未能有效實(shí)現(xiàn)一體化，主要是中心城市和其他城市沒(méi)有成為和諧有序的共同體，盡管在規(guī)劃上將不同行政區(qū)圈在一起，但其內(nèi)部實(shí)質(zhì)聯(lián)系不夠緊密，城市間對(duì)立競(jìng)爭(zhēng)，各自為戰(zhàn)。而城市群強(qiáng)調(diào)資源的整合和分工，注重明晰城市層級(jí)關(guān)系，旨在構(gòu)建城市分工體系和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，從而真正實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)帶面、互補(bǔ)共生。

從供給的層面看，西部建設(shè)城市群順應(yīng)國(guó)家城鎮(zhèn)體系格局優(yōu)化的戰(zhàn)略導(dǎo)向，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間重構(gòu)的重要機(jī)遇。近年來(lái)，中央、地方政府重點(diǎn)關(guān)注西部城市群建設(shè)，從戰(zhàn)略和政策層面給予大力支持(見表3)，隨著中央加快部署推動(dòng)城市群發(fā)展，各區(qū)域城市群發(fā)展規(guī)劃進(jìn)入密集發(fā)布實(shí)施階段，西部城市群規(guī)劃陸續(xù)獲得批復(fù)(見表4)。目前，“十三五”規(guī)劃建設(shè)的九大西部城市群中僅三個(gè)還未正式出臺(tái)發(fā)展規(guī)劃，其中，天山北坡和滇中兩個(gè)邊疆城市群規(guī)劃已通過(guò)評(píng)審，寧夏沿黃城市群規(guī)劃正在加快完善編制。

表3 國(guó)家推進(jìn)西部城市群發(fā)展重大政策一覽表

表4 西部城市群發(fā)展規(guī)劃獲得批復(fù)情況一覽表

五、新思路：構(gòu)建開放型“一軸三帶”新格局

實(shí)現(xiàn)城市群空間結(jié)構(gòu)效益最大化，僅依靠局部增長(zhǎng)極的獨(dú)立擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要進(jìn)一步泛化和深化分工，加強(qiáng)聯(lián)系與合作，拓寬發(fā)展新空間。新時(shí)代，西部地區(qū)要融合對(duì)接好各類國(guó)家戰(zhàn)略，把握區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策傾斜和歷史機(jī)遇，依靠重要河道、港口、陸路通道以及主要交通干線布局，以城市群建設(shè)為抓手，借大開放驅(qū)動(dòng)大開發(fā)，構(gòu)建東聯(lián)西出、南來(lái)北往的“一軸三帶”全面開放新格局。這不僅是點(diǎn)—軸開發(fā)理論在西部的具體實(shí)踐，也是對(duì)國(guó)家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化布局和西部“五橫兩縱一環(huán)”總體空間布局的落實(shí)與延伸。

“一軸”是以包昆通道和陸海貿(mào)易新通道為基礎(chǔ)，以北部灣、滇中、黔中、成渝、關(guān)中—天水、蘭西、寧夏沿黃和呼包鄂榆八大城市群作支點(diǎn)的南北向大通道。這是新時(shí)代西部大開發(fā)空間版圖的主脈，承擔(dān)著對(duì)內(nèi)聯(lián)通西南、西北兩大地區(qū)，對(duì)外接通蒙俄、中東歐、東南亞的重大戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)重塑西部經(jīng)濟(jì)格局、擴(kuò)大南北開放、促進(jìn)貿(mào)易投資暢通、推動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作、縮小西南和西北地區(qū)差異具有現(xiàn)實(shí)意義。目前，中新(重慶)戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目建設(shè)奠定了重慶、貴州、廣西與新加坡對(duì)接的基礎(chǔ)。2017年，“蘭渝”鐵路的順利通車推進(jìn)“渝貴新南向通道”向北延伸。未來(lái)，依托中歐班列與中蒙俄、中國(guó)—中南半島等經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)，以及國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃中呼南、包海、蘭廣高鐵通道的完工，這條主軸不僅貫通南北，而且將成為“一帶”和“一路”有機(jī)銜接的紐帶。

“第一帶”是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)內(nèi)西北段，即潼關(guān)以西、霍爾果斯以東的陸橋通道西段沿線區(qū)域，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)內(nèi)段的核心區(qū)和全國(guó)向西開放的主通道，具有向外打通與中亞和西亞的能源、經(jīng)貿(mào)合作渠道，擴(kuò)大中—?dú)W雙向輻射范圍，對(duì)內(nèi)保障國(guó)土安全、邊疆穩(wěn)定、民族融合和黃河上游生態(tài)安全的重要作用。關(guān)中—天水、蘭西、寧夏沿黃和天山北坡四大西北城市群是這條東西向增長(zhǎng)帶的重要支撐，關(guān)中—天水城市群區(qū)位、歷史、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)明顯，蘭西城市群將著力建成綜合交通樞紐和生態(tài)建設(shè)服務(wù)基地，寧夏沿黃城市群具備獨(dú)特的人文優(yōu)勢(shì)，是內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行者，天山北坡城市群在向西開放中發(fā)揮著關(guān)鍵性的窗口作用。隨著中國(guó)—中亞、中巴經(jīng)濟(jì)走廊“五通”建設(shè)加快實(shí)施，蘭新高鐵、寶蘭高鐵相繼開通運(yùn)營(yíng)，以及甘肅、青海、寧夏、新疆各省(區(qū))正式簽署國(guó)際陸海貿(mào)易新通道共建協(xié)議，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶國(guó)內(nèi)西北段和西南段的對(duì)接具備了現(xiàn)實(shí)條件，“一帶一路”境內(nèi)外影響范圍將進(jìn)一步延伸。

“第二帶”是長(zhǎng)江上游—川藏通道，即以成渝城市群作起點(diǎn)，川藏公路南北兩線為基本框架，連接藏中南地區(qū)的帶狀區(qū)域。西藏是我國(guó)國(guó)土與生態(tài)的安全屏障，是面向南亞開放的主要門戶，其繁榮發(fā)展是筑牢中華民族團(tuán)結(jié)共同體意識(shí)與推進(jìn)沿邊開放開發(fā)的基石。成渝城市群是西部最大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，充分發(fā)揮其板塊、戰(zhàn)略、軸帶交匯點(diǎn)優(yōu)勢(shì)有利于釋放西部整體發(fā)展?jié)摿ΑｉL(zhǎng)江上游—川藏通道將拉動(dòng)西藏接受成渝城市群輻射，由“輸血式”發(fā)展轉(zhuǎn)向“造血式”發(fā)展，同時(shí)，將提升成渝城市群的影響力和戰(zhàn)略地位，是拓展西部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新空間、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的必要部署。此外，該通道涉及長(zhǎng)江上游多段河道，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全格局具有重大影響，是西部地區(qū)對(duì)接長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，加強(qiáng)與中東部交流合作的直接載體。川藏鐵路全線通車后，該通道的戰(zhàn)略支撐作用將愈加顯現(xiàn)。

“第三帶”是滬昆通道西段，以滇中和黔中兩大城市群為節(jié)點(diǎn)，串聯(lián)云南與貴州的橫向通道。滇黔兩地地形地貌相近，多山地、丘陵，區(qū)位條件類似，均為不靠海的內(nèi)陸地區(qū)，同為多民族聚集地，歷史定位一致，同是茶馬古道重鎮(zhèn)，具有深度合作發(fā)展的基礎(chǔ)和淵源，但兩地間交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大、運(yùn)輸成本高，雙方缺乏協(xié)作發(fā)展的動(dòng)力。滬昆通道西段貴昆高鐵的通車為兩地搭建了聯(lián)通的橋梁，為貴州融入泛亞鐵路的東南亞網(wǎng)絡(luò)，暢通對(duì)內(nèi)對(duì)外開放的通道提供了契機(jī)，為云南強(qiáng)化與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，鞏固面向東盟開放的“橋頭堡”地位創(chuàng)造了機(jī)遇。

六、新任務(wù)：以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為統(tǒng)領(lǐng)

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎民族永續(xù)發(fā)展和民生福祉增進(jìn)的根本大計(jì)，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的必要條件。新時(shí)代西部大開發(fā)要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境效益優(yōu)先的原則，始終以“大保護(hù)”理念統(tǒng)領(lǐng)大開發(fā)實(shí)踐，不斷開拓可持續(xù)發(fā)展道路。

(一)推進(jìn)形成人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開發(fā)格局

把握人與自然和諧共生的綠色價(jià)值取向，科學(xué)制訂區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格按照“主體功能區(qū)”定位，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。以規(guī)劃統(tǒng)籌開發(fā)范圍、對(duì)象、方式和強(qiáng)度，在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”布局；加強(qiáng)底線管控，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、城市空間增長(zhǎng)邊界、基本農(nóng)田保護(hù)紅線，特別在限制和禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)，依法實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)措施，禁止一切違法違規(guī)開發(fā)活動(dòng)，杜絕人為干擾自然生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)象發(fā)生；注重政策指引，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，加強(qiáng)修復(fù)治理，部分重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)需要引導(dǎo)超出承載力的人口有序遷移。

(二)加快構(gòu)建綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，摒棄經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)目標(biāo)，走集約高效、低碳環(huán)保之路。西部傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多以對(duì)資源進(jìn)行原始開發(fā)和初級(jí)加工為主，原材料消耗大，污染物排放多，對(duì)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。推動(dòng)生產(chǎn)方式清潔化、綠色化，須構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一方面，要淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)高消耗產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，同時(shí)鼓勵(lì)使用清潔能源、推進(jìn)資源循環(huán)利用；另一方面，要積極培育新興產(chǎn)業(yè)，挖掘西部比較優(yōu)勢(shì)，助力形成發(fā)展優(yōu)勢(shì)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等，并借助共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)等新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，探索多元產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。

(三)積極探索產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑

助推生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)化、效益化的創(chuàng)新走向，打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，將生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益。實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值是推動(dòng)綠色發(fā)展的創(chuàng)新性戰(zhàn)略舉措，是切實(shí)將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的橋梁，也是西部生態(tài)環(huán)境改善的新動(dòng)力。調(diào)動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者的積極性，使其切實(shí)感受到生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值，需要政府在前期發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動(dòng)建立健全制度體系，激勵(lì)綠色金融介入支持，為生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)夯實(shí)制度保障和政策支持的基礎(chǔ)。待條件成熟后，在生態(tài)產(chǎn)權(quán)明晰、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估核算體系建立完善的基礎(chǔ)上，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境資源逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)行市場(chǎng)化交易，確保生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值能夠得到充分實(shí)現(xiàn)。

(四)建立完善多元共治的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系

突出生態(tài)層面共商、共建、共享的溝通方向，構(gòu)筑生態(tài)環(huán)境共治體系，打破區(qū)域割裂現(xiàn)狀，樹立互惠互利共生意識(shí)。在組織管理上，明確統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任，制定統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，互通違法違規(guī)信息。在機(jī)制建設(shè)上，進(jìn)一步健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)展補(bǔ)償范圍、細(xì)化補(bǔ)償內(nèi)容，以現(xiàn)行政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)流域上下游、生態(tài)保護(hù)地和受益地、落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)之間實(shí)行資金資助、對(duì)口支援、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建與人才培訓(xùn)等多元化補(bǔ)償方式。在主體保障上，鼓勵(lì)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民多方參與，共同進(jìn)行決策與監(jiān)管。

(五)著力提升基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通與要素流通水平

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)領(lǐng)下，現(xiàn)階段還須著力補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，強(qiáng)化要素流通受阻的弱項(xiàng)。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是城市群內(nèi)部一體化系統(tǒng)形成與外部輻射范圍擴(kuò)大的硬性條件與根本保障，秉持共建共享的理念，以跨越行政區(qū)規(guī)劃為引領(lǐng)，以多渠道資金支持為基礎(chǔ)，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政傾斜，充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的引導(dǎo)作用和市級(jí)財(cái)政的支撐作用，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，共同推動(dòng)覆蓋交通、信息、網(wǎng)絡(luò)、能源與其他公共服務(wù)的綜合體系建設(shè)，尤其是進(jìn)一步提升高速鐵路覆蓋率。另一方面，要素資源自由流動(dòng)是市場(chǎng)活力與開發(fā)效率的保證，目前西部地區(qū)土地、資本、勞動(dòng)力、產(chǎn)權(quán)、人才等要素市場(chǎng)的發(fā)育相對(duì)滯后，要素自由流動(dòng)機(jī)制不順暢，須打破行政管轄障礙，改變行政區(qū)劃間“以鄰為壑”的低級(jí)思維，探索設(shè)立跨區(qū)域組織管理機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)各地區(qū)利益關(guān)系，主導(dǎo)建立各類要素流通市場(chǎng)，保證市場(chǎng)能充分發(fā)揮對(duì)要素資源的高效配置作用。

注 釋：

①1996年西部建制鎮(zhèn)共計(jì)5378個(gè)(《中國(guó)建制鎮(zhèn)名錄》)。

②2005年起，縣級(jí)市缺乏市區(qū)人口數(shù)據(jù)，此處城市規(guī)模的描述中，地級(jí)及以上城市按市轄區(qū)人口統(tǒng)計(jì)，縣級(jí)市按總?cè)丝诮y(tǒng)計(jì)。

③1999—2017年，西部能源消費(fèi)量年均增長(zhǎng)率為8.5%，自然保護(hù)區(qū)面積占全國(guó)比重縮小2%；2017年西部固體廢物綜合利用率比全國(guó)平均水平低10.87%，林木蓄積量全國(guó)占比為59%，較2005年下降3個(gè)百分點(diǎn)。