姜囡

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨資源緊張、人口眾多、人均資源占有量少的問(wèn)題。同時(shí)，自然資源管理權(quán)限不清、責(zé)任模糊使得濫用和破壞自然資源的問(wèn)題得不到有效監(jiān)管。建設(shè)生態(tài)文明系統(tǒng)以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記為制度原點(diǎn)，唯有明確自然資源歸屬及其監(jiān)管職責(zé)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效監(jiān)管，保證資源的合理開(kāi)發(fā)利用。因此，落實(shí)自然資源統(tǒng)一登記工作迫在眉睫，筆者嘗試分析這項(xiàng)工作的難點(diǎn)及其解決方案，以期對(duì)工作的開(kāi)展有所裨益。

一、自然資源統(tǒng)一登記工作面臨的問(wèn)題

我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作在產(chǎn)權(quán)制度體系、產(chǎn)權(quán)登記范圍、對(duì)象等方面有諸多問(wèn)題，完善自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律體系，做好自然資源所有權(quán)工作，才能有效解決上述難題。

1.現(xiàn)階段自然資源產(chǎn)權(quán)制度中存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)規(guī)定分散于《憲法》《土地管理法》《草原法》《森林法》等法律中。《憲法》明確了國(guó)家所有的自然資源由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一管理，但具體有國(guó)務(wù)院統(tǒng)一安排工作，由地方政府作為行使主體進(jìn)行具體管理。但安排給地方政府后，具體由政府的哪一個(gè)部門(mén)沒(méi)有定論，部門(mén)權(quán)責(zé)相對(duì)模糊，導(dǎo)致自然資源統(tǒng)一登記工作沒(méi)有明確歸屬于一個(gè)政府部門(mén)，出現(xiàn)濫用或破壞自然資源的問(wèn)題，沒(méi)有具體部門(mén)承擔(dān)責(zé)任。自然資源濫用和破壞行為得不到及時(shí)有效遏制，由此而導(dǎo)致的資源匱乏嚴(yán)重影響了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程。唯有明確管理職責(zé)，落實(shí)部門(mén)責(zé)任，方能對(duì)癥下藥，才能實(shí)現(xiàn)自然資源的集約節(jié)約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.產(chǎn)權(quán)維度下自然資源管理存在的問(wèn)題

自然資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活正常進(jìn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，失去自然資源保障，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)還是國(guó)民生活都無(wú)法正常進(jìn)行。因此，自然資源產(chǎn)權(quán)國(guó)民共同所有，共同管理保護(hù)勢(shì)在必行。但目前的情況是，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)主體缺位，法規(guī)政策層面產(chǎn)權(quán)界定模糊，由此導(dǎo)致了自然資源的“公地悲劇”——在全民保護(hù)意識(shí)得不到本質(zhì)的提升情況下，自然資源從公共財(cái)產(chǎn)淪為無(wú)主財(cái)產(chǎn)。對(duì)資源使用人的監(jiān)管缺失，使得自然資源失去有效保護(hù)，實(shí)際使用人往往追求短期利益，無(wú)視可持續(xù)發(fā)展，竭澤而漁，破壞性開(kāi)發(fā)利用資源導(dǎo)致資源枯竭。上述使用方式在短時(shí)間內(nèi)可是實(shí)現(xiàn)巨額利潤(rùn)，但長(zhǎng)此以往國(guó)家自然經(jīng)濟(jì)勢(shì)必走向衰竭。只有落實(shí)好全民自然資源所有權(quán)工作，開(kāi)展自然資源保護(hù)管理，充分履職盡責(zé)，對(duì)自然資源實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，才能解決上述問(wèn)題。

3.自然資源確權(quán)登記不規(guī)范

隨著第三次國(guó)土調(diào)查和國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目的順利開(kāi)展，自然資源的空間坐標(biāo)和面積測(cè)繪已基本完成，這為自然資源確權(quán)登記工作提供了有力的技術(shù)支撐，但對(duì)自然資源數(shù)量和質(zhì)量卻存在一定難度。一是自然資源質(zhì)量界定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以遼寧海棠山國(guó)家公園登記為例,涉及該國(guó)家公園森林資源的登記包括森林質(zhì)量、森林?jǐn)?shù)量、森林完整性等。森林質(zhì)量指標(biāo)涵蓋森林結(jié)構(gòu)、森林生產(chǎn)力、森林分布、利用率等，同時(shí)考慮森林的年齡結(jié)構(gòu)、樹(shù)種結(jié)構(gòu)及蟲(chóng)害情況，在對(duì)于這方面的監(jiān)測(cè)上，目前還缺乏郵箱里的技術(shù)支撐，只能依靠人力。二是森林?jǐn)?shù)量監(jiān)測(cè)存在難度，森林中的樹(shù)木大小各異，對(duì)不同種類(lèi)、不同大小的樹(shù)木的數(shù)量登記，無(wú)法依靠技術(shù)完成。三是對(duì)于森林的完整性等特征的監(jiān)測(cè)缺乏有效技術(shù)手段。

4.登記范圍存在爭(zhēng)議

自然資源統(tǒng)一登記目的在于明確國(guó)家所有自然資源、集體所有自然資源和個(gè)人所有自然資源間的關(guān)系和界限。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，就要明確各類(lèi)自然資源所有權(quán)的主體和范圍，落實(shí)自然資源確權(quán)登記工作，國(guó)家所有自然資源要通過(guò)國(guó)家確權(quán)登記由各級(jí)人民政府自然資源主管部門(mén)代為行使所有權(quán)，集體自然資源所有權(quán)應(yīng)進(jìn)行確權(quán)登記。空間是資源的一種，自然資源范圍應(yīng)涵蓋自然生態(tài)空間，根據(jù)現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)土地自然資源確權(quán)的規(guī)定，確權(quán)范圍是國(guó)有生態(tài)空間范圍，并非國(guó)有自然資源范圍，而此前存在一定差距，有些地區(qū)在落實(shí)自然資源確權(quán)工作時(shí)將二者混在一起是值得商榷的。如果確權(quán)工作范圍一直按國(guó)有自然資源，必然會(huì)出現(xiàn)一些漏洞，例如借山造林，將林地資源和森林資源、林木資源混淆在意七，但二者所有權(quán)歸屬不同，地方政府借林地進(jìn)行造林。因此，自然資源確權(quán)工作中，一定要明確確權(quán)范圍，避免借山造林的發(fā)生。

二、自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作的有效策略

1.明確自然資源確權(quán)工作對(duì)象

如何定義自然資源是確定確權(quán)對(duì)象的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，很多地方政府在推進(jìn)自然資源統(tǒng)一登記工作時(shí)，對(duì)于自然資源的定義相對(duì)模糊，導(dǎo)致工作過(guò)程中出現(xiàn)漏洞，引起權(quán)屬糾紛。借鑒聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃部對(duì)自然資源的定義，即在一定時(shí)間和技術(shù)下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然自然環(huán)境因素總稱(chēng)。綜合考慮我國(guó)目前自然資源管理狀況，對(duì)于自然資源確權(quán)工作中自然資源應(yīng)當(dāng)有天然性和可利用性特征，同時(shí)涵蓋產(chǎn)權(quán)歸屬和部門(mén)監(jiān)管職責(zé)問(wèn)題，在市場(chǎng)上具有一定價(jià)值，缺少其中任一因素，均不能視為自然資源。例如氧氣，可供會(huì)呼吸，但無(wú)法確權(quán)，故不能定義為自然資源。在落實(shí)確權(quán)工作的過(guò)程中，還有很多對(duì)象值得商榷，自然資源管理部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況和國(guó)家出臺(tái)的自然資源確權(quán)工作政策，充分理解好自然資源定義，減少工作誤差，清晰權(quán)屬界定。

2.明確自然資源所有權(quán)的特殊性

自然資源產(chǎn)權(quán)涵蓋所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、交易權(quán)，具備明確性、排他性、可分離性、可分割性、穩(wěn)定性等財(cái)產(chǎn)權(quán)特征。因此，在自然資源確權(quán)登記工作中，要在生態(tài)效益優(yōu)先的原則下，正確處理好資源保護(hù)工作，保證自然資源的可持續(xù)發(fā)展。在落實(shí)確權(quán)工作時(shí)，必須明確自然資源產(chǎn)權(quán)的特殊性，區(qū)分不同自然資源、資源屬性。自然資源主管部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況確立高效的產(chǎn)權(quán)制度，根據(jù)資源的天然性、復(fù)雜多樣性，構(gòu)建多樣化的自然資源確權(quán)技術(shù)路線(xiàn)，才能達(dá)到明確資源產(chǎn)權(quán)歸屬目的。如國(guó)家林權(quán)所有權(quán)制度，水源涵養(yǎng)林、水土保持林等防護(hù)林應(yīng)保持共有產(chǎn)權(quán)劃分。

3.依法確定自然資源確權(quán)范圍

自然資源確權(quán)登記應(yīng)依法依規(guī)確定權(quán)利范圍，確定國(guó)家土地上的自然資源所有權(quán)歸屬。在現(xiàn)行法律體系中，涉及到自然資源確權(quán)登記的法律有《憲法》《民法通則》《物權(quán)法》等，確權(quán)工作必須依法開(kāi)展，依法明確個(gè)人所有權(quán)和集體所有權(quán)，依法保護(hù)個(gè)人所有權(quán)，以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，通過(guò)自然資源確權(quán)工作，明確自然資源歸屬。

4.完善登記工作技術(shù)

自然資源確權(quán)登記工作正在實(shí)行階段，亟待相關(guān)部門(mén)出臺(tái)并完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，明確自然資源確權(quán)工作需要，借鑒現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范，進(jìn)行類(lèi)似法規(guī)清理的工作，滿(mǎn)足自然資源確權(quán)登記需求。同時(shí)考量格格地區(qū)的地域差距、環(huán)境差距，結(jié)合自然資源實(shí)際用途，進(jìn)行差異性登記。在國(guó)家資源中還有諸多重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)，在落實(shí)確權(quán)工作時(shí)，應(yīng)將這些自然資源納入重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

綜上所述，保護(hù)生態(tài)資源問(wèn)題迫在眉睫。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記可以讓資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，解決統(tǒng)一確權(quán)登記中的問(wèn)題，才能促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，故此筆者對(duì)上述問(wèn)題一一列舉并嘗試探尋對(duì)策，以期深入推進(jìn)這項(xiàng)工作。