霍筑杰

(貴州師范大學(xué) 貴陽 550001)

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的產(chǎn)物，我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)水平、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)皆是影響我國(guó)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要因素，農(nóng)村金融的發(fā)展與我國(guó)金融體系建設(shè)息息相關(guān)。要健全農(nóng)村金融發(fā)展，務(wù)必進(jìn)行農(nóng)村金融立法，農(nóng)村金融立法是貫徹落實(shí)黨中央對(duì)農(nóng)村金融政策的明確要求。推進(jìn)農(nóng)村金融立法工作，是深化農(nóng)村金融組織改革與推進(jìn)農(nóng)村金融現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重，只有完善農(nóng)村金融相關(guān)法律制度，為農(nóng)村金融組織改革提供法律依據(jù)，指導(dǎo)農(nóng)村金融法建設(shè)實(shí)施，才能保證我國(guó)農(nóng)村金融改革工作順利進(jìn)行。

黨中央和國(guó)務(wù)院于2004至2014年連續(xù)十一年以中央“一號(hào)文件”的形式關(guān)注并闡述了“三農(nóng)”問題，“農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新”皆是十一年中“一號(hào)文件”的核心關(guān)注點(diǎn)之一。要進(jìn)行農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新，就得加強(qiáng)農(nóng)村合作金融建設(shè)。農(nóng)村合作金融作為農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)，是將農(nóng)村金融體系向更深層次推進(jìn)的著重點(diǎn)。利用法律手段進(jìn)行農(nóng)村合作金融改革與創(chuàng)新是促進(jìn)農(nóng)村金融向健全、可持續(xù)發(fā)展前進(jìn)的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也能提升農(nóng)村金融在我國(guó)金融市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)掘農(nóng)村金融的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而可從根本上解決“三農(nóng)”問題。

根據(jù)2000年《立法法》的相關(guān)細(xì)則，對(duì)農(nóng)村金融的規(guī)范屬于必須制定法律予以規(guī)制的范疇。并且由于法律具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)的價(jià)值，要想發(fā)展農(nóng)村金融，務(wù)必對(duì)農(nóng)村金融法及農(nóng)村金融組織法律制度進(jìn)行評(píng)析以及完善。在現(xiàn)今農(nóng)村金融法律空白的情況下，發(fā)展農(nóng)村金融具有極大的風(fēng)險(xiǎn)以及較高的成本，要想降低風(fēng)險(xiǎn)與成本，有關(guān)農(nóng)村金融法律的研究必須及時(shí)跟進(jìn)，規(guī)范農(nóng)村金融組織發(fā)展迫在眉睫。農(nóng)村金融法草案已經(jīng)形成，對(duì)農(nóng)村金融改革及發(fā)展中法律問題的研究是出臺(tái)農(nóng)村金融法的前提，筆者根據(jù)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村金融法體系進(jìn)行的分析總結(jié)，為未來我國(guó)農(nóng)村金融組織的發(fā)展提出針對(duì)性強(qiáng)、具有實(shí)踐性的建議。

一、農(nóng)村金融改革及發(fā)展歷程

我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村金融法律改革與發(fā)展的歷程與農(nóng)村金融息息相關(guān)，農(nóng)村金融是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，尤其是在改革開放之后，農(nóng)村金融體制改革一直處于探索前進(jìn)的階段，我國(guó)的農(nóng)村金融改革與發(fā)展道路，為我國(guó)農(nóng)村金融立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)代農(nóng)村金融改革的序幕以1979年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于恢復(fù)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的通知》為始，此文件的實(shí)施規(guī)定了農(nóng)業(yè)銀行的主要職能，是現(xiàn)代農(nóng)村金融改革的第一槍。1984年，農(nóng)信社逐步開展管理體制改革，承擔(dān)了國(guó)家賦予的支農(nóng)職能。1994年，中國(guó)成立了專門負(fù)責(zé)糧棉收購(gòu)貸款等政策性業(yè)務(wù)的政策性銀行——中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1996年，農(nóng)信社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行分家，農(nóng)信社開始獨(dú)立發(fā)展。1998年政府嚴(yán)厲打擊民間融資，4萬多家農(nóng)村基金會(huì)被取締，民間金融組織的信貸業(yè)務(wù)發(fā)展受到嚴(yán)格的抑制。2003年“三農(nóng)”問題被全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議作為重點(diǎn)討論議題，“三農(nóng)”問題得到重視，同年國(guó)務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社試點(diǎn)實(shí)施方案》，農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度和管理體制的改革試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。2005年，中央提出“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，農(nóng)村金融改革與發(fā)展邁入了嶄新的臺(tái)階，并且，中國(guó)人民銀行開始實(shí)行“只貸不存”商業(yè)性小額貸款公司模式，開啟民間資本規(guī)范和市場(chǎng)準(zhǔn)入的新時(shí)代。2008年，中共十七屆三中全會(huì)提出“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”，2008—2012年，我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有了充分的發(fā)展空間，體制的改革以及各政策的出臺(tái)使農(nóng)村金融發(fā)展穩(wěn)健推進(jìn)，推動(dòng)了農(nóng)村金融市場(chǎng)的完善發(fā)展，凈化了農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使我國(guó)“三農(nóng)”問題得到了妥善處理及變革。全國(guó)人大農(nóng)委多年來高度重視農(nóng)村金融改革和發(fā)展問題，多次組織開展農(nóng)村金融調(diào)研，推動(dòng)農(nóng)村金融改革發(fā)展和農(nóng)村金融服務(wù)水平提升，并于2015年著手開展農(nóng)村金融立法起草工作。2017年，中央“一號(hào)文件”明確提出，要積極推動(dòng)農(nóng)村金融立法，加快農(nóng)村立法節(jié)奏，農(nóng)村金融法的出臺(tái)指日可待。

二、農(nóng)村金融改革與發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題

(一)農(nóng)村金融市場(chǎng)混亂，農(nóng)村金融組織指導(dǎo)思想模糊

農(nóng)村金融法制整體上屬于立法空白的狀態(tài)。由于長(zhǎng)期農(nóng)村金融組織法律制度的指導(dǎo)思想不明確，導(dǎo)致農(nóng)村金融法律制度不能明確徹底的反映農(nóng)村金融組織改革與發(fā)展中各金融主體之間關(guān)系的本質(zhì)和規(guī)律，農(nóng)村金融法律制度的效力不足以規(guī)范農(nóng)村金融市場(chǎng)，農(nóng)村金融市場(chǎng)紊亂，隨之造成農(nóng)村金融組織的作用沒有得到充分發(fā)揮。大多情況下，農(nóng)村金融發(fā)展依賴于農(nóng)村金融指導(dǎo)性文件和相關(guān)金融政策，但是由于立法的缺失，指導(dǎo)性文件及金融政策的實(shí)施效果也難以達(dá)到預(yù)期。以現(xiàn)有的法律來看，僅有《商業(yè)銀行法》《金融法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，至今為止尚未出臺(tái)一部針對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的法律，尚未對(duì)農(nóng)村金融組織的性質(zhì)、職能、治理機(jī)構(gòu)的完善以及農(nóng)村金融模式的發(fā)展進(jìn)行明確界定。

(二)農(nóng)村金融組織相關(guān)稅收與財(cái)政政策缺乏法律制度支持

農(nóng)村金融的良性發(fā)展需要多方力量的支持推進(jìn)，尤其需要相關(guān)稅收以及財(cái)政政策的扶持發(fā)展。只有與政府的稅收財(cái)政相互促進(jìn)，農(nóng)村金融才能保持高速發(fā)展、穩(wěn)健推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。但是，我國(guó)農(nóng)村金融在改革與發(fā)展的過程當(dāng)中，一直缺乏法律制度對(duì)相關(guān)農(nóng)村金融稅收與財(cái)政政策的支持，導(dǎo)致農(nóng)村金融發(fā)展障礙多，農(nóng)村金融組織業(yè)務(wù)開展消極，農(nóng)村金融改革與發(fā)展的節(jié)奏緩慢。農(nóng)村金融的發(fā)展可以妥善地解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)村金融組織的存在更是服務(wù)于解決“三農(nóng)”問題。由于農(nóng)村金融改革與發(fā)展的特殊性，農(nóng)村金融組織以及農(nóng)村金融發(fā)展帶來的效益在市場(chǎng)交換的過程當(dāng)中大打折扣，所以，必要的稅收與財(cái)政政策的配套格外重要，保障稅收與財(cái)政政策的實(shí)施更是重中之重。缺乏法律制度來保障農(nóng)村金融財(cái)稅政策實(shí)施，是我國(guó)農(nóng)村金融改革過程中長(zhǎng)期存在的典型問題。

(三)缺乏對(duì)農(nóng)村金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出的法律規(guī)定

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)范、審查和確立的門檻，是市場(chǎng)主體取得主體資格以及主體權(quán)力的前提。我國(guó)農(nóng)村金融改革與發(fā)展過程當(dāng)中對(duì)農(nóng)村金融組織的準(zhǔn)入與退出一直缺乏規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻過低，相關(guān)農(nóng)村金融組織的抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，從成立之初就已經(jīng)對(duì)未來的發(fā)展埋下隱患，先天不足必然導(dǎo)致后期發(fā)展的畸形。我國(guó)早期對(duì)農(nóng)村金融行業(yè)的準(zhǔn)入與退出尚未進(jìn)行專門的法律限制，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)上存在劣質(zhì)、低效的金融主體，這些金融主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，抗打擊能力弱，最后的結(jié)果大多是倒閉、退市，影響農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展，造成農(nóng)村金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定。

(四)缺乏對(duì)農(nóng)村金融組織監(jiān)管的相關(guān)法律制度

農(nóng)村金融是我國(guó)金融體系當(dāng)中最薄弱的部分，其發(fā)展情況復(fù)雜，體系龐雜，各類不同性質(zhì)的金融組織相互影響，不論是商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融或者民間金融都存在于農(nóng)村金融市場(chǎng)當(dāng)中。由于農(nóng)村金融組織監(jiān)管法律制度的缺失，缺少風(fēng)險(xiǎn)控制主體，監(jiān)管目標(biāo)錯(cuò)位，外部監(jiān)管途徑低效，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息障礙，缺乏協(xié)調(diào)制度，導(dǎo)致農(nóng)村金融組織數(shù)量種類繁雜，性質(zhì)差異巨大，資產(chǎn)規(guī)模質(zhì)量差，信用資質(zhì)高低不一，這些情況長(zhǎng)期以來充斥農(nóng)村金融市場(chǎng)，進(jìn)一步加大了農(nóng)村金融監(jiān)管的難度，提高了農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村金融組織監(jiān)管缺失會(huì)加速農(nóng)村金融信用體系的崩塌，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)上升，中間業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯等。一旦上述風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，將會(huì)對(duì)農(nóng)村金融領(lǐng)域造成不可估量的嚴(yán)重后果，甚至造成整個(gè)社會(huì)金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩。

三、對(duì)農(nóng)村金融改革與發(fā)展中法律問題的思考

(一)制定農(nóng)村金融法，確立我國(guó)農(nóng)村金融組織法律制度的指導(dǎo)思想

2015年我國(guó)著手開展農(nóng)村金融立法起草工作。農(nóng)村金融法的制定實(shí)施，是解決我國(guó)農(nóng)村金融供給體系的前提，是進(jìn)行農(nóng)村金融改革的重要舉措之一，是形成農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段。對(duì)于農(nóng)村金融組織法律制度的指導(dǎo)思想，我們需要堅(jiān)持以服務(wù)“三農(nóng)”問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)政府、金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的引領(lǐng)作用，將經(jīng)濟(jì)法當(dāng)中適合農(nóng)村金融發(fā)展的理念與原則，即可持續(xù)發(fā)展原則、適當(dāng)調(diào)整原則、平衡協(xié)調(diào)發(fā)展原則確立為農(nóng)村金融組織法律制度的基本原則。只有制定實(shí)施農(nóng)村金融法，確立農(nóng)村金融法的核心地位，保障農(nóng)村金融改革與發(fā)展的有序進(jìn)行，同時(shí)完善農(nóng)村金融組織法律制度的指導(dǎo)思想，制定相關(guān)農(nóng)村金融組織法律法規(guī)，從宏觀到微觀，從大方向到小細(xì)節(jié)共同規(guī)范，才能保障我國(guó)農(nóng)村金融改革與發(fā)展的平穩(wěn)推進(jìn)。

(二)健全農(nóng)村金融組織的財(cái)政與稅收支持制度

針對(duì)農(nóng)村金融組織相關(guān)稅收與財(cái)政政策缺乏法律制度支持這一問題，可以從幾個(gè)方面予以解決。首先，健全農(nóng)村金融組織財(cái)政支持制度。財(cái)政是利用國(guó)家公權(quán)力進(jìn)行資源配置，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，是國(guó)家、社會(huì)、公民和諧發(fā)展的前提。當(dāng)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)生“失靈”狀況時(shí)，相關(guān)財(cái)政制度應(yīng)該對(duì)農(nóng)村金融組織予以財(cái)政支持，推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的快速成熟，引導(dǎo)各類高質(zhì)量資本流入農(nóng)村金融市場(chǎng)，從而發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控職能，調(diào)整農(nóng)村金融市場(chǎng)“失靈”的狀況。第二，實(shí)施農(nóng)村金融組織稅收支持制度。稅收減免優(yōu)惠是一種將社會(huì)財(cái)富進(jìn)行分配的政策。國(guó)家通過完善財(cái)政法制可以提高財(cái)政支農(nóng)的適用效率和運(yùn)營(yíng)效果，而通過稅收法制的完善和稅收政策的引導(dǎo)能夠推動(dòng)新型農(nóng)村金融組織及更多的社會(huì)力量支持“三農(nóng)”發(fā)展[1]。對(duì)于農(nóng)村金融組織稅收的相關(guān)法律制度，我們應(yīng)出臺(tái)專門的農(nóng)村金融組織稅收法律或者在現(xiàn)今的稅收法律中設(shè)置針對(duì)農(nóng)村金融組織的細(xì)則，對(duì)農(nóng)村金融組織加大力度進(jìn)行稅收扶持，并且對(duì)農(nóng)村金融組織的稅收優(yōu)惠建立長(zhǎng)效機(jī)制，根據(jù)農(nóng)村金融的發(fā)展實(shí)際配置稅收優(yōu)惠政策，提高農(nóng)村金融組織的市場(chǎng)資本力量及活力，加大對(duì)“三農(nóng)”問題的解決力度。

(三)完善農(nóng)村金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度禁止不合格主體進(jìn)入，以維護(hù)金融業(yè)健康發(fā)展，同時(shí)允許一切合格的主體踏進(jìn)門檻。[2]2006年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》及2007年出臺(tái)的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行條例》《貸款公司管理暫行規(guī)定》等一系列文件，大大降低了農(nóng)村金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，是我國(guó)農(nóng)村金融建設(shè)向前邁進(jìn)的一大步[3]。當(dāng)前，我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)村金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入還缺乏具體、詳細(xì)的細(xì)則，我國(guó)農(nóng)村金融組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的制定實(shí)施應(yīng)盡快進(jìn)行，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制內(nèi)容應(yīng)包含整合民間資本，將優(yōu)質(zhì)資本引入到農(nóng)村金融市場(chǎng)當(dāng)中，保持農(nóng)村金融的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，并且完善當(dāng)前的農(nóng)村金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入核準(zhǔn)制度，放寬準(zhǔn)入條件，降低準(zhǔn)入門檻，將建立公開、健全、自由的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制列入農(nóng)村金融組織相關(guān)法律法規(guī)核心目標(biāo)當(dāng)中。

(四)完善農(nóng)村金融組織的監(jiān)管法律制度

監(jiān)管是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在將國(guó)家干預(yù)所產(chǎn)生的特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系作為經(jīng)濟(jì)法存在基礎(chǔ)的前提下，監(jiān)管作為國(guó)家干預(yù)的一種具體方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)法存在和發(fā)展具有重要意義。[4]金融監(jiān)管在世界各國(guó)都普遍存在，健康發(fā)達(dá)的金融行業(yè)離不開完善的金融監(jiān)管法律制度。一般來說，金融監(jiān)管法律制度是指調(diào)整國(guó)家在監(jiān)管金融市場(chǎng)主體及其活動(dòng)過程中的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的總稱。農(nóng)村金融組織的監(jiān)管法律制度是農(nóng)村金融發(fā)展與改革的核心點(diǎn)之一，農(nóng)村金融法應(yīng)該包含對(duì)農(nóng)村金融組織監(jiān)管、規(guī)范、指導(dǎo)，要為農(nóng)村金融活動(dòng)提供指導(dǎo)準(zhǔn)則，確立相關(guān)行為的標(biāo)準(zhǔn)及程序，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的引領(lǐng)指導(dǎo)，將農(nóng)村金融向穩(wěn)健發(fā)展的方向指引[5]。

四、結(jié)語

我國(guó)農(nóng)村金融要想快速發(fā)展，務(wù)必注重農(nóng)村金融組織在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題，利用法律強(qiáng)制力的指導(dǎo)規(guī)范功能來引導(dǎo)農(nóng)村金融組織發(fā)揮應(yīng)有的作用，提升農(nóng)村金融組織在農(nóng)村金融市場(chǎng)管理的效率，明確農(nóng)村金融組織對(duì)農(nóng)村金融的管理職能，明確農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，確定農(nóng)村金融組織開展活動(dòng)的指導(dǎo)思想，健全農(nóng)村金融組織的財(cái)政與稅收支持制度，完善農(nóng)村金融組織市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，完善農(nóng)村金融組織的監(jiān)管法律制度，以法定標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范農(nóng)村金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。