閆燕 葉金龍

【摘要】經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2019年8月20日上午中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)正式揭牌。臨港這片東海之濱的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)沃土拉開如火如荼的建設(shè)帷幕。臨港新片區(qū)將對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強的自由貿(mào)易園區(qū)，實現(xiàn)新片區(qū)與境外之間投資經(jīng)營便利、貨物自由進(jìn)出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執(zhí)業(yè)、信息快捷聯(lián)通，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，打造開放創(chuàng)新、智慧生態(tài)、產(chǎn)城融合、宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城。文章就新片區(qū)政策和未來發(fā)展的相關(guān)問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】上海臨港；新片區(qū)；洋山港；

自由貿(mào)易試驗區(qū)

【中圖分類號】F743.3

增設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)（以下簡稱新片區(qū)），是習(xí)近平總書記交給上海的三項新的重大任務(wù)之一。2019年11月，習(xí)近平總書記在出席中國（上海）第二屆進(jìn)口博覽會期間，又對臨港新片區(qū)提出了“要進(jìn)行更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度的全方位高水平開放，努力成為集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地、統(tǒng)籌發(fā)展在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)‘走出去發(fā)展壯大的重要跳板，更好利用兩個市場、兩種資源的重要通道，參與國際經(jīng)濟(jì)治理的重要試驗田，有針對性地進(jìn)行體制機制創(chuàng)新，強化制度建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量”的要求。筆者認(rèn)為，新片區(qū)是上海推進(jìn)改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，是上海面向未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間，在上海建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市、推進(jìn)全方位高水平開放等重大戰(zhàn)略任務(wù)中承擔(dān)著特殊使命。其中涉及新片區(qū)的規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局和政策等問題都是關(guān)注度較高的熱點問題。

一﹑區(qū)以港興問題

上海的歷史就是依港建城，城以港興的歷史。1992年10月黨的“十四大”提出上海建設(shè)“一個龍頭，三個中心”的重大戰(zhàn)略。1992年12月，上海市第六次黨代會，提出深水港建設(shè)為上海最重要的基礎(chǔ)設(shè)施計劃。2001年1月，國家計委正式立項上海國際航運中心洋山深水港項目。港口作為現(xiàn)代交通綜合運輸鏈的重要節(jié)點，成為開放帶動型區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)勢的重要來源之一。外國學(xué)者高茲于1943年發(fā)表《海港區(qū)位理論》，霍伊爾和平德爾發(fā)表《城市港口工業(yè)區(qū)與區(qū)域發(fā)展》，提出交通一體化是港口最基本的功能，往往成為一個主要工業(yè)集聚區(qū)和就業(yè)點，國家和地區(qū)發(fā)展的增長極。腹地在港口形成與發(fā)展中起到?jīng)Q定作用。港口之間的競爭和技術(shù)進(jìn)步改變區(qū)域內(nèi)港口的空間布局。

根據(jù)現(xiàn)代港口理論，港口發(fā)展從運輸用途作為第一代港口主要業(yè)務(wù)，第二代港口主要功能為港口物流和相關(guān)的工業(yè)廠礦等加工業(yè)，第三代港口具備物流﹑加工和城市服務(wù)業(yè)，第四代港口具備物流﹑加工﹑城市服務(wù)和增值型業(yè)務(wù)。國家選擇臨港作為新片區(qū)的依據(jù)沒有忽略港口的巨大作用。臨港新片區(qū)致力于打造第四代港口，洋山深水港將成為物流、資金、技術(shù)、信息等國際綜合型樞紐港。同時劃入新片區(qū)的浦東國際機場，將是國際空運樞紐。目前海港承擔(dān)著90%的國際貨運任務(wù)。但隨著洋山自由港制度的逐步創(chuàng)立，浦東機場航空中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)、第五航權(quán)和144小時過境免簽等制度開放，將給新片區(qū)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展提供巨大機遇。

基于第四代港口的未來發(fā)展，臨港新片區(qū)需要依托深水港、浦東機場、上海南港、蘆潮港鐵路集裝箱中心站、大蘆線航道等立體化、綜合性交通物流條件，實現(xiàn)港區(qū)緊密的聯(lián)動，在資源有效利用的前提下為港口服務(wù)。與此同時，還需重視新片區(qū)圍網(wǎng)內(nèi)和圍網(wǎng)外的聯(lián)動機制，加強產(chǎn)業(yè)間的合作關(guān)系，形成高效的產(chǎn)業(yè)鏈。最后，充分發(fā)揮臨港新片區(qū)連接、轉(zhuǎn)承港口和腹地關(guān)系的作用，帶動長三角區(qū)域的開放和發(fā)展。

二﹑產(chǎn)業(yè)打造問題

臨港新片區(qū)將大力引進(jìn)集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天等關(guān)鍵領(lǐng)域、核心環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)，以打造新片區(qū)產(chǎn)業(yè)高地。近些年來，以跨國公司為主的貿(mào)易格局變化，離岸布局變?yōu)樵诎恫季?，原先“分配型生產(chǎn)+多任務(wù)貿(mào)易”模式變?yōu)椤皵?shù)字化管理+智能制造”模式，實現(xiàn)內(nèi)部價格轉(zhuǎn)移。這對臨港新片區(qū)來說既是挑戰(zhàn)，也是機遇。在招商策略和營商環(huán)境營造等方面，應(yīng)發(fā)揮臨港的區(qū)域比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢以及無可比擬的制度開放優(yōu)勢，借鑒新加坡集成化信息監(jiān)管系統(tǒng)和高效便捷的物流體系做法，成為參與全球貿(mào)易資源分配的戰(zhàn)略支點。

（一）裝備制造基地的建設(shè)

2002年10月，上海市經(jīng)委即提出依托洋山深水港，發(fā)展現(xiàn)代裝備制造業(yè)。2003年2月，上海市政府工作報告要求臨港建設(shè)具有國際影響力的裝備制造基地。2008年，時任中共上海市委書記習(xí)近平指出上海臨港裝備制造，代表國家水平，可參與國際競爭。國家工業(yè)信息部給予臨港“國家新興裝備制造基地”地位。臨港管委會堅持以工作母機為核心的裝備制造定位，大力開展招商引資工作。一批具有國際水平、國內(nèi)領(lǐng)先的產(chǎn)品亮相于世。如大型船用曲軸、先進(jìn)核電裝備、大型海上風(fēng)電裝備、智能電網(wǎng)關(guān)鍵裝備、大型工程裝備、大型航空發(fā)動機、集成電路裝備、民用衛(wèi)星、深海探測機器人等。

（二）智能制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展

從“十二五”規(guī)劃始，根據(jù)國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)保護(hù)、土地集約等要求，臨港管委會提出“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的“三生融合”理念，開始從重裝備向輕重裝備并行，大力引進(jìn)科技型項目和生產(chǎn)服務(wù)型項目。從“十三五”規(guī)劃開始，按照國家《2025制造業(yè)計劃》和電子信息、智能制造、民用航空、海洋裝備、新能源汽車、新材料、增材制造等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)計劃，臨港進(jìn)一步強調(diào)智能制造理念，力求從傳統(tǒng)先進(jìn)制造提升到智能技術(shù)為主，力爭占據(jù)制造業(yè)新高地。

（三）科創(chuàng)中心建設(shè)

2015年，中央對上海提出了建設(shè)具有全球影響力科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略任務(wù)，明確臨港作為上?？苿?chuàng)中心的主體承載區(qū)?？拼笥嶏w、新松機器人、小衛(wèi)星、寒武紀(jì)工程、無人駕駛汽車測試、上海交大研究院、中科院上海分院、特斯拉汽車、佛勞恩霍夫工程、積塔半導(dǎo)體、新昇半導(dǎo)體、彩虹魚深潛器、人工智能等一批國際國內(nèi)頂尖科技項目齊聚臨港，初具科創(chuàng)中心雛形。

（四）臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)建設(shè)的理論意義

特殊產(chǎn)業(yè)功能打造，以集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、航空航天四大新興高端產(chǎn)業(yè)為主，加速引進(jìn)高能量項目，形成全球領(lǐng)先局面。同時，不能忽略已經(jīng)建成的先進(jìn)裝備制造業(yè)基地，進(jìn)一步擴(kuò)大其規(guī)模，提高其水平，打造國際一流產(chǎn)業(yè)高地。作為一個新興城市和特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，服務(wù)業(yè)的地位十分重要。依托優(yōu)越的制度政策環(huán)境，現(xiàn)代金融、貿(mào)易、物流、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)也應(yīng)加快發(fā)展。

三﹑區(qū)城共建問題

臨港新片區(qū)的總體目標(biāo)是以開放帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，打造特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，建區(qū)也是建城。區(qū)城共建中存在以下亟待解決的問題：一是新片區(qū)875平方公里，不會只是產(chǎn)業(yè)功能，沒有城市服務(wù)功能。二是遵循產(chǎn)城融合的趨勢，建區(qū)與建城應(yīng)同時進(jìn)行。按照原臨港新城總體規(guī)劃，臨港是一個獨立節(jié)點城市、濱海城市、未來城市。因此，以下問題需考慮：一是城市布局，由原315平方公里擴(kuò)大到875平方公里。不僅是原有一個主城區(qū)，四個分城區(qū)，應(yīng)將其他500多平方公里區(qū)域納入城市范圍。二是主城區(qū)的范圍劃定，原規(guī)劃主城區(qū)68平方公里為315平方公里服務(wù)。未來是否輻射到875平方公里，主城區(qū)的功能是否有所調(diào)整，兩個區(qū)域的開發(fā)機制是否存在變化，這都是在實踐中需要思考的問題。三是如何解決原規(guī)劃功能區(qū)空間布局過大，產(chǎn)業(yè)區(qū)和生活區(qū)過于分離的問題，以形成宜業(yè)宜居的城市氛圍。這可參考蘇州工業(yè)園區(qū)和英國米爾頓凱恩斯城的做法。

四﹑制度政策問題

制度是重要的生產(chǎn)關(guān)系，制度安排是重要的頂層設(shè)計。體制機制及政策措施，是一個新城或開發(fā)區(qū)能否順利發(fā)展的關(guān)鍵因素，是拉動進(jìn)步的引擎或火車頭。尤其對于臨港新城，地域偏僻、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、社會服務(wù)落后、平地建城、白手起家，更需要先進(jìn)合適的制度給以支持，并由此實現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢，后來居上。

（一）管理體制

臨港新片區(qū)的管理體制經(jīng)歷了以下階段：

第一階段（2003—2009）——市屬市管：臨港新城管理委員會，作為上海市政府的派出機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)臨港地區(qū)的開發(fā)事宜。

第二階段（2009—2013）——市屬市管和區(qū)屬區(qū)管，實行區(qū)域分治：產(chǎn)業(yè)區(qū)仍實行市屬市管辦法，主城區(qū)由浦東新區(qū)新建的管委會負(fù)責(zé)開發(fā)。

第三階段（2013—2019）——市屬區(qū)管：產(chǎn)業(yè)區(qū)和主城區(qū)兩個管委會合并，建立新的臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)管委會，作為市屬機構(gòu)，統(tǒng)一開發(fā)事宜。

第四階段（2019.8.20—）——上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)設(shè)立，覆蓋原有臨港地區(qū)。原臨港地區(qū)開發(fā)建設(shè)管委會翻牌為新片區(qū)管委會。臨港地區(qū)產(chǎn)生新的管理體制。

（二）開發(fā)機制

臨港新片區(qū)的不同開發(fā)主體負(fù)責(zé)不同地塊或領(lǐng)域的開發(fā)事宜主要是：裝備區(qū)和物流區(qū)的開發(fā)主體為臨港集團(tuán)，主城區(qū)的開發(fā)主體為港城集團(tuán)，分城區(qū)則由各分城區(qū)公司負(fù)責(zé)開發(fā)，奉賢園區(qū)開發(fā)主體為奉賢區(qū)合作開發(fā)公司，重大基礎(chǔ)設(shè)施和特殊城市功能開發(fā)則由城投公司承擔(dān)。為支持各開發(fā)主體可持續(xù)開發(fā)建設(shè)，管委會確立不同的開發(fā)機制。對產(chǎn)業(yè)開發(fā)主體，其代政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，逐步回購。其土地出讓金，除應(yīng)繳國家及市級土地管理部門外，可以自留。其區(qū)域所創(chuàng)稅收形成的地方財力，高比例返回。開發(fā)主體須負(fù)責(zé)動遷和安置房建設(shè)，參與區(qū)域內(nèi)商品房和配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

（三）“雙特”政策

2016年5月，上海市委市政府出臺了深化“雙特”政策，支持臨港地區(qū)新一輪發(fā)展的若干意見。核心為“臨港錢，臨港用”“臨港事，臨港辦”。臨港管委會推出了“雙特”政策三十條實施細(xì)則，增加了公寓租房補貼、入駐教育、醫(yī)療機構(gòu)人員津貼，設(shè)立專項資金、產(chǎn)業(yè)基金、種子基金等支持專業(yè)發(fā)展。“雙特”政策的實施，為臨港開發(fā)注入了強大動力，也為出臺上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)特殊政策提供了樣板。

（四）土地政策

土地政策的主旨是提高新片區(qū)工業(yè)、研發(fā)用地容積率。對存量工業(yè)、研發(fā)用地提高容積率的，根據(jù)持有比例，經(jīng)新片區(qū)管理機構(gòu)決策，可減免增容土地出讓全款。這一舉措體現(xiàn)出非常直接的經(jīng)濟(jì)性支持，可有效減輕工業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)的先期土地費用壓力，引導(dǎo)區(qū)域工業(yè)、研發(fā)企業(yè)把更多資金投入到生產(chǎn)和研究之中。臨港新片區(qū)探索實行混合用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地等政策，推進(jìn)工業(yè)、研發(fā)辦公、中試生產(chǎn)等功能混合，引導(dǎo)科技研發(fā)、企業(yè)總部管理等創(chuàng)新功能加快集聚。該政策一方面可以有效提高土地使用率，在新片區(qū)整體土地稀缺的背景下，更有序地進(jìn)行開發(fā)使用；另一方面可以推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)研一體化，加快研究成果的快速落地，解決重大關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新鏈的中間瓶頸制約，形成科研促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)支持科研發(fā)展的正反饋效應(yīng)。除此之外，臨港新片區(qū)鼓勵不超過物業(yè)總量的50%部分可轉(zhuǎn)讓給研發(fā)機構(gòu)或企業(yè)，其中直接轉(zhuǎn)讓比例不超過物業(yè)總量的30%，鼓勵先租后讓，從而提高園區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新服務(wù)能力。

五﹑土地供應(yīng)問題

土地供應(yīng)制度是新片區(qū)對外競爭力的關(guān)鍵因素之一，其制度設(shè)計尤為重要。從臨港歷年土地出讓不完全統(tǒng)計來看，工業(yè)用地自2009年起逐步攀升，2014年起以年均30%的速度上漲，至2017年起趨于平穩(wěn)。2018年特斯拉項目以75萬元/畝成交。倉儲用地出讓價格較為平穩(wěn)，2018年臨港現(xiàn)代物流以118萬元/畝成交。辦公用地價格增長驚人，2013年平均價比2008年漲了10倍。商業(yè)用地自2011年突破200萬元/畝，最高于2017年達(dá)到530萬元/畝。住宅價格波浪型上升，2017年達(dá)到1 709萬元/畝。商住用地價格波動最大，2013年平均達(dá)到2 000萬元/畝，2014年陸家嘴臨港項目樓盤價達(dá)到3.4萬元/平方。

（一）產(chǎn)業(yè)用地

臨港前十年的產(chǎn)業(yè)用地價格不高，形成了較強的對外吸引力。但隨著新片區(qū)政策的落地，地價猛漲，不利于未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于打造高端產(chǎn)業(yè)超級基地的目標(biāo)，仍需在制度政策上保持原有的一些有效辦法，如基礎(chǔ)設(shè)施回購，土地出讓金返回，財政地方所得一定比例返回等。對于新技術(shù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)等產(chǎn)業(yè)用地，再賦予特殊支持。

（二）商業(yè)用地

商業(yè)用地在新片區(qū)創(chuàng)造增加值中應(yīng)有比制造業(yè)更高的比例。政府有關(guān)部門需要明確哪些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)可給予特殊支持政策，例如離岸金融、貿(mào)易、供應(yīng)鏈，信息、文化、博覽行業(yè)，跨國公司總部、國際品牌運營商等。其用地參照產(chǎn)業(yè)用地辦法給予支持。

（三）住宅用地

住宅用地的原則為確保價格低廉和充足供應(yīng)。鑒于新加坡、深圳的經(jīng)驗和臨港原有做法，一是嚴(yán)控住宅用地出讓價格。其他土地可隨市場漲落，住宅則不可。二是把住宅土地儲備牢牢控制在政府和開發(fā)主體手上。三是采取帶方案出讓的辦法，優(yōu)先出讓給國有開發(fā)主體。四是按需求建造限價房、公租房、公寓房等，以滿足不同人群的需求。

六﹑投入產(chǎn)出問題

臨港新城16年來共投入固定資產(chǎn)3 500億元，2018年工業(yè)產(chǎn)值1 250億元，增加值約為400億元，加上新片區(qū)包括的奉賢部分和浦東部分，增加值在500億元左右。若在2035年GDP達(dá)到10 000億元，則需每年遞增20%以上。浦東開發(fā)28年GDP才達(dá)到10 000億元，深圳開發(fā)38年才達(dá)到2.4萬億元。相比土地面積和常住人口，浦東為1 210平方公里，550萬人。深圳為2 000平方公里，1 300萬人。

若按投入產(chǎn)出和人均GDP測算，按浦東“十二五”以來每年固定資產(chǎn)投入1 600億元以上（其中2017年為1 826億元，2018年為1 920億元），新片區(qū)前期每年投入不能低于1 500億元，中后期不能低于2 000億元，16年累計投入3萬億元以上。若以高素質(zhì)人口為主引入，每年遞增12%，到2035年達(dá)到365萬人，則人均GDP達(dá)到27萬元。若按每年增加10萬人計，則到2035年總?cè)丝谶_(dá)到200萬人，則人均GDP為50萬元，超過目前新加坡水平。因此，如何快速引進(jìn)大批高能量項目和高素質(zhì)人群是亟待解決的問題之一。

七﹑理論研究問題

作為國家最為開放和活躍的新片區(qū)，勢必產(chǎn)生大量新情況、新問題，理論研究需要關(guān)注以下問題：

（一）中國特色社會主義理論在新片區(qū)的實踐和深化

臨港新片區(qū)需要在實行國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，以外資和民企經(jīng)營主體為主的區(qū)域，實現(xiàn)中國特色社會主義制度和堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。按照國家法律法規(guī)，既要鼓勵各類企業(yè)發(fā)展，又要保護(hù)國家和人民利益。既要倡導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則，又要符合中國政治文化。既要實現(xiàn)區(qū)內(nèi)突破創(chuàng)新，又要為其他自貿(mào)區(qū)展示帶頭示范作用。既要承受國際激烈的經(jīng)濟(jì)競爭，又要承受高度壓力風(fēng)險測試。這對理論研究提出了全新的挑戰(zhàn)，值得學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注。

（二）現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)對新片區(qū)的指導(dǎo)作用

要科學(xué)分析當(dāng)前和未來一個時期國際經(jīng)貿(mào)形勢的變化，尤其是跨國公司的發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變化走向。指導(dǎo)新片區(qū)既能維護(hù)當(dāng)前合理的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，又能參與新規(guī)劃新制度的制定。既能堅持多邊合作，又能顧及單邊需求。既能參與全球資源配置，又能加強各地競爭性合作。既能發(fā)揮本區(qū)特長優(yōu)勢，打造核心競爭力，又能帶動周邊地區(qū)，引領(lǐng)長三角一體化發(fā)展。既能保持投資貿(mào)易的高速增長，又能營造良好的生態(tài)、文化、人居氛圍。

八、結(jié)論

臨港新城的設(shè)計者和建設(shè)者，遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律，堅持中國特色社會主義道路，與時俱進(jìn)、勇于創(chuàng)新，走出了一條具有臨港特色的建城之路，為新城的崛起做出了突出貢獻(xiàn)，也為新片區(qū)的開發(fā)奠定了重要基礎(chǔ)。臨港新片區(qū)是剛起步的海港產(chǎn)業(yè)集群，為配合國家戰(zhàn)略規(guī)劃尋求跨越式的發(fā)展。在上海國際航運中心建設(shè)的國家戰(zhàn)略前提下，臨港新城具有明顯的“國家拉動”式產(chǎn)業(yè)區(qū)的印記。其產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)為：建設(shè)以現(xiàn)代裝備產(chǎn)業(yè)為主體的國家級現(xiàn)代制造業(yè)基地，以物流產(chǎn)業(yè)為核心的國際生產(chǎn)服務(wù)業(yè)樞紐，以海洋文化為特色的城市生活服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，形成集先進(jìn)制造、現(xiàn)代物流、研發(fā)服務(wù)、出口加工、教育培訓(xùn)和城市生活為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)體系。洋山港立足我國第一個同時享有保稅區(qū)資格和出口加工區(qū)政策的保稅港區(qū)，洋山港與臨港新城將實現(xiàn)“港、區(qū)、城聯(lián)動發(fā)展”，是繼深圳開放、浦東開發(fā)、自貿(mào)區(qū)設(shè)立后的4.0版；是更深層次、更廣領(lǐng)域、更大力度改革開放的先行試驗區(qū)；是上海未來發(fā)展最重要的增長極。