溫曉燕，李 濤

(1.隴東學(xué)院 政法學(xué)院，甘肅 慶陽(yáng) 745000；2.隴東學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅 慶陽(yáng) 745000)

2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確指出要構(gòu)建“農(nóng)村基層黨建”“村民自治”“法治鄉(xiāng)村”“鄉(xiāng)村德治”和“平安鄉(xiāng)村”五位一體完整有效的鄉(xiāng)村治理體系。健全的農(nóng)村公共法律服務(wù)體系是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。2014年司法部頒布的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》指出通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)方式，向鄉(xiāng)村選派律師或基層法律服務(wù)工作者擔(dān)任法律顧問(wèn)，逐步實(shí)現(xiàn)“一村一顧問(wèn)”。到2018年底在全國(guó)范圍內(nèi)已基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)全覆蓋。2020年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》指出，組織開(kāi)展“一村一法律顧問(wèn)”等形式多樣的法律服務(wù)，落實(shí)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度對(duì)健全自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，建設(shè)法治鄉(xiāng)村具有重要的意義和作用。

一、鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的歷史沿革

(一)國(guó)家層面的政策梳理

伴隨著我國(guó)推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系等頂層目標(biāo)的確定，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度被逐步確立和完善。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《決定》指出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，將其作為維護(hù)憲法法律權(quán)威的一項(xiàng)具體措施，對(duì)全面推行法律顧問(wèn)制度作了原則性規(guī)定。

為落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的決策部署，2014年1月司法部印發(fā)了《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)從總體要求、主要任務(wù)和組織領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)方面，系統(tǒng)部署了公共法律服務(wù)體系的建設(shè)工作，并在進(jìn)一步拓展法律服務(wù)領(lǐng)域方面明確要求“積極探索建立鄉(xiāng)村(社區(qū))法律顧問(wèn)制度”。這是在總結(jié)部分地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上(1)2007年浙江省寧波市出臺(tái)了《寧波市建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施意見(jiàn)》，提出建立“一村一法律顧問(wèn)制度”，寧波市的村(居)法律顧問(wèn)制度試點(diǎn)取得了很大的成功，其他地區(qū)紛紛借鑒，并開(kāi)始推行全國(guó)。參見(jiàn)趙佳敏.甘肅村(居)法律顧問(wèn)制度現(xiàn)狀與模式創(chuàng)新研究[D].蘭州理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2018.，將鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣并且明確了建立鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的責(zé)任主體。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度作為公共法律服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，其責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是政府，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)律師服務(wù)，為鄉(xiāng)村基層組織和村民提供法律幫助。

2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)”，這是首次以黨代會(huì)決定的方式明確了建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系。這是“執(zhí)政黨面對(duì)具體而現(xiàn)實(shí)的時(shí)代背景、活生生的社會(huì)生態(tài)與法治環(huán)境、尤其是面對(duì)其城鄉(xiāng)居民中遭遇特殊困境的特定民生需求的現(xiàn)實(shí)選擇、歷史任務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)”[1]119，是一項(xiàng)具有時(shí)代意義的重大法治建設(shè)工程。

2017年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，該《規(guī)劃》要求加強(qiáng)法律服務(wù)中心(站、工作室)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善服務(wù)條件。為貫徹落實(shí)該《規(guī)劃》，2017年8月司法部印發(fā)的《司法部關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行了宏觀部署，《意見(jiàn)》明確了推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的重要性和總體目標(biāo)，規(guī)范了公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)的名稱(chēng)和服務(wù)場(chǎng)所、功能職責(zé)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)作為法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)的組成部分，《意見(jiàn)》對(duì)其進(jìn)行了更加細(xì)致的規(guī)范，提出了“到2018年底前在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)村(居)法律顧問(wèn)全覆蓋”的總目標(biāo)，明確了鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的工作職責(zé)，要求建立法律顧問(wèn)工作臺(tái)賬和微信工作群，公開(kāi)法律顧問(wèn)信息，對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)進(jìn)村工作時(shí)間和舉辦法治講座的次數(shù)均進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。較之之前的規(guī)定，該《意見(jiàn)》的內(nèi)容更加具體，可操作性更強(qiáng)。

2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了公共法律服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，指出要推進(jìn)公共法律服務(wù)均衡發(fā)展，應(yīng)當(dāng)均衡配置城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)資源；加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)建設(shè)；其中包括以村(居)法律顧問(wèn)建設(shè)為重點(diǎn)，健全村(居)法律顧問(wèn)制度，加快推進(jìn)村(居)法律顧問(wèn)全覆蓋。

從以上頂層決策和重要部署可以得出基本的判斷和共識(shí):鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是中央對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)法治現(xiàn)狀和廣大農(nóng)民法治需求的明確回應(yīng)，依據(jù)中央部署要求，其以財(cái)政資金為保障，政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)資源，由法律服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員為農(nóng)村地區(qū)提供高質(zhì)量的法律服務(wù)產(chǎn)品。它有利于公共法律服務(wù)體系的均衡化、一體化建設(shè)，能有效緩解農(nóng)村法律服務(wù)資源不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是建設(shè)法治鄉(xiāng)村，優(yōu)化基層治理體系和治理能力，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度要有效運(yùn)行，需要建立起完善的體制、經(jīng)費(fèi)、人才保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。在中央宏觀部署的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)將其細(xì)化，建立起與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治發(fā)展相適應(yīng)的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度。

(二)甘肅省的政策梳理

甘肅省位于中國(guó)西北部，歷史悠久，具有厚重的農(nóng)耕文化傳統(tǒng)。全省山地多，平地少，山地和丘陵占到全省土地面積的78.2%，省內(nèi)大部分地區(qū)氣候干燥。農(nóng)耕的歷史文化傳統(tǒng)，較為惡劣的氣候和生態(tài)條件，致使甘肅省農(nóng)村人口的比例高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較滯后，貧困地區(qū)和貧困人口較多。近年來(lái)，甘肅省在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中取得了顯著成績(jī)，但截至2019年底，“全省還有8個(gè)深度貧困縣、394個(gè)貧困村”[2]。甘肅省委省政府高度重視貧困地區(qū)的民生問(wèn)題，特別關(guān)注政府公共職能的實(shí)現(xiàn)，其中就包括貧困地區(qū)公共法律服務(wù)的供給問(wèn)題。2013年甘肅省司法廳開(kāi)展了“雙聯(lián)法律服務(wù)直通車(chē)”試點(diǎn)活動(dòng)，2014年逐步拓展覆蓋到全省市縣司法局的雙聯(lián)點(diǎn)，由律師與貧困村結(jié)對(duì)幫扶，向其宣傳政策法規(guī)、開(kāi)展法律援助、提供法律咨詢。截至2015年7月，全省“有285家律師事務(wù)所1672名律師與6148個(gè)貧困村建立結(jié)對(duì)服務(wù)關(guān)系”[3]，短期內(nèi)取得了顯著的社會(huì)效果?！半p聯(lián)法律服務(wù)直通車(chē)”活動(dòng)因缺乏完善的工作和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，難以產(chǎn)生長(zhǎng)期效果。2016年甘肅省決定在雙聯(lián)村開(kāi)展法律顧問(wèn)工作，由律師事務(wù)所聯(lián)系村莊，最終實(shí)現(xiàn)一村一名法律顧問(wèn)。

2018年3月7日，甘肅省司法廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)“一村(居)一法律顧問(wèn)”工作的通知》，明確了甘肅省一村(居)一法律顧問(wèn)工作的總體目標(biāo)，即到2018年底實(shí)現(xiàn)全省村居法律顧問(wèn)全覆蓋，并對(duì)健全工作機(jī)制、明確責(zé)任分工和強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)作出了部署和要求。2018年3月20日，甘肅省司法廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要全面落實(shí)“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”制度，推動(dòng)公共法律服務(wù)向基層延伸。2018年6月28日，甘肅省司法廳召開(kāi)全省一村(居)一法律顧問(wèn)工作視頻推進(jìn)會(huì)議。會(huì)議通報(bào)了全省一村(居)一法律顧問(wèn)工作進(jìn)展情況并對(duì)深入推進(jìn)該項(xiàng)工作提出了要求。為全面推進(jìn)該項(xiàng)工作，各市州縣區(qū)司法局分別制定了一村(居)一法律顧問(wèn)工作實(shí)施方案。

通過(guò)以上的部署安排，可以得出基本判斷：第一，甘肅省對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作高度重視。甘肅省從全面推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、貫徹落實(shí)“以人民為中心”發(fā)展思想的高度，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作的重大意義。各地方司法行政機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)，安排律師與各村簽訂法律顧問(wèn)合同。截至2018年底甘肅省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)全覆蓋。第二，規(guī)定較原則，沒(méi)有形成完整的制度體系。省司法廳和各市州區(qū)縣司法局的工作通知和工作實(shí)施方案都比較原則，對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的工作機(jī)制、保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制規(guī)定的不完整或是規(guī)定的太原則。第三，缺乏區(qū)域特色。各地的實(shí)施方案大體相同，缺少與區(qū)域特色相結(jié)合的創(chuàng)新型工作思路和做法。

二、鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的基本理論

(一)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)是指政府出資購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)，律師與農(nóng)村基層組織(村委會(huì))簽訂顧問(wèn)合同，以自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能為農(nóng)村基層組織和村民提供多方面法律服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性活動(dòng)；鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)與其他法律顧問(wèn)(如企業(yè)法律顧問(wèn)、政府法律顧問(wèn))比較，有其特殊性：

1.主體的多元性。一般來(lái)說(shuō)，法律顧問(wèn)是律師接受聘請(qǐng)，由聘請(qǐng)方支付費(fèi)用，向聘請(qǐng)方提供法律服務(wù)。而鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的費(fèi)用支付方與服務(wù)方相分離，它是由政府協(xié)調(diào)安排律師并支付費(fèi)用，律師與村組織簽訂合同并向村組織和村民提供法律服務(wù)。雖然律師與村組織是合同的雙方當(dāng)事人，但雙方?jīng)]有變更、解除合同的權(quán)利，對(duì)于合同履行情況，即對(duì)于法律顧問(wèn)工作的檢查考評(píng)也由政府(司法行政機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)。這需要厘清三方之間的關(guān)系，需要明確的是，在這個(gè)合同關(guān)系中村組織才是真正的聘請(qǐng)方，政府承擔(dān)協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、宣傳、監(jiān)管的職責(zé)，但不具有法律上合同當(dāng)事人的地位，不能隨意地干涉合同的履行。

2.服務(wù)對(duì)象的多樣性。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的服務(wù)對(duì)象既包括村民自治組織也包括農(nóng)村村民。律師要為村民自治組織依法治理提供法律意見(jiàn)、指導(dǎo)村民調(diào)解，對(duì)村民開(kāi)展法治宣傳、提供法律咨詢和法律援助。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)服務(wù)對(duì)象多樣，服務(wù)內(nèi)容豐富。但目前的規(guī)定還是較為原則，需要對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，明確鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的具體職責(zé)。避免隨意擴(kuò)大法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍加重律師義務(wù)，或是職責(zé)不明致使律師推卸責(zé)任。

3.服務(wù)的公益性。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)是公共法律服務(wù)的實(shí)體平臺(tái)之一，具有公益性。公益性即“政府出于自身法定職責(zé)的拓展、不以營(yíng)利為目的所從事的具有扶弱濟(jì)貧性質(zhì)的法律服務(wù)活動(dòng)”[1]121。需要指出的是，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的公益性不是指律師服務(wù)的無(wú)償性，政府必須要有經(jīng)費(fèi)保障，為律師的法律服務(wù)付費(fèi)。如果忽視法律服務(wù)的市場(chǎng)特征，將律師服務(wù)等同于志愿者行為，弱化和虛化政府責(zé)任，必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的失靈。

(二)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的內(nèi)涵

在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，制度是伴隨人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的特有現(xiàn)象之一；制度的先進(jìn)文明程度成為衡量一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族文明程度的重要標(biāo)尺。政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科均從各自的學(xué)科角度對(duì)制度進(jìn)行研究。鑒于各學(xué)科研究范式和方法的不同，對(duì)制度的界定也具有多樣性。比較有代表性的是“規(guī)則說(shuō)”，即將制度理解為一種規(guī)則。馬克斯·韋伯認(rèn)為“制度應(yīng)是任何一定圈子里的行為規(guī)則”[4]，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思定義“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[5]。制度是行為規(guī)則，為人們的行為設(shè)定了模式。亨廷頓指出“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”[6]。“規(guī)則說(shuō)”是學(xué)界較為普遍接受的一種學(xué)說(shuō)，我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為“制度是指人們共同遵守的辦事規(guī)程或行為準(zhǔn)則。更通俗地講,制度就是社會(huì)成員的行為規(guī)矩”[7]。由此可見(jiàn)，制度是人為設(shè)定的規(guī)則，人們立章建制的產(chǎn)物，必然蘊(yùn)含著社會(huì)價(jià)值判斷，具有社會(huì)目的性。

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度是法律制度體系的組成部分，在依法治國(guó)、鄉(xiāng)村振興的歷史背景下產(chǎn)生，規(guī)定鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、工作機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督管理體制等內(nèi)容，規(guī)范影響相關(guān)主體的行為，用以保障法律顧問(wèn)規(guī)范化地為農(nóng)村提供法律服務(wù)的規(guī)則設(shè)計(jì)。

第一，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度是一種規(guī)則設(shè)計(jì)，規(guī)范相關(guān)主體的行為。第二，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度體現(xiàn)了社會(huì)的價(jià)值判斷，具有一定的價(jià)值取向。國(guó)家和政府通過(guò)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度設(shè)計(jì)為社會(huì)成員倡導(dǎo)平等、公正、秩序等主流的價(jià)值理念。第三，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度是以一定的物質(zhì)生活條件為基礎(chǔ)的，受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化條件的影響。制度設(shè)計(jì)要符合地域發(fā)展，體現(xiàn)地域特色。

三、鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)對(duì)建設(shè)法治鄉(xiāng)村的作用和意義

2020年2月5日中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，從總體要求、主要任務(wù)和組織實(shí)施等方面對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)作出了宏觀部署。

(一)法治鄉(xiāng)村釋義

法治是人類(lèi)文明的重要標(biāo)志，是指引人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的燈塔。古希臘時(shí)期，一些思想家就開(kāi)始了對(duì)法治理論的探討。亞里士多德認(rèn)為法治的前提是良法之治，但“邦國(guó)雖有良法，要是民眾不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治”[8]。在人類(lèi)對(duì)法治的不斷追求和探索的過(guò)程中，法治一詞具有了多重涵義。法治可以被理解為一種治國(guó)之道，即一個(gè)國(guó)家選擇以法律為主的手段進(jìn)行社會(huì)控制。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。從依法治國(guó)到全面推進(jìn)依法治國(guó)，從法治國(guó)家建設(shè)到法治中國(guó)建設(shè)即法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)，中國(guó)法治理念在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)特色的社會(huì)主義法治實(shí)踐中，已不斷完善和創(chuàng)新。鄉(xiāng)村法治建設(shè)既是法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分，也是中國(guó)法治建設(shè)的弱項(xiàng)和短板。黨的十九大做出了鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略部署，提出了健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。2018年在中央一號(hào)文件中正式提出了“法治鄉(xiāng)村”的概念。

目前學(xué)界對(duì)于法治鄉(xiāng)村還沒(méi)有明確界定，但其涵義大體清晰。法治鄉(xiāng)村就是由法治保障的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理模式，與傳統(tǒng)的以人治為主的鄉(xiāng)村治理模式相對(duì)。法治鄉(xiāng)村是“依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理鄉(xiāng)村”[9]38，將“法治的思維方式貫徹于鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域”[10]，排除個(gè)人意志和主張?jiān)卩l(xiāng)村治理中的干擾和阻礙。法治鄉(xiāng)村是中國(guó)法治建設(shè)在鄉(xiāng)村領(lǐng)域內(nèi)的具體落實(shí)，具有法治的基本內(nèi)涵和特征，又體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的特色和經(jīng)驗(yàn)。法治鄉(xiāng)村應(yīng)具備以下特征：

第一，完備的法律體系?！傲挤ㄊ巧浦沃疤帷?，法治建設(shè)立法先行。法治鄉(xiāng)村的首要特征是具備以農(nóng)業(yè)基本法為核心，以重要法律為支撐，以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的完備的法律體系。法律體系應(yīng)當(dāng)門(mén)類(lèi)齊全，對(duì)涉農(nóng)法律關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整，特別是在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理等重點(diǎn)領(lǐng)域要有法可依；各類(lèi)法律規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒(méi)有矛盾沖突，做到法制統(tǒng)一。

第二，良好的執(zhí)法、司法環(huán)境。法律的生命在實(shí)施，良好的執(zhí)法、司法環(huán)境是良法得以運(yùn)行的保障。法治鄉(xiāng)村的執(zhí)法和司法環(huán)境應(yīng)當(dāng)優(yōu)良，在執(zhí)法方面，高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍、明確的執(zhí)法權(quán)限、規(guī)范的執(zhí)法行為、健全的執(zhí)法程序、嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督是良好執(zhí)法環(huán)境的衡量標(biāo)準(zhǔn)；在司法方面，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)依法、獨(dú)立、公正行使；當(dāng)事人合法權(quán)利得到有效維護(hù)；完備的監(jiān)督體系有效遏制司法腐?。淮褰M織和村民對(duì)司法權(quán)的高度信任和認(rèn)同。

第三，依法辦事的法治思維方式。法治思維是“以合法性為出發(fā)點(diǎn)，追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀思考問(wèn)題的思維模式”[11]。法治鄉(xiāng)村建設(shè)需要參與建設(shè)的實(shí)踐者具有法治思維。合法性是法治思維的底線，鄉(xiāng)村干部群眾應(yīng)樹(shù)立起辦事、決策首先考慮是否合法的思維方式，并將法律內(nèi)化為一種信仰，用法律約束、規(guī)范自己的行為，形成平等、公正、權(quán)責(zé)明確的思維判斷，摒棄人治模式中的特權(quán)意識(shí)、權(quán)力觀念和個(gè)人武斷。

第四，健全的法律服務(wù)體系。提供數(shù)量充足、質(zhì)量保障的法律服務(wù)，建立完備的公共法律服務(wù)體系，是法治鄉(xiāng)村的特征之一。法律服務(wù)以其提供主體的不同可分為私人法律服務(wù)和公共法律服務(wù)。鑒于我國(guó)部分鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后性和相對(duì)封閉性與私人法律服務(wù)的逐利性之間不兼容，私人法律服務(wù)不能有效滿足鄉(xiāng)村法治服務(wù)需要。故此需要建設(shè)完備的、運(yùn)行良好的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)體系的全面覆蓋和法律服務(wù)資源的平等均衡分配。

(二)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的作用和意義

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)等公共法律服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要任務(wù)，同時(shí)健全的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度對(duì)法治鄉(xiāng)村的建設(shè)具有重要意義和作用。

第一，有助于推進(jìn)基層治理的民主化和法治化。治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和根本，當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村已經(jīng)基本形成以村民自治為框架而展開(kāi)的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的治理格局。但“參與度不高的村民自治容易演化為村委會(huì)自治，將村民的民主權(quán)利剝奪為村委會(huì)的個(gè)人權(quán)力”[9]40。鄉(xiāng)村自治不僅需要內(nèi)部的民主監(jiān)督，也需要引入外部監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)可以參與鄉(xiāng)規(guī)民約的制定，對(duì)村委決策的合法性進(jìn)行審查，對(duì)基層治理中的問(wèn)題提出法律意見(jiàn)，對(duì)侵害村民權(quán)益的行為給予法律保護(hù)。這是對(duì)村委治理行為的第三方監(jiān)督，有助于引導(dǎo)基層自治進(jìn)入法治化軌道。

第二，有助于村民法治意識(shí)的培養(yǎng)。城鄉(xiāng)發(fā)展的“二元化”格局造就了城鄉(xiāng)法治進(jìn)程的不平衡、不協(xié)調(diào)，廣大農(nóng)村地區(qū)特別是中西部農(nóng)村還保留著一些傳統(tǒng)社會(huì)的結(jié)構(gòu)和特征，熟人社會(huì)和半熟人社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，禮治文化的影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部群眾缺乏規(guī)則意識(shí)、契約意識(shí)，沒(méi)有形成現(xiàn)代法治思維。如在2020年初新冠肺炎疫情防控中，就暴露出部分農(nóng)村地區(qū)干部群眾法治意識(shí)、法治思維的缺乏。如拒不履行法定義務(wù)，簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法，甚至挑戰(zhàn)法治底線執(zhí)法(2)2020年2月17日人民日?qǐng)?bào)客戶端發(fā)表文章《疫情防控別走極端》的文章，批評(píng)了疫情防控中的一些偏頗和極端做法，提出在基層治理中要不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力，實(shí)現(xiàn)法治、德治、自治的統(tǒng)一。。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，協(xié)助村委開(kāi)展工作，普及法律知識(shí)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部群眾通過(guò)法律途徑解決糾紛，既有效化解了矛盾，維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與和諧，也通過(guò)教育、引導(dǎo)和監(jiān)督，在潛移默化中培養(yǎng)起干部群眾的法治意識(shí)。

第三，有助于良好執(zhí)法、司法環(huán)境的營(yíng)造。執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)在嚴(yán)格監(jiān)督下依法行使，良好的執(zhí)法和司法環(huán)境是法治中國(guó)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。但目前，我國(guó)的執(zhí)法和司法環(huán)境還有待優(yōu)化，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)提升的空間還很大。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)為村組織和村民提供法律服務(wù)，維護(hù)其合法權(quán)益，起到了對(duì)執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督作用，有助于良好執(zhí)法和司法環(huán)境的營(yíng)造。

第四，有助于創(chuàng)新基層法律服務(wù)的新模式。通過(guò)實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村法律服務(wù)的供給不足，鄉(xiāng)村地區(qū)大量糾紛急需專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)。私人法律服務(wù)的有償性導(dǎo)致部分基層群眾沒(méi)有能力通過(guò)購(gòu)買(mǎi)私人法律服務(wù)的方式獲得法律幫助，供需矛盾無(wú)法緩解。因此，由政府出資為鄉(xiāng)村購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的公共法律服務(wù)建設(shè)就顯得尤為迫切。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)將法律顧問(wèn)制度延伸到鄉(xiāng)村領(lǐng)域，同時(shí)又被賦予了新的內(nèi)容和職責(zé)，呈現(xiàn)出與其他法律顧問(wèn)不同的特點(diǎn)，創(chuàng)新了基層法律服務(wù)的新模式。但制度設(shè)計(jì)中要明確鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度與法律援助制度等其他公共法律服務(wù)的無(wú)縫對(duì)接，建立起體系完備、運(yùn)行順暢、銜接緊密的公共法律服務(wù)體系，避免鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)與其他公共法律服務(wù)平臺(tái)因職責(zé)界定不清而出現(xiàn)的沖突和內(nèi)耗。