代顯峰 柏琳琳

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng) 110032）

基本農(nóng)田的保護(hù)關(guān)乎我國(guó)民生大計(jì)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)保障。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、要扛穩(wěn)糧食安全這個(gè)重任。確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。要強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制，堅(jiān)決遏制土地違法行為，牢牢守住耕地保護(hù)紅線?！?/p>

人多地少是我們的基本國(guó)情，耕地更是廣大農(nóng)民的命脈，在新的土地管理法中，更加明確規(guī)定了“永久基本農(nóng)田”取代了原來(lái)的“基本農(nóng)田”，也就是中國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)2.0版。永久性基本農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)資源，堅(jiān)持守住耕地紅線是保障糧食安全的重要基礎(chǔ)保障。在全球新冠疫情防疫常態(tài)化的背景下，深入思考如何在自然資源體系上構(gòu)建永久性基本農(nóng)田保護(hù)與管理，更加具有進(jìn)一步的現(xiàn)實(shí)意義。

一、永久性基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)階段面臨的問(wèn)題

基本農(nóng)田保護(hù)是自然資源管理的重要組成部分，更需要我們基站在自然資源總體規(guī)劃體系框架下審視。對(duì)此，自然資源部研究中心劉炎認(rèn)為，“要從更高的時(shí)空角度看待永久性基本農(nóng)田保護(hù)問(wèn)題，客觀全面地分析我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)面臨的形勢(shì)和問(wèn)題?！?/p>

1.我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)等多重壓力

目前，我國(guó)仍然存在著對(duì)永久性基本農(nóng)田特殊保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，在建設(shè)用地占用基本農(nóng)田發(fā)生矛盾時(shí)，不能正確處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，固守發(fā)展就必須以犧牲耕地為代價(jià)、走先發(fā)展后恢復(fù)的老路，這也給自然資源執(zhí)法部門(mén)造成了很大壓力。

2.投入資金不足

目前，基本農(nóng)田質(zhì)量整治工程面臨單位面積建設(shè)資金不足、農(nóng)民積極性不高、投資渠道單一、后期管理保護(hù)不力、生態(tài)保護(hù)考慮不夠等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如部分項(xiàng)目建成后，單純?yōu)榱搜a(bǔ)充耕地，管理主體缺乏，條件不足硬性開(kāi)墾，導(dǎo)致成本高及造成生態(tài)環(huán)境遭到破壞等，這些都難以取得預(yù)期的管理保護(hù)效果，這也為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)投資效果帶來(lái)了不利影響。

3.基本農(nóng)田質(zhì)量不高，保護(hù)有待加強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)一直以數(shù)量為主，輕質(zhì)量。根據(jù)全國(guó)基本農(nóng)田質(zhì)量等別調(diào)查成果顯示，全國(guó)基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別為9.95等。此外，耕地占補(bǔ)平衡在建設(shè)中作為補(bǔ)充耕地的重要措施，許多地方在執(zhí)行中存在將相對(duì)偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不完善和水土條件較差的未利用地納入其中，造成優(yōu)質(zhì)耕地快速流失。我國(guó)基本農(nóng)田長(zhǎng)期持續(xù)的高強(qiáng)度利用，造成基本農(nóng)田生產(chǎn)力下降、土壤退化、水土流失、污染加重等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，長(zhǎng)期以往，必將危及到糧食安全發(fā)展。

4.永久性基本農(nóng)田保護(hù)缺乏共保共管的責(zé)任機(jī)制

這使得農(nóng)村建設(shè)中對(duì)基本農(nóng)田的占用難以控制。過(guò)往的監(jiān)督機(jī)制是從制度上對(duì)省、市、縣的基本農(nóng)田情況進(jìn)行監(jiān)管，普遍采用日常巡查、衛(wèi)片監(jiān)管等手段，存在發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，遺漏、時(shí)效性不強(qiáng)的問(wèn)題，缺乏相關(guān)部門(mén)共同參與，無(wú)法形成合力。因此，形成共同管理責(zé)任機(jī)制勢(shì)在必行。

二、永久基本農(nóng)田保護(hù)的有效策略

1.嚴(yán)格控制占用永久性基本農(nóng)田進(jìn)行建設(shè)

要牢固樹(shù)立山、水、林、田、湖、草是生命共同體的理念，強(qiáng)化永久性基本農(nóng)田的特殊保護(hù)意識(shí)。永久性基本農(nóng)田劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途,嚴(yán)禁違法違規(guī)占用、破壞永久基本農(nóng)田，確需占用的，依法依規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)。各級(jí)自然資源主管部門(mén)要建立永久基本農(nóng)田管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，嚴(yán)格禁止集體或個(gè)人擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避審批占用永久性基本農(nóng)田。

2.加強(qiáng)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)建設(shè)和管理

各地要按照要求劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，儲(chǔ)備區(qū)成果經(jīng)自然資源部審核通過(guò)后，重大建設(shè)項(xiàng)目占用、生態(tài)建設(shè)調(diào)整和永久基本農(nóng)田核實(shí)整改等，儲(chǔ)備區(qū)內(nèi)的耕地，按照補(bǔ)充劃撥前的一般耕地進(jìn)行管理和使用。由于永久性基本農(nóng)田補(bǔ)充配置、耕地實(shí)際利用狀況和新增加耕地等需要對(duì)儲(chǔ)備區(qū)進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充更新的，需逐級(jí)上報(bào)自然資源部審核。

3.加強(qiáng)建設(shè)，提高永久基本農(nóng)田質(zhì)量

各地要根據(jù)全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的安排，要核查高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的真實(shí)情況，鼓勵(lì)社會(huì)資本流向耕地質(zhì)量建設(shè)，動(dòng)員各利益相關(guān)者參與基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)全過(guò)程監(jiān)測(cè)和監(jiān)督。合理整合資金，采取措施吸引社會(huì)資本投入，優(yōu)先在永久性基本農(nóng)田保護(hù)整備區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和土地生態(tài)治理工程，逐漸增強(qiáng)永久性基本農(nóng)田質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，開(kāi)展建設(shè)占用的永久性基本農(nóng)田耕作層剝離再利用工作。

4.加快完善激勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制

自然資源主管部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)認(rèn)真總結(jié)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)驗(yàn)，建立永久性基本農(nóng)田保護(hù)的橫向補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)資金有效整合?；巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償需要政府按照“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益”的原則，補(bǔ)償機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的制定要以促進(jìn)區(qū)域耕地發(fā)展為主要依據(jù)。積極鼓勵(lì)有先行條件的省市建立永久性基本農(nóng)田保護(hù)基金，與整合相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制相銜接，與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相銜接，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

5.強(qiáng)化考核機(jī)制，落實(shí)責(zé)任主體

永久性基本農(nóng)田保護(hù)是對(duì)地方政府耕地保護(hù)責(zé)任的評(píng)估中最重要的部分，各級(jí)人民政府是保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任主體，永久性基本農(nóng)田保護(hù)情況是各地區(qū)各部門(mén)耕地有效保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、各省市安全責(zé)任制考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要組成部分，以及政府績(jī)效評(píng)估。各級(jí)人民政府要組織所屬部門(mén)強(qiáng)化考核機(jī)制，夯實(shí)基礎(chǔ)工作，保護(hù)耕地和永久性基本農(nóng)田。對(duì)保護(hù)成效突出的地區(qū)給予表?yè)P(yáng)，并在對(duì)土地利用計(jì)劃指標(biāo)和耕地保護(hù)專項(xiàng)資金給予傾斜。

三、結(jié)語(yǔ)

今年是建黨99周年，也是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵之年。基本農(nóng)田保護(hù)事關(guān)糧食安全、生產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視基本農(nóng)田保護(hù)工作，要求用最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度落實(shí)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)，才能不斷應(yīng)對(duì)各種重要挑戰(zhàn)。在此決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)的收官時(shí)刻，在此全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我們確實(shí)不可須臾忘記，保護(hù)好基本農(nóng)田是對(duì)打好當(dāng)前關(guān)鍵戰(zhàn)役具有決定性意義。