張翠婷

（交通國(guó)際合作事務(wù)中心，北京 100029）

引言

改革開放40 多年來(lái)，我國(guó)交通發(fā)展創(chuàng)造了舉世矚目的“中國(guó)速度”，在這一進(jìn)程中，交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的持續(xù)改革創(chuàng)新，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在新發(fā)展格局下，面對(duì)加快建設(shè)高效的現(xiàn)代流通體系，加快推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新要求，如何進(jìn)一步深化交通投融資改革，構(gòu)建新型可持續(xù)的交通運(yùn)輸投融資體制機(jī)制，是需要認(rèn)真思考和研究的問(wèn)題。基于此，本文結(jié)合相關(guān)研究，對(duì)新時(shí)期交通運(yùn)輸投融資問(wèn)題作一簡(jiǎn)單探討。

一、交通運(yùn)輸投融資現(xiàn)狀分析

改革開放以來(lái)，各級(jí)政府和交通運(yùn)輸部門積極創(chuàng)新，以車購(gòu)稅等交通專項(xiàng)資金和“貸款修路、收費(fèi)還貸”“航電結(jié)合，以電促航”等政策為基礎(chǔ)，逐步形成了“中央投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式［1］，有效支撐了交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展。2014 年以來(lái)，交通運(yùn)輸行業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、特別是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列重要文件精神和部署，積極深化交通領(lǐng)域投融資體制改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的投融資模式，建立了地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券制度，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP），取得了積極成效，有力支撐交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展。

目前我國(guó)公路水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要依靠車購(gòu)稅和港建費(fèi)等中央交通專項(xiàng)稅費(fèi)、地方政府財(cái)政預(yù)算資金以及利用收費(fèi)公路等市場(chǎng)方式籌集的資金?；A(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)主要依靠成品油消費(fèi)稅改革新增收入用于普通公路、航道養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)資金以及少量地方政府財(cái)政預(yù)算資金，其中收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)和管理資金主要依靠通行費(fèi)收入。在國(guó)家深化財(cái)稅體制改革、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)推進(jìn)下，當(dāng)前交通投融資也面臨著一些比較突出的問(wèn)題，如政府投資主體作用不強(qiáng)、公共財(cái)政投入不足，融資政策不完善、社會(huì)資本投入動(dòng)力不足，間接融資比例高、行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問(wèn)題，這些問(wèn)題若不解決好，推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)將面臨巨大挑戰(zhàn)。

二、交通投融資面臨的新形勢(shì)

從交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境來(lái)看，受新冠疫情長(zhǎng)期化、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等因素影響，交通投融資形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻，機(jī)遇和挑戰(zhàn)交織并存。

一是推動(dòng)加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的任務(wù)十分繁重，資金需求量大。十九屆五中全會(huì)指出，我國(guó)發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。為更好支撐新發(fā)展格局，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)，需要聚焦交通等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，保持補(bǔ)短板力度，提升現(xiàn)代物流等基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力。交通運(yùn)輸正處于一個(gè)由高增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，交通運(yùn)輸發(fā)展所處的黃金時(shí)期沒(méi)有變。2019 年9 月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出了大量交通運(yùn)輸建設(shè)發(fā)展任務(wù)，要求充分發(fā)揮“先行官”作用，對(duì)資金的需求依然旺盛。

二是公共財(cái)政收支矛盾突出，交通運(yùn)輸資金保障能力仍顯不足。交通運(yùn)輸?shù)墓矊傩詻Q定了應(yīng)以公共財(cái)政保障為主。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的背景下，再疊加疫情因素影響，今后一段時(shí)間，財(cái)政整體上面臨減收增支壓力，財(cái)政運(yùn)行仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。隨著新能源車快速發(fā)展，傳統(tǒng)燃油車輛銷量出現(xiàn)下滑，車購(gòu)稅、港建費(fèi)和成品油消費(fèi)稅等交通專項(xiàng)資金減收壓力加大。各地財(cái)政收支矛盾較為突出，難以拿出更多的財(cái)政資金用于支持交通運(yùn)輸發(fā)展，交通運(yùn)輸發(fā)展財(cái)政資金保障能力仍然相對(duì)不足。

三是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)艱巨，對(duì)創(chuàng)新交通投融資機(jī)制提出更高要求。隨著財(cái)稅體制改革深入推進(jìn)，政府融資采取“開明渠、堵暗道，開正門、堵偏門”，依法從嚴(yán)從緊規(guī)范政府舉債行為。對(duì)于普通公路、內(nèi)河航道等非收費(fèi)項(xiàng)目的債務(wù)融資只能通過(guò)發(fā)行政府一般債券，對(duì)于政府收費(fèi)公路等項(xiàng)目的債務(wù)融資只能采取發(fā)行專項(xiàng)債券的方式，不得繼續(xù)由政府及其部門采用銀行貸款、企業(yè)債券等其他市場(chǎng)融資形式。受地方政府存量債務(wù)規(guī)模、地方一般公共預(yù)算收入和專項(xiàng)收入、債務(wù)率紅線控制等因素影響，政府舉債空間有限，難以滿足地方交通發(fā)展的實(shí)際需要。對(duì)于PPP 項(xiàng)目要求不得以“名股實(shí)債”“保底收益”等方式吸引社會(huì)資本參與。各級(jí)交通融資平臺(tái)公司又普遍面臨著杠桿率過(guò)高、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問(wèn)題，削弱了后續(xù)項(xiàng)目承接能力，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)難度加大。

四是交通基礎(chǔ)設(shè)施融資能力不斷下降，難以有效吸引社會(huì)資本。未來(lái)新建收費(fèi)公路大多數(shù)處于西部地區(qū)或邊遠(yuǎn)山區(qū)，造價(jià)高、投資回收期長(zhǎng)、預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益不樂(lè)觀，地方政府需給予較大比例支持。受各地財(cái)政收支矛盾加劇等因素影響，各地政府能夠用于PPP 項(xiàng)目投資補(bǔ)助的資金和優(yōu)惠條件十分有限?，F(xiàn)行收費(fèi)公路政策已難以適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和投融資體制改革要求，加之降低過(guò)路過(guò)橋費(fèi)用的部署要求，難以有效吸引社會(huì)資本投資收費(fèi)公路建設(shè)。

三、新發(fā)展格局下交通投融資對(duì)策建議

新發(fā)展格局下，為支撐加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)，需要站在長(zhǎng)遠(yuǎn)、系統(tǒng)的視角，緊緊抓住深化財(cái)稅體制改革的契機(jī)，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，做好交通發(fā)展資金政策的頂層設(shè)計(jì)，加快構(gòu)建“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資、風(fēng)險(xiǎn)可控”的交通運(yùn)輸投融資體制。

一是建立交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃與資金保障協(xié)同機(jī)制。傳統(tǒng)的籌融資政策很少?gòu)男枨蠖藖?lái)考慮投資水平的合理性。因?yàn)橐?guī)劃已經(jīng)隱含了這樣一種前提，即所有運(yùn)輸需求都是合理的，都要被滿足，從而陷入“就融資談融資”的被動(dòng)局面［2］，未來(lái)資金政策要充分考慮財(cái)政的可持續(xù)性和用戶的支付意愿，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、債務(wù)存量等因素，科學(xué)測(cè)算融資規(guī)模，合理安排交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和投資時(shí)序，防止脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)定過(guò)高的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

二是完善政府主導(dǎo)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施公共財(cái)政保障制度。要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度改革要求，明確和規(guī)范各級(jí)政府的交通運(yùn)輸財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步完善“政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的投融資管理體制。結(jié)合財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅制改革及地方稅體系建設(shè)等進(jìn)展，推動(dòng)進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。穩(wěn)定并完善車購(gòu)稅、成品油稅費(fèi)改革新增收入、港建費(fèi)等交通發(fā)展專項(xiàng)資金制度。適應(yīng)清潔能源發(fā)展利用的新要求，按照公平稅負(fù)的原則，研究探索與交通基礎(chǔ)設(shè)施使用相掛鉤的交通稅費(fèi)制度，如開展“里程稅”改革試點(diǎn)［3］。全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提升財(cái)政資金的使用效益。

三是用足用好債券資金政策。完善地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券制度，研究探索按照項(xiàng)目自身融資需求來(lái)確定收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度的方法，持續(xù)增加收費(fèi)公路專項(xiàng)債券規(guī)模，擴(kuò)展專項(xiàng)債券使用范圍，探索發(fā)行收費(fèi)公路長(zhǎng)期債券。研究發(fā)行國(guó)家公路建設(shè)長(zhǎng)期債券［3］，為公路發(fā)展提供長(zhǎng)期限、低成本、可持續(xù)的資金來(lái)源渠道。

四是完善市場(chǎng)化多元化融資機(jī)制。依法合規(guī)利用PPP 模式推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并不斷進(jìn)行探索創(chuàng)新，推動(dòng)PPP 模式由“重?cái)?shù)量”向“重質(zhì)量”發(fā)展。加快交通融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)“造血”能力。探索將交通基礎(chǔ)建設(shè)與土地開發(fā)、資源開發(fā)等有機(jī)結(jié)合，通過(guò)“肥瘦搭配”捆綁開發(fā)、“資源變資本”滾動(dòng)開發(fā)等方式，盤活優(yōu)質(zhì)旅游資源、線路沿線資源，有效補(bǔ)充建設(shè)資金。積極開展REITs 試點(diǎn)，盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。探索利用財(cái)政注資、股權(quán)投資等方式，設(shè)立各類交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)投資基金，加快推進(jìn)國(guó)際物流供應(yīng)鏈發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立［3］，吸引社會(huì)資本，擴(kuò)大有效投資。積極爭(zhēng)取政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持，爭(zhēng)取更多周期長(zhǎng)、成本低的資金，支持交通優(yōu)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板重大項(xiàng)目和工程建設(shè)。

五是做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。兼顧發(fā)展導(dǎo)向與風(fēng)險(xiǎn)防控，將防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求落實(shí)到交通運(yùn)輸規(guī)劃、審批、投資、建設(shè)、績(jī)效考核全過(guò)程當(dāng)中，防止過(guò)度舉債。推動(dòng)地方政府債券置換符合政策規(guī)定的政府收費(fèi)公路存量債務(wù)[4]，減輕債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。