余帥

摘要：作為我國西北地區(qū)重要的生態(tài)屏障和戰(zhàn)略通道，甘肅省的生態(tài)文明建設具有重大的戰(zhàn)略意義，流域生態(tài)文明建設作為甘肅省生態(tài)文明建設的重要一環(huán)，在其中起著關鍵作用。近年來，甘肅省流域生態(tài)文明建設雖然取得了一定的成績，但也存在一些需要進行革新、完善的地方，如管理部門混淆、生態(tài)理念亟需更新、相關法律制度體系不健全的問題，因此需要選擇一個更加適合甘肅省流域生態(tài)文明建設的路徑，促進甘肅省流域生態(tài)文明建設的進一步發(fā)展。

關鍵詞：流域生態(tài)文明建設；生態(tài)理念；法律制度體系；多元合作

黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略地位更加明確，我國生態(tài)文明建設進程也進一步加快。流域生態(tài)文明建設作為生態(tài)文明建設的組成部分，是建設美麗中國的重要環(huán)節(jié)。流域是地表水與地下水分水線所包圍的集水區(qū)或匯水區(qū)，因地下水分水線不易確定，習慣上將地表水的集水區(qū)稱為流域。河道干流的流域是由所屬各級支流的流域所組成。甘肅省地處西北，橫跨三種氣候區(qū)，其境內流域狀況復雜，流域生態(tài)文明建設更是生態(tài)文明建設的一項重要內容。

1.甘肅省流域生態(tài)文明建設的現(xiàn)狀分析

1.1甘肅省流域生態(tài)文明建設的重要性

河道具有重要的資源功能和生態(tài)功能，是洪水的通道、水資源的載體，生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。甘肅省橫跨內陸河、黃河、長江三大流域，有10個水系3000多條河流，年凈流量大于1億立方米的河流有78條，河道長約4.7萬千米，全省有70多座城市依河而建，主要的工農業(yè)區(qū)以及交通，能源等基礎設施大都分布在河道兩岸，河道管理的好壞將直接影響人民群眾的生命財產和生產生活安全?？v觀甘肅省水利廳發(fā)布的2012年～2016年《甘肅省河流泥沙公報》可以看出，甘肅省的大部分河流流量年際變化大、流量少，泥沙量一直在持續(xù)增長，這除了與自然地理環(huán)境等因素有關外，也反映出甘肅省在河流治理方面存在的一些問題。以2016年為例，全省主要河流除疏勒河、黑河為豐水多沙年，雜木河、湟水為平水少沙年外，其余均為枯水少沙年。主要河流上的水庫和水電站等工程改變了河流原有的水沙特性，使部分泥沙淤積在庫區(qū)，水文監(jiān)測斷面監(jiān)測到的輸沙量偏小。

近年來，隨著經濟社會的快速發(fā)展，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，一方面，河道在保障經濟生活、建設良好生態(tài)環(huán)境中的作用在增大，另一方面違法圍墾、擠占河道、蠶食水域、濫采河砂等事件頻發(fā)，有的河道則因斷流干枯演變成了馬路，甚至于成為周邊的污水排放溝、垃圾廢置場，河流健康受到嚴重的威脅，如蘭州港聯(lián)項目事件，更是深刻的反映出在流域生態(tài)文明建設方面存在的問題，甘肅省的流域生態(tài)文明建設迫在眉睫。

1.2甘肅省流域生態(tài)文明建設的相關立法及成效

甘肅省的流域生態(tài)文明建設相關立法工作，具有時間跨度長、涉及部門多、涵蓋范圍較廣的特點。從1997年～2019年共22年的時間出臺了一大批相關法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，涉及省人大政府及眾多政府相關職能部門、涵蓋水土保持、污染物排放、生態(tài)保護等內容，主要有《甘肅省河道管理條例》《甘肅省水污染防治工作方案（2015-2050年）》《甘肅省環(huán)境保護條例》等。各地市（州），也相繼出臺了一批流域治理的配套地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，如《天水市河道采砂管理辦法》《蘭州市河道管理條例》《定西市河道生態(tài)環(huán)境保護條例》等，形成了一個相對來說較為完善的立法格局。

全省生態(tài)建設和環(huán)境保護取得了積極成效，流域綜合治理成效顯著，“十二五”期間，治理水土流失面積1萬平方千米，濕地面積穩(wěn)定在2535萬畝以上；“兩江一水”、渭河源區(qū)三大生態(tài)治理規(guī)劃先后獲得國家批復；甘南黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設規(guī)劃加快實施，向黃河補水量穩(wěn)定在每年65.9億立方米。

2.甘肅省流域生態(tài)文明建設存在的問題

2.1流域管理體制不健全

國家機關（或地方國家機關）在生態(tài)文明建設進程中起到了很大的關鍵性作用，不僅是流域生態(tài)文明建設法制的制定者，對流域生態(tài)文明建設的方向起到推動和導向作用；而且是流域生態(tài)文明法制的執(zhí)行者，嚴格按照流域生態(tài)文明建設的法律制度來進行管理，對破壞流域生態(tài)文明建設的行為進行查處、打擊，保證流域生態(tài)文明建設的良性發(fā)展。

要理清管理部門的職責，首先需要對管理部門要有一個清楚的認識體系。從《中華人民共和國河道管理條例》《甘肅省河道管理條例》兩部條例中可以看出，涉及河道管理的機構有河道管理機構、河道主管機構、水（利）行政主管部門和流域管理機構。河道管理機構是進行河道管理的所有部門的一個統(tǒng)稱，并不特指某一個具體的部門，如水利部、各?。ㄊ?、區(qū)）的水利廳（局）、七大流域管理機構等，都屬于河道管理部門。水行政主管部門是重要的行政執(zhí)法部門之一，如各?。ㄊ小^(qū)）的水利廳（局）。國務院水利行政主管部門是全國河道的主管機關，各省、自治區(qū)、直轄市的水利行政主管部門是該行政區(qū)域的河道主管機關。流域管理機構是國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，是國務院水行政主管部門的下轄機構，我國已按七大流域設立了流域管理機構。換言之，水行政主管部門處于管理端頂端，流域管理機構及其下轄機構均從屬于水行政主管部門。

甘肅省流域生態(tài)文明建設在主管部門上，存在著職責混淆、管理紊亂的現(xiàn)象。以甘肅省河道管理部門為例。如《甘肅省河道管理條例》第五條規(guī)定，則混淆了水行政主管部門和河道管理機構之間的關系。如前所述，河道管理機構在行政隸屬關系上，并不從屬于縣級以上人民政府水行政主管部門，縣級以上人民政府水行政主管部門是本區(qū)域的河道主管機關，其職能就是管理本行政區(qū)域內的河道，而河道管理機構則是河道管理所有部門的一個統(tǒng)稱，二者之間不存在附屬關系。

《中華人民共和國河道管理條例》明確規(guī)定河道范圍內相關活動行為的主管部門是縣級以上人民政府河道主管機關，《甘肅省河道管理條例》則規(guī)定河道范圍內相關活動行為的主管部門是水行政主管部門或者流域管理機構的審查同意后。國家規(guī)定由河道主管機關管理，而甘肅省規(guī)定是水行政主管部門或者流域主管機構管理，出現(xiàn)了主管部門規(guī)定的不一致，將流域主管機構的管理權限等同于河道主管機關。

2.2生態(tài)文明建設理念落后

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的立法理念并未在甘肅省的河道治理相關立法實踐中得到較好的體現(xiàn)。甘肅省目前仍然遵循著“環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展相協(xié)調”的基本原則來治理河道，而對于河道的生態(tài)文明建設來說，真正需要的是生態(tài)利益優(yōu)先于經濟利益，并不是通過簡單的合理開發(fā)和利用，就能達到環(huán)境保護與經濟發(fā)展相協(xié)調的良性狀態(tài)。立法理念的缺失帶來的治理原則的滯后，直接或間接的影響了河道保護管理進程。

如《甘肅省河道管理條例》的立法原則也存在一些弊端，需要指明的是全面規(guī)劃并不等于整體保護，嚴格保護也不是生態(tài)優(yōu)先，綜合治理、合理利用也非綠色發(fā)展的理念。再如《甘肅省水土保持條例》第一條確定了保護和合理利用相結合的水土治理方式，并未明確“保護和利用”二者誰處于優(yōu)先地位，以及怎樣的發(fā)展方式。在甘肅省其他的多部涉及河道管理的地方法規(guī)和規(guī)章中，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念也并未體現(xiàn)在立法中。

2.3相關法律制度不完善

從甘肅省整體層面來看，立法缺乏綜合性，大多均是一些單行性立法，協(xié)調性差，缺乏綜合性。首先，甘肅省的河道治理法律制度，大多制定較早。十八屆四中全會以后，隨著依法治國進程的加快以及習近平生態(tài)文明思想的發(fā)展與形成，都極大地加快了流域生態(tài)文明建設的進程。而甘肅省這些已經制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件并不能及時、較好的推進流域生態(tài)文明建設，且這些法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間也沒有形成一個高效協(xié)調的運行機制，銜接不足。其次，在甘肅省的河道治理法律制度中，并未有關于水資源的保護、河道水污染防治、防洪等具體治理的法規(guī)、規(guī)章，而這些方面恰恰是流域生態(tài)文明建設的重點。僅有的也就是省人大常委會2015年通過的《甘肅省農村飲用水供水管理條例》，其適用范圍小，并未涉及到整個水資源的保護；省人民政府2015年頒發(fā)的《甘肅省水污染防治工作方案（2015-2050年）》，僅屬于政府文件，未有法規(guī)、規(guī)章位階高、效力強、適用范圍廣。

從甘肅省局部層面來看。在甘肅省下轄14個地市（州）中，關于河道治理的相關立法較少，在各地區(qū)之間所制定的相關法規(guī)、規(guī)章之間、以及與省級層面并未形成相互銜接配合的制度體系。

3.甘肅省流域生態(tài)文明建設的路徑

3.1更新流域生態(tài)文明建設理念

生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是流域生態(tài)文明建設的指導思想，在法治保障中必須貫徹落實的立法理念。生態(tài)利益和經濟利益并不是一對矛盾，要辯證看待經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系，必須明確生態(tài)利益優(yōu)先于經濟利益，確定經濟社會發(fā)展服從環(huán)境保護的原則，“綠水青山就是金山銀山”，經濟發(fā)展要促進人與自然的和諧，促進生態(tài)環(huán)境的保護，做到既要“金山銀山”，也要“綠水青山”。甘肅省在今后的流域生態(tài)文明建設相關立法工作中，必須摒棄“環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展相協(xié)調”的這一原則，把環(huán)境保護放在第一位。

2019年9月通過的《甘肅省環(huán)境保護條例》第三條就明確規(guī)定了保護優(yōu)先的理念，《甘肅省環(huán)境保護條例》作為甘肅省生態(tài)環(huán)境保護的總法，這也為今后甘肅省流域生態(tài)文明建設的相關立法工作提供了借鑒，流域生態(tài)文明建設的相關立法要符合總法確定的保護為主的原則，切合生態(tài)文明保護的理念。

3.2建立健全相關法律制度體系

前文已經提及到甘肅省流域生態(tài)文明建設在相關法律制度體系方面存在的問題，對此，甘肅省應當加快建設流域生態(tài)文明建設法治體系。

首先，加快推進水資源保護、水污染防治、防洪等領域的立法工作，完善流域治理的法律制度，使之形成一個健全的流域生態(tài)文明建設法律制度體系。

其次，加快修訂相關立法。2014年制定實施的《甘肅省河道管理條例》已經難以適應現(xiàn)今的流域生態(tài)文明建設，必須進行修正。明確河道治理各部門的職責分工、嚴格各部門責任。除此之外，甘肅省有關河道治理的一大批法規(guī)、規(guī)章也亟需進行修正。

再次，各專門立法之間必須有機銜接、相互配合，形成以《甘肅省環(huán)境保護條例》為總法、《甘肅省河道管理條例》為主，及其他相關法規(guī)協(xié)同運行的法治機制、以河長制為手段的管理模式。

最后，各地市（州）、縣（區(qū)），也應當完善相關河道治理立法工作，與甘肅省制定的上位法相銜接，形成一個省市縣三級協(xié)同、高效運行的法律制度體系、管理體系。

3.3加強流域生態(tài)文明建設宣傳教育

社會公眾創(chuàng)造性強、積極性高、主體數(shù)量大，在流域的治理中起著重要的作用，必須引導社會公眾參與到流域生態(tài)文明建設中去，發(fā)揮社會公眾的主體價值。充分利用各種渠道，加大流域生態(tài)文明建設的宣傳教育，提高全社會對流域生態(tài)文明建設的關注度，增強全民生態(tài)意識，營造愛護、建設河流生態(tài)環(huán)境的良好風氣。建立和完善河道生態(tài)保護與建設的激勵機制，充分調動廣大人民群眾積極參與河道生態(tài)生態(tài)文明建設的熱情。

3.4構建流域生態(tài)文明建設多元合作機制

在河道治理中，政府依靠其強大的權力、高效的方式，發(fā)揮著不可替代的作用，但在流域生態(tài)文明建設中，必須多主體共同進行，發(fā)揮不同主體的作用。

首先，明確政府的主導地位，形成省市縣三級政府的多層治理結構。以統(tǒng)一立法、嚴格執(zhí)法、保障司法為手段，明晰各部門管理權限和職責范圍，妥善處理好各部門關系，實現(xiàn)由省統(tǒng)一規(guī)劃、領導的協(xié)調治理機制。建設以地市（州）為單元、財權和事權相匹配的分層級管理體制和運行機制，實行分包治理機制，充分發(fā)揮各級政府在流域生態(tài)文明建設中的積極作用，打破各自為政的局面。其次，引入市場機制，發(fā)揮在場在河道治理中的作用，彌補政府在資源配置方面的不足。健全環(huán)保投資、融資機制，通過市場購買生態(tài)環(huán)境公共服務、建立排污權市場交易機制、引入市場資本參與綠色金融信貸等一系列措施為政府減負，實現(xiàn)流域生態(tài)文明建設中的可持續(xù)發(fā)展。最后，引入公眾參與，充分發(fā)揮公眾參與流域生態(tài)文明建設的積極性和主動性。

形成政府主導、市場運作、公眾參與的多元合作建設機制，開創(chuàng)流域生態(tài)文明建設的新局面。

4.結語

綜上所述，通過甘肅省流域生態(tài)文明建設的現(xiàn)狀及存在的問題分析，建議從更新流域生態(tài)文明建設理念、建立健全相關法律制度體系、加強流域生態(tài)文明建設宣傳教育、構建流域生態(tài)文明建設多元合作機制這四個方面來進行，以推動甘肅省流域生態(tài)文明的進一步建設，早日實現(xiàn)美麗甘肅、美麗中國的任務。

參考文獻：

[1]習近平.推動我國生態(tài)文明建設邁上新臺階[J].求是， 2019（03）.

[2]中共生態(tài)環(huán)境部黨組.以習近平生態(tài)文明思想為指導堅決打好打勝污染防治攻堅戰(zhàn)[J].求是， 2018（12）.

[3]劉金淼.美國濕地補償銀行機制及對我國濕地保護的啟示與建議[J].環(huán)境保護， 2018（08）.

[4]張婷，婁創(chuàng).長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護法律機制的路徑選擇[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版）， 2019（07）.

[5]魏永平，段艷芳.汾河流域生態(tài)治理現(xiàn)狀及修復措施[J].中國水利， 2017（07）.

[6]齊安國，張毅川.河道生態(tài)修復模式研究——以甘肅天水藉河為例[J].干旱區(qū)研究， 2008（03）.

[7]李立新.淮河流域綠色化發(fā)展與生態(tài)文明建設路徑探討——以壽縣為例[J].安徽農學報， 2019（09）.

[8]方月梅，張曉玲.基于流域生態(tài)文明視角的湖泊綜合治理與保護[J].湖北理工學院學報， 2018（04）.

[9]黎元生.基于生命共同體的流域生態(tài)補償機制改革——以閩江流域為例[J].中國行政管理， 2019（03）.

[10]溫宗國，周靜.基于水環(huán)境的生態(tài)文明建設模式研究——以合肥市、巢湖流域為例[J].中國工程科學， 2019（05）.

[11]李月，齊實.建設水土保持生態(tài)文明小流域的思考[J].中國人口·資源與環(huán)境， 2018（S2）.

[12]甘肅省水利廳. 2012年-2016年甘肅省河流泥沙公報[Z].