楊新花YANG Xin-hua

（山東省新泰市東都鎮(zhèn)人民政府財政所，新泰271222）

0 引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是一個老生常談的問題，由來已久。早在2004 年，按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2005]39 號）、《關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》（國辦發(fā)〔2006〕86 號》）和“制止新債、摸清舊債、明確責任、分類處理、逐步化解”的總體要求，國家就積極穩(wěn)妥地開展了摸清鄉(xiāng)村債務(wù)底數(shù)并化解鄉(xiāng)村債務(wù)的工作。但時隔十幾年，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)又產(chǎn)生了新的債務(wù)，新生債務(wù)涉及區(qū)域范圍較廣，金額較大，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟陷入困境，而且阻礙了農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民增收，影響了農(nóng)村穩(wěn)定，是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決的任務(wù)。本文就當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新增債務(wù)產(chǎn)生原因進行了探討，并提出相應(yīng)的化解對策。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)產(chǎn)生的原因

1.1 財政體制不合理，造成收支失衡

1.1.1 稅收收入減少，財政收入增長乏力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入主要是稅收收入、上級補助收入以及轉(zhuǎn)移支付收入，其中稅收人的比重約占80%的比重。分稅制改革后，大部分稅種劃歸中央，中央政府在財務(wù)支配中的支配比例大大提高，中央宏觀調(diào)控能力得到加強，而地方稅種除營業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種；營改增后，營業(yè)稅及伴隨其征收的城建稅、教育費附加、地方教育附加等附加費稅的減少，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力大幅度的相應(yīng)減少；因新舊動能轉(zhuǎn)換政策，部分企業(yè)因清理往年陳欠，享受房產(chǎn)稅和及城鎮(zhèn)土地使用稅減免，也是稅收收入減少的因素；鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收征管乏力，征管人員少，鄉(xiāng)村稅源分散，稅收征管征繳主要依靠納稅人的自覺意識，致使個體稅收“跑、冒”流失嚴重。為保持財政收入不下降，往往通過增加新的債務(wù)來實現(xiàn)。

1.1.2 虛增財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足

分稅制后，稅收收入實行分成，即地方財政收的多，上級財政返還的就多。稅收收入直接關(guān)系到地方財政的支付能力。因此，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，特別是一些經(jīng)濟欠發(fā)達的偏遠貧困山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在財政支出上行壓力下，不顧自身經(jīng)濟發(fā)展滯后的情況，想盡一切辦法虛增財政收入。主要表現(xiàn)為：一是拉稅、返稅。將其他地方的稅收，以獎勵返還納稅人稅款的形式，通過各種渠道途徑拉到本地，增加本級財政收入。二是墊稅。在沒有實際稅源的情況下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用財政資金直接墊付稅款，完成本級財政收入。三是空轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門用自己的資金或其他收入，利用地方稅種反復(fù)入庫，實現(xiàn)財政收入的增長。近年來，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛收空轉(zhuǎn)比例都在50%左右，數(shù)額在1000 萬元左右，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)空轉(zhuǎn)數(shù)額近2000 萬元。采取這種虛收空轉(zhuǎn)的方法不僅不能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力，還要倒貼資金且浪費大量精力，實在是我國財政運行中的一顆 “毒瘤”。而由于虛增收入的比重較大，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力不足，收支缺口擴大，不得不靠舉債彌補。

1.1.3 財權(quán)與事權(quán)不相匹配，支出項目不斷加大

稅費改革以后財權(quán)層層上收、事權(quán)卻層層下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責是有效管理本地政府和提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護及建造，還有信訪穩(wěn)定、鄉(xiāng)村文明建設(shè)、環(huán)保安全以及諸如今年抗擊“新冠”疫情突發(fā)事項等民生保障方面的支出逐年增長，特別是創(chuàng)建全國文明城市、衛(wèi)生城市等活動更是投資較大；招商引資、鄉(xiāng)村振興等等事宜，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出；上級相關(guān)部門雖然也有類似 “村村通”“戶戶通”等項目資金，但這些項目資金的使用同時也要求縣、鄉(xiāng)政府按比例分級負擔配套資金，為此也加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出超過財政收入，財政收支不平衡，出現(xiàn)財政赤字。這些導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，寅吃卯糧，不斷滋生出新的債務(wù)。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置多，行政管理費用過高

自1998 年起，我國就開始實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，精簡機構(gòu)、分流人員。但是“精簡、效能、節(jié)約”的改革目標并未完全達到。多輪機構(gòu)改革后，黨政機構(gòu)和事業(yè)站所設(shè)置不但未少，反而日趨龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員日益增多，除了供養(yǎng)在職人員，還有離退休人員以及部分村干部等；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編人員年齡普遍偏大，青黃不接，知識結(jié)構(gòu)落后，并且人浮于事，不能勝任政府的信息化辦公等情況，政府不得不購買勞務(wù)或雇傭臨時人員，增加了政府的行政經(jīng)費支出?；局С鲑M用居高不下，為了維持正常運轉(zhuǎn)，各種業(yè)務(wù)活動費用不得不通過新增債務(wù)等方式予以解決。

1.3 盲目招商引資，大搞“政績工程”

招商引資是當前各級政府重中之重的任務(wù)，招商引資任務(wù)完成的多少成了檢驗干部政績的標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了政績，以返稅、獎勵、土地無償或低價出讓為代價招商，不注重調(diào)查和可行性論證，盲目引進一些高能耗、環(huán)境污染較大、稅收貢獻不多的產(chǎn)業(yè)項目。這些項目在城市已經(jīng)面臨淘汰，而落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，有的由于環(huán)保不達標，無法開工生產(chǎn)；有的由于資金鏈斷裂，不得不停工，未完工廠房成為“爛尾工程”，空留下的一個個爛攤子，喪失了民心。招商引資失敗不但浪費了大量的土地，還虧欠了農(nóng)民的土地補償款，使農(nóng)民更加貧困，鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負上高額的債務(wù)。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的對策

2.1 加強財源建設(shè)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入穩(wěn)定增長，是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的根本措施

2.1.1 大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把資源優(yōu)勢變?yōu)樨斣磧?yōu)勢

立足農(nóng)村，因地制宜，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村經(jīng)濟由粗放型向結(jié)構(gòu)優(yōu)化型轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展精細農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價值；繼續(xù)推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，使商業(yè)資本進入農(nóng)村，擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模，進行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)作業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率；發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，將區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)資源商品化、品牌化，提高本地特色農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢。

2.1.2 繼續(xù)堅持工業(yè)強鎮(zhèn)，培植壯大財源支柱

沒有工業(yè)支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長是難以為繼的。而興建高標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)是建設(shè)工業(yè)強鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和前提，通過合理的布局，充分發(fā)揮土地、水、電、交通運輸、人才、信息等生產(chǎn)要素的聚集效應(yīng)，優(yōu)化營商環(huán)境，吸引大批企業(yè)落戶工業(yè)園。積極促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)改造，產(chǎn)業(yè)規(guī)模升級，培育龍頭企業(yè)；以龍頭企業(yè)為依托，帶動發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)本土企業(yè)；大力發(fā)展加工密集型產(chǎn)業(yè)，解決本地農(nóng)村剩余勞動力的問題；繼續(xù)開展招商引資，引進優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.1.3 規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)，拓寬財源建設(shè)渠道

小城鎮(zhèn)的發(fā)展對鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展起著 “領(lǐng)頭羊”的作用，建設(shè)小城鎮(zhèn)，是凝聚民心、聚攏財氣的有效手段。小城鎮(zhèn)建設(shè)要立足本地區(qū)位優(yōu)勢，挖掘資源，科學(xué)定位，打造獨特的小城鎮(zhèn)文化特色；加快城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化改善小城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境，興建商業(yè)街，吸引當?shù)丶巴獾爻青l(xiāng)居民購房建業(yè)，大力發(fā)展餐飲、物流、電子商務(wù)、興建擴建農(nóng)貿(mào)市場超市，打造十五分鐘生活便利圈，拉動消費，繁榮市場；利用行政中心優(yōu)勢，培育發(fā)展金融保險、信息服務(wù)、招商引資、帶動農(nóng)村非農(nóng)發(fā)展，搞活農(nóng)村經(jīng)濟，提高小鎮(zhèn)活力。

2.2 加強干部隊伍建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能

轉(zhuǎn)變職能，精兵簡政，從根本上消除政府包攬過多，干預(yù)過分的格局。政府重心應(yīng)逐漸弱化，不斷向公共服務(wù)傾斜，強化服務(wù)意識、提高服務(wù)質(zhì)量，通過創(chuàng)造穩(wěn)定的市場秩序服務(wù)于市場經(jīng)濟發(fā)展。使過去的發(fā)展型政府逐步向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，改變懶散、干好干孬都一樣的工作態(tài)度；不斷強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作人員的服務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力，實現(xiàn)工作效能最大化；壓縮編制，減少財政供養(yǎng)人員，降低人員經(jīng)費；加強公用經(jīng)費支出管理，壓縮不合理支出，樹立成本效益觀念，自覺約束支出行為，厲行節(jié)約，減少浪費，特別是對會議費、招待費、差旅費的日常公用經(jīng)費支出建立一套行之有效的約束機制。

2.3 實行債務(wù)督查制度，預(yù)防新債產(chǎn)生

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)督查制度，上級黨委政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)作為重要的績效考核指標，并在主要的領(lǐng)導(dǎo)人離任時將其納入離任經(jīng)濟責任審計范圍；另外，上級財政部門應(yīng)持續(xù)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)的查處及懲罰力度，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模、償還情況進行報表統(tǒng)計，不定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支進行突擊檢查，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，超過風(fēng)險點予以公布通報，堅決杜絕舉借新債，只有杜絕了債務(wù)的進一步擴大，才能化解債務(wù)危機。

2.4 不斷強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平

加強稅收征管，做到應(yīng)收盡收。杜絕墊稅、買稅、空轉(zhuǎn)等虛增財政收入的行為；按照穩(wěn)妥性原則，“量入為出、收支平衡”不得編制赤字預(yù)算；按照重點性原則，先“保工資、保運轉(zhuǎn)”等基本支出，后“保民生、促發(fā)展”等項目支出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員需要按照預(yù)算的編制原則，完整準確地編制年度預(yù)算，并且嚴格按照預(yù)算執(zhí)行財政支出，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，堅決控制和壓縮不合理支出。

3 結(jié)語

化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)任重而道遠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子要切實改變換屆時新官不管舊賬的現(xiàn)狀，堅持開“前門”、堵“后門”、建機制、強監(jiān)管，積極防范化解政府債務(wù)風(fēng)險，保持農(nóng)村穩(wěn)定和基層政權(quán)建設(shè)。