蔣明敏

內(nèi)容提要 黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯與現(xiàn)代國(guó)家的治理邏輯具有內(nèi)在耦合性和契合性。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度具有巨大優(yōu)勢(shì)，黨政互嵌鍛造國(guó)家治理主軸，有利于維護(hù)最廣大人民的根本利益；系統(tǒng)規(guī)劃整合治理力量，有利于消解政府部門的“內(nèi)部性”；與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，有利于推進(jìn)治理方式的科學(xué)化與民主化；剛?cè)岵⑴e構(gòu)建監(jiān)督體系，有利于營(yíng)造風(fēng)清氣正的治理生態(tài)。將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需要通過(guò)制度建構(gòu)、理論創(chuàng)新、方式改善、思維變革等協(xié)調(diào)推進(jìn)。

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想強(qiáng)調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”①，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為重大政治原則也被寫入黨章。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)重申了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中所處的提綱挈領(lǐng)的地位，并進(jìn)一步提出將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)思想落實(shí)到制度建設(shè)層面，例如，健全各級(jí)黨委(黨組)工作制度，完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度，完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系等。從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”到“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)治國(guó)理政規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。深刻認(rèn)識(shí)和把握新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性與必然性，深入研究和闡釋黨的全面領(lǐng)導(dǎo)彰顯的制度優(yōu)勢(shì)，全面推動(dòng)這一優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治國(guó)理政的效能，已經(jīng)成為新時(shí)代學(xué)術(shù)研究的重要使命。

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，在整個(gè)國(guó)家制度體系中處于統(tǒng)領(lǐng)地位。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)正是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革各項(xiàng)事業(yè)取得巨大成就的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和規(guī)律揭示，此命題一經(jīng)提出就受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，學(xué)者們大多從重大意義、理論內(nèi)涵、邏輯理路、踐行路徑等方面對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)展開論述，回應(yīng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性和必要性已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的充分論證。然而，作為國(guó)家治理制度，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的優(yōu)勢(shì)尚未得到充分探討，如何將這一制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，并推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還有待進(jìn)一步探究。

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯契合

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯與現(xiàn)代國(guó)家的治理邏輯具有內(nèi)在契合性和耦合性。在新時(shí)代，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是一整套貫穿于治國(guó)理政各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，在國(guó)家治理體系中，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)制度體系居于統(tǒng)領(lǐng)地位；在國(guó)家治理能力中，黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平發(fā)揮著決定性作用。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本保證。

(一)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與保障

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本保障。國(guó)家治理的過(guò)程實(shí)際上就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過(guò)程，國(guó)家治理向前推進(jìn)的每一步都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理的核心，是中國(guó)特色國(guó)家治理體系的最大特點(diǎn)，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本政治保證。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理的基本前提，無(wú)論是機(jī)構(gòu)改革還是體制機(jī)制改革，都要以加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨除了具有政黨的一般屬性和功能外，還具有區(qū)別于其他政黨的政治屬性，即代表最廣大人民群眾的利益，以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為最高目標(biāo)，具有堅(jiān)強(qiáng)的組織和嚴(yán)密的紀(jì)律。正是這些特性決定了中國(guó)共產(chǎn)黨具有先進(jìn)性、強(qiáng)大的組織和動(dòng)員能力。因此，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成了國(guó)家治理的核心。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。因此，我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化不是脫離社會(huì)制度的抽象的現(xiàn)代化，而是在具體社會(huì)制度下的現(xiàn)代化。我們推進(jìn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下展開的，它服務(wù)于中國(guó)特色社會(huì)主義制度。習(xí)近平提出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系……其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度?！雹邳h的領(lǐng)導(dǎo)制度是由一系列有關(guān)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)范構(gòu)成的體系，其在我國(guó)國(guó)家治理體系中處于核心統(tǒng)領(lǐng)地位，是其他各項(xiàng)制度之根本。健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治保障。由此可見，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅是新時(shí)代我國(guó)國(guó)家治理的一項(xiàng)基本原則，更是一套系統(tǒng)、嚴(yán)密的制度體系。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)絕非抽象的政治口號(hào)，而是一種滲透于國(guó)家治理各個(gè)環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，這構(gòu)成了新時(shí)代中國(guó)國(guó)家治理的顯著優(yōu)勢(shì)。

(二)國(guó)家治理現(xiàn)代化是新時(shí)代落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的必然要求

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在總結(jié)古今中外治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出推進(jìn)“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略抉擇，這也是黨對(duì)全面深化改革目標(biāo)的科學(xué)判斷。

改革開放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨成功地回答了“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”“建設(shè)什么樣的黨，怎么建設(shè)黨”“實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展，怎樣發(fā)展”問題，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，“什么是社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化，怎樣治理社會(huì)主義國(guó)家”成為一個(gè)新的時(shí)代性議題。新時(shí)代，中國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架下有序開展，使國(guó)家治理體系和治理能力同特定歷史發(fā)展階段的客觀實(shí)踐相適應(yīng)，并與新時(shí)代人民美好生活需要以及社會(huì)發(fā)展的要求相結(jié)合。具體而言，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要適應(yīng)法治、民主政治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)自身成長(zhǎng)以及現(xiàn)代文化發(fā)展的要求。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的重點(diǎn)目標(biāo)之一，也是時(shí)代賦予中國(guó)共產(chǎn)黨的使命。新時(shí)代，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)遵循國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本規(guī)律和方向，這給黨的自身建設(shè)提出了新的要求。只有不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化水平，才能適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理的新要求，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)。

習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須深入理解和完整把握全面深化改革的總目標(biāo)。堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這兩者是一個(gè)有機(jī)整體，前者指明了走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的根本方向，為建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)奠定了制度保障，后者規(guī)定了根本方向指引與制度支持下的目標(biāo)指向。而只有堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能確保中國(guó)特色社會(huì)主義道路的正確性，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)黨的崇高目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)

健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是新中國(guó)成立以來(lái)我們譜寫中華民族壯麗史詩(shī)的制勝密碼，也是新時(shí)代統(tǒng)攬“四個(gè)偉大”、戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的必然要求。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度這一科學(xué)制度體系中，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度具有十分重要的作用。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度在推動(dòng)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中有著巨大優(yōu)勢(shì)。

(一)黨政互嵌鍛造國(guó)家治理主軸，有利于維護(hù)最廣大人民的根本利益

黨政關(guān)系作為核心政治關(guān)系，事關(guān)政黨治理和國(guó)家治理的理念與模式。在一般意義上，黨政關(guān)系指作為政治行為主體的政黨與國(guó)家政治生活中其他政治行為主體之間的相互關(guān)系。在中國(guó)的政治語(yǔ)境中，“黨”指的是中國(guó)共產(chǎn)黨，在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行過(guò)程中，政府被賦予行政權(quán)力并發(fā)揮著直接管理國(guó)家事務(wù)的作用，黨與政府的關(guān)系常常被界定為狹義的黨政關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不僅是國(guó)家制度的設(shè)計(jì)者和維護(hù)者，也是國(guó)家建設(shè)和國(guó)家成長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者。在當(dāng)前中國(guó)黨政關(guān)系的一些制度、體制、機(jī)制的安排中，首要的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)都是如何確保黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)是黨如何有效領(lǐng)導(dǎo)政府的問題③。

改革開放以來(lái)，政府在國(guó)家治理中的基本主體地位得到彰顯，推動(dòng)了合一型黨政關(guān)系向嵌入型黨政關(guān)系的轉(zhuǎn)變④。中國(guó)共產(chǎn)黨不再成為政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的直接治理主體，而是通過(guò)制度性嵌入、功能性嵌入、主體性嵌入、過(guò)程性嵌入等方式介入國(guó)家治理過(guò)程。黨和政府的關(guān)系呈現(xiàn)為嵌入式的融合形態(tài)，黨通過(guò)政府治理國(guó)家，政府通過(guò)對(duì)國(guó)家治理效能的追求來(lái)鞏固黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)并非事無(wú)巨細(xì)的直接管控，在國(guó)家治理中更多扮演著制度設(shè)計(jì)者和實(shí)踐領(lǐng)導(dǎo)者角色。黨政互嵌鍛造出我國(guó)國(guó)家治理的主軸，一方面，政治與行政高度地互嵌融合，有助于保障我國(guó)治理變革堅(jiān)守社會(huì)主義性質(zhì)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，在人民的利益之外沒有任何自身的特殊利益，而中國(guó)共產(chǎn)黨和政府的互嵌依存，有利于維護(hù)公共政策的公共性，既能最大限度地滿足“多數(shù)”，亦能盡可能地保護(hù)“少數(shù)”，從而更好地維護(hù)廣大人民的根本利益。另一方面，黨與政府互嵌融合提高了國(guó)家治理效率，凸顯了黨政治理體制在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化目標(biāo)中的優(yōu)勢(shì)。

(二)系統(tǒng)規(guī)劃整合治理力量，有利于消解政府部門的“內(nèi)部性”

“內(nèi)部性”源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，最先對(duì)內(nèi)部性理論進(jìn)行研究的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼爾·史普博(Daniel F.Spulber)，他把“內(nèi)部性”定義為由交易者所經(jīng)受的但沒有在交易條款中說(shuō)明的成本和效益，“正內(nèi)部性”是指交易一方的行為給另一方帶來(lái)效益，“負(fù)內(nèi)部性”是指交易一方利用其信息優(yōu)勢(shì)給另一方帶來(lái)的成本的增加或負(fù)的效益。⑤“內(nèi)部性”這個(gè)概念被引入到政府治理研究，指代公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身的組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利的現(xiàn)象。⑥政府由不同層級(jí)的公務(wù)人員組成，從人性的角度來(lái)看，公務(wù)人員也和其他人一樣有著追求利益的動(dòng)力，此外，政府公權(quán)力具有強(qiáng)制性，這為掌握公權(quán)力的公務(wù)人員謀求利益提供了可能，尤其在監(jiān)督、制衡制度不夠健全的情況下，政府部門的“內(nèi)部性”便會(huì)產(chǎn)生，表現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，政府預(yù)算的增長(zhǎng)以及政府官員的非貨幣性收入等。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，在國(guó)家立法、行政、司法、軍隊(duì)等領(lǐng)域居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過(guò)強(qiáng)有力的政治網(wǎng)絡(luò)對(duì)各類公有制企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行較全面的指導(dǎo)和監(jiān)督，這為系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家發(fā)展方略，整合多方力量，提高執(zhí)行效率提供了保障，并有助于打破部門之間的“壁壘”，減少我國(guó)政府部門的“負(fù)內(nèi)部性”。

(三)與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，有利于推進(jìn)治理方式的科學(xué)化與民主化

長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨堅(jiān)持以不斷發(fā)展的馬克思主義為指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，體現(xiàn)出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的追求，這有利于提升黨和政府決策的科學(xué)化與民主化水平。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能的方法和形式的總和。我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式隨著歷史演進(jìn)和國(guó)情變化呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。黨的十一屆三中全會(huì)后，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式便朝著科學(xué)化、民主化、法制化的方向堅(jiān)定地邁進(jìn)。首先，從黨的十二大開始強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，重心轉(zhuǎn)向引導(dǎo)發(fā)展方向和制定大政方針，這體現(xiàn)出科學(xué)執(zhí)政的追求。其次，1982年黨的十二大通過(guò)的黨章明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，依法執(zhí)政成為新的歷史條件下黨治國(guó)理政的一個(gè)基本方式。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》呈現(xiàn)了全面、具體的依法治國(guó)路徑圖景。黨的十九大報(bào)告提出，成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由此可見，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與全面依法治國(guó)是高度統(tǒng)一的整體。近年來(lái)，黨中央又進(jìn)一步完善了黨的代表大會(huì)制度、黨的委員會(huì)制度、黨員權(quán)利保障制度、黨內(nèi)選舉制度、黨委內(nèi)部議事和決策制度、黨內(nèi)情況通報(bào)制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等，從制度上進(jìn)一步深入推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。同時(shí)，還不斷擴(kuò)大基層民主，完善基層群眾性自治組織民主管理制度，這體現(xiàn)出民主執(zhí)政的追求。

(四)剛?cè)岵⑴e構(gòu)建監(jiān)督體系，有利于營(yíng)造風(fēng)清氣正的治理生態(tài)

中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督是中國(guó)最高層次的政治監(jiān)督，黨的監(jiān)督包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：中國(guó)共產(chǎn)黨作為居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨對(duì)政府施政過(guò)程的監(jiān)督和黨作為中國(guó)政府施政過(guò)程的一個(gè)要素對(duì)自身的監(jiān)督，前者簡(jiǎn)稱為政治監(jiān)督，后者簡(jiǎn)稱為黨的紀(jì)律監(jiān)督。⑦黨的領(lǐng)導(dǎo)包含著政治監(jiān)督的內(nèi)涵，即監(jiān)督各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的決策和決策的施行是否符合人民的根本利益，以及黨在特定時(shí)期的基本路線與方針政策，是否堅(jiān)持了社會(huì)主義民主和法制的原則，是否合乎社會(huì)主義精神文明規(guī)范等。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)注重黨內(nèi)監(jiān)督，主要包括黨的各級(jí)組織、黨的干部和黨員貫徹執(zhí)行黨章、黨綱、基本路線和方針、政策的情況；黨的各級(jí)組織在意見綜合或決策形成中對(duì)人民和黨的根本利益負(fù)責(zé)的情況；黨的各級(jí)組織堅(jiān)持黨的民主集中制、集體領(lǐng)導(dǎo)等組織原則以及干部、黨員遵守紀(jì)律，干部德政勤政建設(shè)情況等。黨的監(jiān)督彰顯了剛?cè)岵⑴e的特點(diǎn)，一方面，注重從制度建設(shè)、程序規(guī)范上形成剛性約束，通過(guò)法治環(huán)境、獎(jiǎng)懲制度、權(quán)力約束機(jī)制建設(shè)的方式震懾貪污腐敗行為，讓掌握公共權(quán)力的政府官員“不敢腐、不能腐、不想腐”。另一方面，注重通過(guò)民主生活會(huì)和主題教育活動(dòng)等柔性手段，提高黨員干部的思想覺悟，增強(qiáng)黨員干部“不想腐敗”的清廉修養(yǎng)。黨的監(jiān)督在行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督之外增加了社會(huì)系統(tǒng)的監(jiān)督體系，形成剛?cè)岵⑴e的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，在增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)與服務(wù)意識(shí)的同時(shí)，極大地增加了貪污腐敗的風(fēng)險(xiǎn)和成本，有利于攻克“尋租腐敗”的頑固堡壘。

加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：治理效能優(yōu)化的維度

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，是統(tǒng)領(lǐng)和貫穿其他各方面的制度。《決定》指出，把國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的有力保證，是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和世界范圍內(nèi)“制度競(jìng)爭(zhēng)”的客觀要求。歷史和現(xiàn)實(shí)證明，這一制度特色鮮明、優(yōu)勢(shì)明顯。在新的偉大實(shí)踐中，將這一制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能還需要在以下幾個(gè)方面協(xié)同發(fā)力。

(一)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)

制度作為人們社會(huì)交往和社會(huì)活動(dòng)的規(guī)范體系，是自然演進(jìn)和理性建構(gòu)協(xié)力作用的產(chǎn)物。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是具體的、務(wù)實(shí)的，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要通過(guò)將具體的制度體系貫徹到治國(guó)理政的實(shí)踐中。1980年8月18日，鄧小平發(fā)表題為“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”的講話，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度改革的探索。鄧小平指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”“不是說(shuō)個(gè)人沒有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！雹?014年習(xí)近平總書記指出，為了推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟和定型，要建立完善“一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”⑨。

中國(guó)特色社會(huì)主義制度本質(zhì)上是一個(gè)系統(tǒng)、整體、協(xié)同的制度化治理結(jié)構(gòu)體系，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度處于體系運(yùn)作的中軸地位。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)需要突出以下三個(gè)方面：一是健全作為執(zhí)行中介的黨組制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定：“黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”黨組是保障黨嵌入國(guó)家和社會(huì)的制度形態(tài)，是保障執(zhí)政黨有效協(xié)調(diào)、動(dòng)員國(guó)家和社會(huì)的組織制度基礎(chǔ)。二是健全上下一體的請(qǐng)示報(bào)告制度。黨內(nèi)請(qǐng)示制度是維護(hù)黨中央權(quán)威、保證全黨令行禁止的重要制度。2019年中共中央政治局頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，將嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告上升到條例的高度，是新時(shí)代強(qiáng)化黨員干部思想自覺和行動(dòng)自覺的重要舉措。三是健全作為全面控制的“歸口管理”制度?！皻w口管理”指以黨中央的某個(gè)直屬部門為主導(dǎo)，對(duì)國(guó)家政治生活中相應(yīng)的特定領(lǐng)域和組成部分進(jìn)行機(jī)構(gòu)與職能整合并開展“歸口管理”。加強(qiáng)和改善“歸口管理”制度，有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。

(二)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的理論創(chuàng)新

與時(shí)俱進(jìn)，是馬克思主義政黨的理論品格。中國(guó)共產(chǎn)黨在馬克思主義的指導(dǎo)下，積極探索，勇于創(chuàng)新，適應(yīng)時(shí)代之需推陳出新，不斷開拓出中國(guó)特色社會(huì)主義的理論新境界。不同的歷史時(shí)期，國(guó)家治理所處的歷史環(huán)境、歷史任務(wù)有所差異，這無(wú)疑對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)作用提出了新要求。面對(duì)新形勢(shì)和新問題，“不適應(yīng)新的需要”和“形成新的理論”是不行的⑩。以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對(duì)新時(shí)期的歷史任務(wù)，在深刻總結(jié)歷史發(fā)展邏輯和中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐邏輯的基礎(chǔ)上提出了“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的論斷，這明確回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國(guó)特色社會(huì)主義之間的關(guān)系以及黨在國(guó)家政治中的地位問題，對(duì)馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的豐富與發(fā)展做出了具有原創(chuàng)性的重大貢獻(xiàn)。隨著我國(guó)邁入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，持續(xù)的理論創(chuàng)新為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了指引。

新時(shí)代，應(yīng)在堅(jiān)持馬克思主義基本原理的基礎(chǔ)上，深入思考黨的領(lǐng)導(dǎo)面臨的新情況，概括出蘊(yùn)含規(guī)律性的新觀點(diǎn)，提煉出富于學(xué)理性的新理論，在理論創(chuàng)新和政策決策上形成一系列新的重大突破。首先，我們需要加大對(duì)基礎(chǔ)理論問題的研討力度。對(duì)“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”等內(nèi)含的基本概念、基本論斷開展辨析和闡釋。其次，我們需要對(duì)黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的系列重要論述進(jìn)行總結(jié)提煉和理論升華。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人形成了大量有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的新表述、新論斷，需要學(xué)術(shù)界加以梳理和轉(zhuǎn)換，建構(gòu)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)科學(xué)的理論體系。最后，借鑒其他國(guó)家政黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，拓展理論的國(guó)際視野。借鑒世界各國(guó)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的基本經(jīng)驗(yàn)中適合中國(guó)國(guó)情的部分，對(duì)其進(jìn)行吸收與轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步豐富、完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)思想體系。

(三)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)方式的改善

黨的十六大報(bào)告第一次提出“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的新思路，強(qiáng)調(diào)這一改革對(duì)于“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，具有全局性作用”，而且是“全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程”的重要內(nèi)容。新時(shí)代，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的改革和創(chuàng)新，是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的必然選擇。

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨的領(lǐng)導(dǎo)所處的時(shí)代背景發(fā)生了變化：經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，行政生態(tài)發(fā)生新變化；法治中國(guó)大力推進(jìn)，開啟依法行政新階段；民主政治進(jìn)程加快，協(xié)商合作成為時(shí)代新要求；公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民參與規(guī)模和程度不斷擴(kuò)大；“互聯(lián)網(wǎng)+”深入發(fā)展，政社互動(dòng)日趨頻繁。按照依法治國(guó)的執(zhí)政理念，黨的執(zhí)政方式必須做出轉(zhuǎn)變，應(yīng)更加側(cè)重于指導(dǎo)國(guó)家執(zhí)政與依法執(zhí)政。與此同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也要向“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”轉(zhuǎn)變，注重提高黨的先進(jìn)性和公信力，并實(shí)現(xiàn)由注重個(gè)人經(jīng)驗(yàn)向決策科學(xué)化民主化的轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型及社會(huì)分層和利益分化，黨需要強(qiáng)化引導(dǎo)服務(wù)功能，綜合運(yùn)用多元領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)處理復(fù)雜問題和主要矛盾，針對(duì)不同類型的矛盾選擇最優(yōu)的領(lǐng)導(dǎo)方式。

(四)新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的思維變革

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要依靠各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、職能部門及公務(wù)人員履行指揮、部署和落實(shí)等任務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)思維對(duì)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的落實(shí)與治理效能的轉(zhuǎn)化效度影響巨大。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是以習(xí)近平為核心的黨中央對(duì)新時(shí)代作出的重要判斷，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部需要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平黨的全面領(lǐng)導(dǎo)思想的精髓，以更大的政治勇氣和智慧轉(zhuǎn)變思維方式，與時(shí)俱進(jìn)更新領(lǐng)導(dǎo)理念，實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的“最后一公里”目標(biāo)。

恩格斯指出：“每一時(shí)代的理論思維都是歷史的產(chǎn)物?！碑?dāng)前我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，是一場(chǎng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的突圍，也是一場(chǎng)觸及社會(huì)各階層利益的“自我革命”，需要黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思維方式，使之與新形勢(shì)相適應(yīng)。具體而言，新時(shí)代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)需要黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的思維方式。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部需要樹立戰(zhàn)略思維。戰(zhàn)略思維是對(duì)根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性問題進(jìn)行分析預(yù)測(cè)的理性思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要注重改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性，統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)推進(jìn)改革。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部需要樹立創(chuàng)新思維。新時(shí)代新挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部要打破思維定勢(shì)，提高創(chuàng)新思維能力。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部需要樹立法治思維。法治思維即以法治的觀念和邏輯來(lái)分析事務(wù)、處理問題。黨的十八屆三中全會(huì)將法治中國(guó)置于全面深化改革之中，黨的十九屆四中全會(huì)又把堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力納入中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)之中，清晰地描繪出新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的路線圖，以制度建設(shè)開創(chuàng)全面依法治國(guó)新局面，而這些政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求領(lǐng)導(dǎo)干部自覺以法治思維謀劃全局，全面推動(dòng)深化改革與國(guó)家發(fā)展。

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，人民出版社2017年版，第19～20頁(yè)。

②習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2020年第1期。

③潘世偉：《中國(guó)模式研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2016年版，第417頁(yè)。

④劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第12期。

⑤[美]丹尼爾·F.史普博：《管制與市場(chǎng)》，余暉、何帆等譯，上海人民出版社1989年版，第64～65頁(yè)。

⑥許云霄：《公共選擇理論》，北京大學(xué)出版社2006年版，第261頁(yè)。

⑦朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》，天津人民出版社2008年版，第196～197頁(yè)。

⑧《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第333頁(yè)。

⑨《習(xí)近平談治國(guó)理政》，外文出版社2014年版，第110頁(yè)。

⑩《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第109頁(yè)。