(中國(guó)人民銀行西安分行,陜西西安 710075)
當(dāng)前,為應(yīng)對(duì)全球新冠肺炎疫情帶來(lái)的不利影響,各國(guó)政府在充分應(yīng)用貨幣政策、財(cái)政政策等傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策外,還汲取2008年的危機(jī)教訓(xùn),大量實(shí)施宏觀審慎政策,以降低金融體系的脆弱性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一般而言,宏觀審慎政策主要針對(duì)的壓力來(lái)源是金融體系,但面臨新冠肺炎疫情造成的實(shí)體經(jīng)濟(jì)壓力來(lái)源時(shí),宏觀審慎政策和工具表現(xiàn)出了不同的特點(diǎn),從而為我國(guó)完善宏觀審慎管理政策治理框架提供了有用的借鑒。
2008年金融危機(jī)以來(lái),發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體持續(xù)完善宏觀審慎政策框架,儲(chǔ)備了一定的宏觀審慎管理工具,但在此次新冠肺炎期間各國(guó)宏觀審慎政策工具使用情況表現(xiàn)出較大差異。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前50余個(gè)國(guó)家(地區(qū))實(shí)施了宏觀審慎政策,歐盟、英國(guó)、美國(guó)、加拿大、瑞士等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體出臺(tái)宏觀審慎政策措施最為頻繁,而俄羅斯、印度、墨西哥、巴西、印度尼西亞等新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體宏觀審慎政策措施較為有限。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相較于新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體更加注重宏觀審慎政策的使用,一方面在于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策工具空間更為狹窄;另一方面在經(jīng)濟(jì)緩慢上行期建立了較為完善的宏觀審慎管理體系,較好地儲(chǔ)備了逆周期調(diào)節(jié)工具,使當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行期間政策操作空間較為充足。
根據(jù)國(guó)際金融協(xié)會(huì)(IIF)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情,各國(guó)實(shí)施的審慎措施中最大的是資本措施(30%),其次是調(diào)整報(bào)告要求以及禁止賣(mài)空等各地區(qū)特有監(jiān)管措施(23%),占比最小的措施是流動(dòng)性措施(12%)。一般來(lái)說(shuō),具有宏觀審慎屬性的資本工具包括逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)資本緩沖、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)附加資本、總損失吸收能力等。本次危機(jī)中,常用的放松資本類(lèi)宏觀審慎措施包括降低逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖、國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本、資本分配限制等,這些資本類(lèi)宏觀審慎管理工具為促使銀行增加信貸支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。
為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情,國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)和各國(guó)宏觀審慎管理部門(mén)降低了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),主要體現(xiàn)在以時(shí)間換空間和直接下調(diào)監(jiān)管閾值兩個(gè)方面。以時(shí)間換空間方面,基于全球和各國(guó)防控新冠肺炎疫情形勢(shì),宏觀審慎管理不同通過(guò)推遲、暫停、取消等方式降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),為金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體企業(yè)換取喘息的空間。如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS)將《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施日期推遲一年至2023年1月1日,部分國(guó)家規(guī)定本國(guó)金融機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)需暫停股息分配或回購(gòu)股票。直接下調(diào)監(jiān)管閾值方面,主要是在一定條件或期限范圍內(nèi)修改或降低日常實(shí)施監(jiān)管指標(biāo),以減輕對(duì)銀行的沖擊,如降低逆周期資本緩沖、流動(dòng)性覆蓋率、杠桿率等措施。
放寬銀行資本要求是各國(guó)最常用的宏觀審慎政策,主要方式是釋放資本緩沖和調(diào)整資本分配措施。釋放資本緩沖主要是逆周期資本緩沖、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖、國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行(D-SIB)附加資本等,其中逆周期資本緩沖運(yùn)用最廣泛、最直接、最快速,降低幅度在0.25-2.5個(gè)百分點(diǎn),如瑞士、德國(guó)、法國(guó)、瑞典、英國(guó)等國(guó)家全部釋放了逆周期資本緩沖,香港釋放了部分逆周期資本緩沖,從2%下調(diào)至1%,但美國(guó)雖然建立了逆周期資本緩沖工具,但2016年以來(lái)CCyB一直為0;部分國(guó)家釋放了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖,巴西和荷蘭減少了國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行緩沖,其中荷蘭將本國(guó)5個(gè)系統(tǒng)重要性銀行中的3個(gè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖減少了3%;一些國(guó)家降低了系統(tǒng)重要性銀行附加資本,如加拿大將D-SIB附加資本從2.25%降低到1%。調(diào)整資本分配措施主要是暫停股息分配、限制股票回購(gòu)等。國(guó)際清算銀行金融穩(wěn)定學(xué)院(FSI)今年5月發(fā)布的報(bào)告顯示,在調(diào)查的14個(gè)經(jīng)濟(jì)體①14個(gè)經(jīng)濟(jì)體分別為澳大利亞、巴西、加拿大、中國(guó)、印度、日本、俄羅斯、新加坡、南非、歐盟、瑞典、瑞士、美國(guó)和英國(guó)。中,有8個(gè)經(jīng)濟(jì)體要求銀行在2020年間停止股息分配,4個(gè)經(jīng)濟(jì)體對(duì)股票回購(gòu)進(jìn)行限制,其中英國(guó)取消支付2019年股息,暫停股息分配和回購(gòu)至2020年底;歐盟規(guī)定大型銀行至少在2020年10月1日之前不支付任何股息。
為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供流動(dòng)性支持是最直接最有效的調(diào)控手段,除了貨幣政策工具外,流動(dòng)性宏觀審慎管理工具也在發(fā)力,大多數(shù)監(jiān)管部門(mén)允許銀行低于巴塞爾協(xié)議III規(guī)定的流動(dòng)性覆蓋率(LCR)要求,但在凈穩(wěn)定資金比率、其他流動(dòng)性措施方面較少使用。如歐洲央行允許其監(jiān)管的銀行在LCR下方“暫時(shí)運(yùn)營(yíng)”,巴西、加拿大、墨西哥、瑞典、土耳其、南非允許銀行低于100%流動(dòng)性覆蓋率(LCR)要求;部分經(jīng)濟(jì)體推遲實(shí)施凈穩(wěn)定資金比率(NSFR),如荷蘭將NSFR實(shí)施時(shí)間推遲6個(gè)月,墨西哥推遲實(shí)施日期至2021年1月;部分央行還放寬了外匯LCR要求,如韓國(guó)央行將其外匯LCR從80%降低到70%??紤]到大多數(shù)央行通過(guò)貨幣政策工具釋放流動(dòng)性,針對(duì)當(dāng)前危機(jī)期間各國(guó)流動(dòng)性宏觀審慎管理工具相對(duì)溫和。
資產(chǎn)負(fù)債類(lèi)管理主要措施包括修改杠桿率規(guī)則、放寬不良貸款處理方式、調(diào)整相關(guān)行業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重等。杠桿率規(guī)則修改方面,如美國(guó)暫時(shí)放松對(duì)大型銀行的杠桿規(guī)則,大型銀行計(jì)算補(bǔ)充性杠桿率可以將持有的美國(guó)國(guó)債和存款從中剔除,豁免期限持續(xù)至2021年3月31日,以緩解美國(guó)國(guó)債市場(chǎng)壓力并鼓勵(lì)銀行繼續(xù)放貸;日本發(fā)布了一項(xiàng)有關(guān)杠桿率的規(guī)則草案,暫時(shí)免除日本銀行金融機(jī)構(gòu)往來(lái)帳戶(hù)未償余額的杠桿率風(fēng)險(xiǎn)敞口;加拿大暫時(shí)從杠桿率計(jì)算中扣除了發(fā)行的主權(quán)證券,豁免日期至2021年4月30日。放寬不良貸款處理方式方面,如歐洲央行決定對(duì)疫情相關(guān)不良貸款的損失撥備的分類(lèi)要求和預(yù)期,暫時(shí)實(shí)行靈活性管理;土耳其放松不良貸款認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);秘魯和哥倫比亞放寬受疫情影響部門(mén)的信貸條件;阿聯(lián)酋央行調(diào)整房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重上限;巴西放寬貸款損失撥備要求。
各國(guó)在壓力測(cè)試、信息披露等方面在不同程度上也進(jìn)行了放松。澳大利亞、德國(guó)、香港、英國(guó)推遲或取消了數(shù)據(jù)密集型壓力測(cè)試,如英格蘭央行和歐洲央行推遲2020年壓力測(cè)試;歐元區(qū)針對(duì)金融機(jī)構(gòu)大大降低了信息披露和報(bào)送要求,將其作為恢復(fù)計(jì)劃的一部分。
中國(guó)宏觀審慎工具使用經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺,有效借鑒主要經(jīng)濟(jì)體此次運(yùn)用宏觀審慎管理工具應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情爆發(fā)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),有利于進(jìn)一步完善我國(guó)宏觀審慎政策框架。
從各國(guó)實(shí)施宏觀審慎政策的情況看,主要經(jīng)濟(jì)體宏觀審慎政策儲(chǔ)備空間大、工具種類(lèi)多、效果好,但我國(guó)宏觀審慎管理工具箱存在著總量不多、實(shí)施主體協(xié)同性不夠、效果有待評(píng)估等問(wèn)題,需要在實(shí)際工作中探索不同的途徑。一是盡快發(fā)布宏觀審慎政策指引,明確界定宏觀審慎政策目標(biāo)、治理機(jī)制、管理工具等內(nèi)容,特別是宏觀審慎工具與微觀審慎工具的邊界,為后續(xù)實(shí)施宏觀審慎管理提出系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)。二是借鑒國(guó)外構(gòu)建以資本和流動(dòng)性管理為基礎(chǔ)的宏觀審慎管理工具,特別是圍繞逆周期資本緩沖、系統(tǒng)重要性銀行附加資本等工具,出臺(tái)逆周期資本緩沖機(jī)制,發(fā)布國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行名單以實(shí)施系統(tǒng)重要性銀行附加資本;統(tǒng)籌考慮流動(dòng)性覆蓋率、凈穩(wěn)定融資比率等流動(dòng)性宏觀審慎管理工具,適時(shí)與相關(guān)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。此外,資產(chǎn)負(fù)債類(lèi)工具、跨境資金流動(dòng)類(lèi)工具等其他宏觀審慎工具也需要進(jìn)一步完善,甚至可以超前探索直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)宏觀審慎管理工具的可行性和適用性??傮w上,應(yīng)該實(shí)現(xiàn)宏觀審慎管理工具從無(wú)到有、從有到可用的最終目標(biāo)。
疫情期間,主要國(guó)家大量實(shí)施宏觀審慎管理工具,這為我國(guó)完善宏觀審慎管理工具箱提供了重要的機(jī)遇和經(jīng)驗(yàn),及時(shí)總結(jié)評(píng)估可以避免少走彎路。因此,我國(guó)一方面可以對(duì)主要經(jīng)濟(jì)體已實(shí)施宏觀審慎政策發(fā)揮的力度和節(jié)奏進(jìn)行綜合分析比較,通過(guò)定性和定量方法進(jìn)行成本效益分析,為我國(guó)實(shí)施宏觀審慎政策提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。另一方面后疫情期間也是審視校準(zhǔn)宏觀審慎工具難得的有利時(shí)機(jī),可以重點(diǎn)關(guān)注各國(guó)宏觀審慎管理工具的校準(zhǔn)和退出機(jī)制,評(píng)估宏觀審慎政策工具的有效性,促使宏觀審慎管理工具更有針對(duì)性。
危機(jī)中,為了解各國(guó)宏觀審慎政策實(shí)施情況的差異性,國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際金融協(xié)會(huì)、耶魯大學(xué)等機(jī)構(gòu)相繼建立了政策追蹤機(jī)制,為政策制定當(dāng)局提供了重要參考。我國(guó)可以建立類(lèi)似宏觀審慎政策追蹤機(jī)制,及時(shí)跟蹤國(guó)際上宏觀審慎政策動(dòng)態(tài)變化,依據(jù)不同屬性的宏觀審慎管理工具分類(lèi)整理歸納,認(rèn)真分析研究已有工具和新型工具引進(jìn)我國(guó)的可行性,為豐富宏觀審慎管理工具箱、有效評(píng)估宏觀審慎管理工具提供保障。