王世超

河北眾美房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司

1 引言

國(guó)土空間規(guī)劃在整個(gè)國(guó)土規(guī)劃的發(fā)展中具有著十分重要的影響，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃方面有很多規(guī)劃形式，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，合理的國(guó)土空間規(guī)劃能夠使我國(guó)資源得到更合理的配置和相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)等，更好的做到可持續(xù)性發(fā)展。我國(guó)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃工作一直尤為重視，過(guò)去的國(guó)土空間規(guī)劃工作已經(jīng)為我國(guó)的高速發(fā)展起到了很大的推進(jìn)作用，但隨著不斷變化的發(fā)展趨勢(shì)，在國(guó)土空間規(guī)劃方面，也會(huì)突顯出溝通不暢、價(jià)值取向不同等問(wèn)題，使國(guó)土空間規(guī)劃出現(xiàn)規(guī)劃資源不足或浪費(fèi)、規(guī)劃職能不清晰、規(guī)劃內(nèi)容有沖突等情況，不利于我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)行。

2 國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展

國(guó)土規(guī)劃是基于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展方向與規(guī)劃區(qū)的社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境等情況，為促進(jìn)國(guó)土資源合理開(kāi)發(fā)利用和發(fā)展進(jìn)程，也是為我國(guó)國(guó)土重大建設(shè)活動(dòng)所做的綜合空間布局，以及為我國(guó)環(huán)境綜合整治、綜合開(kāi)發(fā)等工作制定的指導(dǎo)性規(guī)劃意見(jiàn)，是對(duì)各規(guī)劃區(qū)域中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)。國(guó)土空間規(guī)劃種包括了對(duì)國(guó)土空間的合理布局，也包括了對(duì)規(guī)劃空間的合理開(kāi)發(fā)利用與整合。在目前進(jìn)行的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，在形式上具有鮮明的橫向和縱向互相滲透的運(yùn)行特點(diǎn)，在內(nèi)容上具有重復(fù)、交叉的運(yùn)行特點(diǎn)，在標(biāo)準(zhǔn)上具有較大的復(fù)雜性，所以在國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)行中具有較大的規(guī)劃困難。

尤其是在對(duì)于市、縣各級(jí)區(qū)域的空間規(guī)劃中，在規(guī)劃內(nèi)容方面包含了用地分類標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)體系、規(guī)劃期限、編制審批等多方面的不同標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在規(guī)劃過(guò)程中存在著較多的沖突矛盾。在規(guī)劃工作程序方面，也存在著較多的管制重疊和管制錯(cuò)位，也同時(shí)存在著互相牽制的管制力，表現(xiàn)最為突出的就是審批工作的復(fù)雜性。這些情況最終會(huì)導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃在資源利用和管控方面出現(xiàn)不足、浪費(fèi)、混亂等問(wèn)題，無(wú)法體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的價(jià)值和意義，降低了國(guó)土空間規(guī)劃的效果。

3 國(guó)土空間規(guī)劃的思維范式

3.1 主體功能定位

國(guó)土空間規(guī)劃的重要作用就在于對(duì)與我國(guó)國(guó)土地資源的監(jiān)督、管理、開(kāi)發(fā)和利用方面，具有主體功能的重要低位。國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)進(jìn)行國(guó)土資源管理的重要依據(jù)，所以對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃要具有較高的戰(zhàn)略性、約束性等功能，對(duì)各規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)布局、人口布局等資源布局進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，并將全面的快速發(fā)展作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要目的。

3.2 因地制宜

國(guó)土空間規(guī)劃要對(duì)不同地區(qū)、不同資源、不同人口分布等地域情況，秉持著提高國(guó)土空間規(guī)劃整體水平的科學(xué)規(guī)劃發(fā)展理念，以因地制宜為規(guī)劃原則，基于規(guī)劃區(qū)域的實(shí)際情況進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃。如在土地征用規(guī)劃中，實(shí)際的執(zhí)行情況可能會(huì)出現(xiàn)多方利益牽扯、制衡規(guī)劃等情況，這就需要國(guó)土空間規(guī)劃的公正、客觀作用，制定嚴(yán)格的土地征用管理制度，對(duì)土空間規(guī)劃中的土地空間發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。調(diào)節(jié)功能需要基于對(duì)各規(guī)劃區(qū)域的土地性質(zhì)、土地質(zhì)量、土地規(guī)模等方面進(jìn)行參考分析，在維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，使土地資源的利用率得到有效提高。

3.3 制定符合空間規(guī)劃的指標(biāo)體系

國(guó)土空間規(guī)劃具有較大的復(fù)雜性，需要秉持著一定的規(guī)劃原則，在確保國(guó)土資源規(guī)劃的有效性和合理性的同時(shí)，結(jié)合國(guó)家宏觀調(diào)控的整體規(guī)劃和制度，進(jìn)行資源計(jì)劃的配置和實(shí)施，并設(shè)置明確的預(yù)期指標(biāo)和指標(biāo)體系的管理制度，做為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和管理的重要參考依據(jù)。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的主要作用，是要對(duì)農(nóng)田、耕地、建設(shè)用地等土地資源進(jìn)行深入了解，根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略制定指標(biāo)方針，從國(guó)家的整體出發(fā)，逐漸發(fā)展至地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分，建立分級(jí)式、分解式的管理制度。在規(guī)劃指標(biāo)方面，除了總體的規(guī)劃指標(biāo)，還要制定出符合國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的細(xì)化指標(biāo)，在對(duì)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、保護(hù)等過(guò)程中，在國(guó)土空間規(guī)劃制度的核心指導(dǎo)下，提高國(guó)土資源的有效利用率，促進(jìn)各規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資源的可持續(xù)性發(fā)展。

4 存在的各種問(wèn)題

4.1 宏觀方面

4.1.1 完善的法律保障體系

對(duì)于目前國(guó)土空間方面的法律法規(guī)和相關(guān)文件而言，雖然是進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的重要指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)文件，但在法律法規(guī)和相關(guān)文件的形式以及內(nèi)容中都還存在很多的不足之處，仍然沒(méi)有形成完整的法律保證體系。其不足之處在于對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃缺乏主干法律，其他國(guó)土空間規(guī)劃方面的立法無(wú)法進(jìn)行；現(xiàn)有的法律層次在國(guó)土空間規(guī)劃方面沒(méi)有配套模式，在法律層面缺乏實(shí)際操作的可能性；目前出臺(tái)的法律規(guī)范的內(nèi)容太過(guò)籠統(tǒng)，體現(xiàn)的規(guī)劃要素內(nèi)容不夠全面、具體；國(guó)土空間規(guī)劃的體制不全，規(guī)劃的進(jìn)行需要全部依賴于政府組織等。如現(xiàn)行的《土地管理法》，對(duì)于土地利用規(guī)章方面的法規(guī)條文就沒(méi)有得到明確的細(xì)化，導(dǎo)致土地利用方面的工作無(wú)法取得更好的成果。

4.1.2 規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制不健全

我國(guó)當(dāng)前的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)都屬于國(guó)家編制、監(jiān)督和實(shí)施，沒(méi)有明確職能的監(jiān)督管理機(jī)制，也無(wú)法進(jìn)行民主決策，缺乏公眾力。隨著規(guī)劃類型的不斷增長(zhǎng)和變化，政府的審批范圍相較于過(guò)去已經(jīng)有了明顯的范圍擴(kuò)大化，缺乏規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)和管理機(jī)制不利于國(guó)土空間規(guī)劃的順利進(jìn)行和良好發(fā)展。

4.2 橫向方面

4.2.1 規(guī)劃協(xié)調(diào)性較差

由于規(guī)劃工作的復(fù)雜性，在分工上極容易產(chǎn)生混亂。目前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃雖然根據(jù)不同的部門職能，在規(guī)劃工作方面會(huì)有不同的分工，但是仍然存在管理職能的互相重疊、沖突等不良影響。最終形成了國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)一級(jí)城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃模式。也由于國(guó)土空間規(guī)劃的專業(yè)性要求較強(qiáng)，需要由專門的部門職能參與和發(fā)揮，但是仍然表現(xiàn)為各司其職的特性，沒(méi)有發(fā)揮協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

4.2.2 各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實(shí)施規(guī)范

國(guó)土空間規(guī)劃會(huì)經(jīng)由規(guī)劃區(qū)域的各機(jī)構(gòu)部門分工實(shí)施，但仍然缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃編制和實(shí)施規(guī)范，導(dǎo)致各個(gè)機(jī)構(gòu)部門都獨(dú)立進(jìn)行，產(chǎn)生出較多的混亂和沖突。如國(guó)土部門在耕地保護(hù)方面做出了大量工作，環(huán)保部門對(duì)林地保護(hù)做出了大量工作，城建部門對(duì)城市建設(shè)方面做出了大量工作，各自為營(yíng)，沒(méi)有交流溝通機(jī)制，缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致在用地功能布局和用地規(guī)模方面產(chǎn)生誤差問(wèn)題，使編制工作的內(nèi)容無(wú)法統(tǒng)一，嚴(yán)重影響了國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)程。

5 意見(jiàn)以及建議

5.1 空間完整的國(guó)土空間規(guī)劃法律體系

建立國(guó)土空間規(guī)劃的法律體系要由上而下進(jìn)行，在國(guó)家憲法中添加區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的部分內(nèi)容，明確國(guó)土空間規(guī)劃在法律體系中的地位。并建立、完善和優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃法律體系的基本法，如《國(guó)土空間規(guī)劃法》，為國(guó)土空間規(guī)劃建立完整的法律保障體系。

5.2 構(gòu)建完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃關(guān)系著我國(guó)的整體發(fā)展，要發(fā)揮好國(guó)土空間規(guī)劃的重要作用，就要構(gòu)建起完整的國(guó)土空間規(guī)劃體系，依據(jù)完善的法律體系，明確各層級(jí)的實(shí)施和管理分工，強(qiáng)化更層級(jí)溝通的銜接性。具體可以從縱向銜接和橫向協(xié)調(diào)兩方面著手。

5.2.1 縱向銜接

國(guó)家和省級(jí)機(jī)構(gòu)部門對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略性和宏觀性的分析，明確國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和宏觀目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的原則性問(wèn)題，起到引導(dǎo)和指導(dǎo)的職能；地級(jí)機(jī)構(gòu)部門按照國(guó)家和省級(jí)機(jī)構(gòu)部門做出的工作指導(dǎo)和精神引導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)體系等實(shí)際情況，進(jìn)行實(shí)際工作并做好管制工作。

5.2.2 橫向協(xié)調(diào)

橫向協(xié)調(diào)要基于法律法規(guī)體系的明確規(guī)定，履行各自的分工職責(zé)，并建立明確的實(shí)施層次、實(shí)施結(jié)構(gòu)和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，確保主體功能區(qū)的規(guī)劃能夠統(tǒng)一、整體的進(jìn)行，并起到互相約束的監(jiān)督管理作用。

5.3 行政體制需要改革

國(guó)土空間規(guī)劃首先由發(fā)改委作為全局工作的統(tǒng)領(lǐng)部門，制定總方針政策；由國(guó)土部門、住建部門、環(huán)保部門等相關(guān)部門，根據(jù)總方針政策的指導(dǎo)，選擇適合的部門作為工作協(xié)調(diào)平臺(tái)，對(duì)存在的矛盾和沖突問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)和處理。最后建立公眾參與的監(jiān)督機(jī)制，包括聽(tīng)證會(huì)或論證會(huì)等形式，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議，將國(guó)土空間規(guī)劃工作透明化。其中明確的協(xié)調(diào)平臺(tái)建立，能夠簡(jiǎn)化行政體系結(jié)構(gòu)；公眾監(jiān)督機(jī)制的建立，能夠防止腐敗等惡性事件的發(fā)生。

6 結(jié)語(yǔ)

在新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃要符合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人口等發(fā)展情況，對(duì)當(dāng)前的國(guó)土資源進(jìn)行合理利用和整合。并建立起適應(yīng)新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃體系，建立明確的法律保障體系、規(guī)劃執(zhí)行體系等，既能夠促進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的良好發(fā)展，完成我國(guó)新時(shí)期的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，還能夠?yàn)閷?lái)的國(guó)土空間規(guī)劃打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。