王世超

河北眾美房地產(chǎn)開發(fā)集團有限公司

1 引言

國土空間規(guī)劃在整個國土規(guī)劃的發(fā)展中具有著十分重要的影響，對于國土空間規(guī)劃方面有很多規(guī)劃形式，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，合理的國土空間規(guī)劃能夠使我國資源得到更合理的配置和相應的環(huán)境保護等，更好的做到可持續(xù)性發(fā)展。我國對國土空間規(guī)劃工作一直尤為重視，過去的國土空間規(guī)劃工作已經(jīng)為我國的高速發(fā)展起到了很大的推進作用，但隨著不斷變化的發(fā)展趨勢，在國土空間規(guī)劃方面，也會突顯出溝通不暢、價值取向不同等問題，使國土空間規(guī)劃出現(xiàn)規(guī)劃資源不足或浪費、規(guī)劃職能不清晰、規(guī)劃內容有沖突等情況，不利于我國國土空間規(guī)劃的進行。

2 國土空間規(guī)劃的內涵與發(fā)展

國土規(guī)劃是基于我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標、發(fā)展方向與規(guī)劃區(qū)的社會文化、經(jīng)濟發(fā)展、自然環(huán)境等情況，為促進國土資源合理開發(fā)利用和發(fā)展進程，也是為我國國土重大建設活動所做的綜合空間布局，以及為我國環(huán)境綜合整治、綜合開發(fā)等工作制定的指導性規(guī)劃意見，是對各規(guī)劃區(qū)域中長期發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)。國土空間規(guī)劃種包括了對國土空間的合理布局，也包括了對規(guī)劃空間的合理開發(fā)利用與整合。在目前進行的國土空間規(guī)劃體系中，在形式上具有鮮明的橫向和縱向互相滲透的運行特點，在內容上具有重復、交叉的運行特點，在標準上具有較大的復雜性，所以在國土空間規(guī)劃的進行中具有較大的規(guī)劃困難。

尤其是在對于市、縣各級區(qū)域的空間規(guī)劃中，在規(guī)劃內容方面包含了用地分類標準、法規(guī)體系、規(guī)劃期限、編制審批等多方面的不同標準，導致在規(guī)劃過程中存在著較多的沖突矛盾。在規(guī)劃工作程序方面，也存在著較多的管制重疊和管制錯位，也同時存在著互相牽制的管制力，表現(xiàn)最為突出的就是審批工作的復雜性。這些情況最終會導致國土空間規(guī)劃在資源利用和管控方面出現(xiàn)不足、浪費、混亂等問題，無法體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的價值和意義，降低了國土空間規(guī)劃的效果。

3 國土空間規(guī)劃的思維范式

3.1 主體功能定位

國土空間規(guī)劃的重要作用就在于對與我國國土地資源的監(jiān)督、管理、開發(fā)和利用方面，具有主體功能的重要低位。國土空間規(guī)劃是我國進行國土資源管理的重要依據(jù)，所以對于國土空間規(guī)劃要具有較高的戰(zhàn)略性、約束性等功能，對各規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟布局、人口布局等資源布局進行統(tǒng)一的規(guī)劃，并將全面的快速發(fā)展作為國土空間規(guī)劃的重要目的。

3.2 因地制宜

國土空間規(guī)劃要對不同地區(qū)、不同資源、不同人口分布等地域情況，秉持著提高國土空間規(guī)劃整體水平的科學規(guī)劃發(fā)展理念，以因地制宜為規(guī)劃原則，基于規(guī)劃區(qū)域的實際情況進行國土空間規(guī)劃。如在土地征用規(guī)劃中，實際的執(zhí)行情況可能會出現(xiàn)多方利益牽扯、制衡規(guī)劃等情況，這就需要國土空間規(guī)劃的公正、客觀作用，制定嚴格的土地征用管理制度，對土空間規(guī)劃中的土地空間發(fā)揮調節(jié)功能。調節(jié)功能需要基于對各規(guī)劃區(qū)域的土地性質、土地質量、土地規(guī)模等方面進行參考分析，在維護農(nóng)民群眾合法權益的基礎上，使土地資源的利用率得到有效提高。

3.3 制定符合空間規(guī)劃的指標體系

國土空間規(guī)劃具有較大的復雜性，需要秉持著一定的規(guī)劃原則，在確保國土資源規(guī)劃的有效性和合理性的同時，結合國家宏觀調控的整體規(guī)劃和制度，進行資源計劃的配置和實施，并設置明確的預期指標和指標體系的管理制度，做為我國國土空間規(guī)劃和管理的重要參考依據(jù)。我國國土空間規(guī)劃的主要作用，是要對農(nóng)田、耕地、建設用地等土地資源進行深入了解，根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略制定指標方針，從國家的整體出發(fā)，逐漸發(fā)展至地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分，建立分級式、分解式的管理制度。在規(guī)劃指標方面，除了總體的規(guī)劃指標，還要制定出符合國土空間規(guī)劃內容的細化指標，在對國土資源的開發(fā)、建設、保護等過程中，在國土空間規(guī)劃制度的核心指導下，提高國土資源的有效利用率，促進各規(guī)劃區(qū)域的經(jīng)濟建設與資源的可持續(xù)性發(fā)展。

4 存在的各種問題

4.1 宏觀方面

4.1.1 完善的法律保障體系

對于目前國土空間方面的法律法規(guī)和相關文件而言，雖然是進行國土空間規(guī)劃的重要指導和標準文件，但在法律法規(guī)和相關文件的形式以及內容中都還存在很多的不足之處，仍然沒有形成完整的法律保證體系。其不足之處在于對于國土空間規(guī)劃缺乏主干法律，其他國土空間規(guī)劃方面的立法無法進行；現(xiàn)有的法律層次在國土空間規(guī)劃方面沒有配套模式，在法律層面缺乏實際操作的可能性；目前出臺的法律規(guī)范的內容太過籠統(tǒng)，體現(xiàn)的規(guī)劃要素內容不夠全面、具體；國土空間規(guī)劃的體制不全，規(guī)劃的進行需要全部依賴于政府組織等。如現(xiàn)行的《土地管理法》，對于土地利用規(guī)章方面的法規(guī)條文就沒有得到明確的細化，導致土地利用方面的工作無法取得更好的成果。

4.1.2 規(guī)劃實施與管理機制不健全

我國當前的規(guī)劃機構都屬于國家編制、監(jiān)督和實施，沒有明確職能的監(jiān)督管理機制，也無法進行民主決策，缺乏公眾力。隨著規(guī)劃類型的不斷增長和變化，政府的審批范圍相較于過去已經(jīng)有了明顯的范圍擴大化，缺乏規(guī)劃實施的指導和管理機制不利于國土空間規(guī)劃的順利進行和良好發(fā)展。

4.2 橫向方面

4.2.1 規(guī)劃協(xié)調性較差

由于規(guī)劃工作的復雜性，在分工上極容易產(chǎn)生混亂。目前我國國土空間規(guī)劃雖然根據(jù)不同的部門職能，在規(guī)劃工作方面會有不同的分工，但是仍然存在管理職能的互相重疊、沖突等不良影響。最終形成了國土規(guī)劃和主體功能區(qū)一級城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃模式。也由于國土空間規(guī)劃的專業(yè)性要求較強，需要由專門的部門職能參與和發(fā)揮，但是仍然表現(xiàn)為各司其職的特性，沒有發(fā)揮協(xié)調發(fā)展的優(yōu)勢。

4.2.2 各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實施規(guī)范

國土空間規(guī)劃會經(jīng)由規(guī)劃區(qū)域的各機構部門分工實施，但仍然缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃編制和實施規(guī)范，導致各個機構部門都獨立進行，產(chǎn)生出較多的混亂和沖突。如國土部門在耕地保護方面做出了大量工作，環(huán)保部門對林地保護做出了大量工作，城建部門對城市建設方面做出了大量工作，各自為營，沒有交流溝通機制，缺乏整體性和協(xié)調性，導致在用地功能布局和用地規(guī)模方面產(chǎn)生誤差問題，使編制工作的內容無法統(tǒng)一，嚴重影響了國土空間規(guī)劃的進程。

5 意見以及建議

5.1 空間完整的國土空間規(guī)劃法律體系

建立國土空間規(guī)劃的法律體系要由上而下進行，在國家憲法中添加區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的部分內容，明確國土空間規(guī)劃在法律體系中的地位。并建立、完善和優(yōu)化國土空間規(guī)劃法律體系的基本法，如《國土空間規(guī)劃法》，為國土空間規(guī)劃建立完整的法律保障體系。

5.2 構建完整的國土空間規(guī)劃體系

國土空間規(guī)劃關系著我國的整體發(fā)展，要發(fā)揮好國土空間規(guī)劃的重要作用，就要構建起完整的國土空間規(guī)劃體系，依據(jù)完善的法律體系，明確各層級的實施和管理分工，強化更層級溝通的銜接性。具體可以從縱向銜接和橫向協(xié)調兩方面著手。

5.2.1 縱向銜接

國家和省級機構部門對國土空間規(guī)劃進行戰(zhàn)略性和宏觀性的分析，明確國家的戰(zhàn)略目標和宏觀目標，并強調規(guī)劃的原則性問題，起到引導和指導的職能；地級機構部門按照國家和省級機構部門做出的工作指導和精神引導，結合當?shù)氐某擎?zhèn)體系等實際情況，進行實際工作并做好管制工作。

5.2.2 橫向協(xié)調

橫向協(xié)調要基于法律法規(guī)體系的明確規(guī)定，履行各自的分工職責，并建立明確的實施層次、實施結構和實施標準，確保主體功能區(qū)的規(guī)劃能夠統(tǒng)一、整體的進行，并起到互相約束的監(jiān)督管理作用。

5.3 行政體制需要改革

國土空間規(guī)劃首先由發(fā)改委作為全局工作的統(tǒng)領部門，制定總方針政策；由國土部門、住建部門、環(huán)保部門等相關部門，根據(jù)總方針政策的指導，選擇適合的部門作為工作協(xié)調平臺，對存在的矛盾和沖突問題進行協(xié)調和處理。最后建立公眾參與的監(jiān)督機制，包括聽證會或論證會等形式，聽取公眾的意見和建議，將國土空間規(guī)劃工作透明化。其中明確的協(xié)調平臺建立，能夠簡化行政體系結構；公眾監(jiān)督機制的建立，能夠防止腐敗等惡性事件的發(fā)生。

6 結語

在新時期的國土空間規(guī)劃要符合當前社會經(jīng)濟、環(huán)境、人口等發(fā)展情況，對當前的國土資源進行合理利用和整合。并建立起適應新時期的國土空間規(guī)劃體系，建立明確的法律保障體系、規(guī)劃執(zhí)行體系等，既能夠促進我國國土空間規(guī)劃的良好發(fā)展，完成我國新時期的國家戰(zhàn)略目標，還能夠為將來的國土空間規(guī)劃打好堅實的基礎。