曲保德

臨沂市土地整理中心

1 引言

我國特色社會主義建設(shè)已進入新時代，鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等重大發(fā)展戰(zhàn)略都與土地資源管理密切相關(guān)，提高土地資源管理效率、優(yōu)化土地綜合整治效果的重要性與必要性越來越凸顯。近年來全域整治的概念屢被提及，并在部分地區(qū)開始落實，在助推鄉(xiāng)村振興方面表現(xiàn)出諸多優(yōu)勢與成效，進一步研究全域整治助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略已成為重要的研究課題，文章就此展開論述。

2 全域整治的內(nèi)涵

全域整治是基于土地綜合整治提出來的新概念，它以現(xiàn)有土地綜合整治為基礎(chǔ)，以發(fā)揮土地對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性、引導(dǎo)性與控制性作用為抓手，通過全域優(yōu)化布局農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)與建設(shè)空間，綜合整治田水路林村等全要素，連片提質(zhì)建設(shè)高標準農(nóng)田，集中盤活掛鉤存量建設(shè)用地，集約精準保障新農(nóng)村與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，統(tǒng)一治理修復(fù)鄉(xiāng)村人居環(huán)境等途徑，來轉(zhuǎn)變土地利用與經(jīng)濟發(fā)展方式，以提升土地資源的整體利用率，助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興。

與土地綜合整治相比，全域整治在生態(tài)文明、空間規(guī)劃與效率變革等方面的要求更高。首先，全域整治不僅要以尊重自然、系統(tǒng)思想為指導(dǎo)，以人與自然和諧共處為準則，統(tǒng)籌推進山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)及綜合治理，構(gòu)建生態(tài)文明新格局。其次，全域整治還應(yīng)堅持規(guī)劃引領(lǐng)與節(jié)約集約理念，有效落實多規(guī)融合與規(guī)劃引導(dǎo)，以提升土地節(jié)約集約利用水平，更好地推進土地資源要素有序流動。再次，全域整治應(yīng)堅持政府搭臺、農(nóng)民主體的政治立場，需要政府、相關(guān)部門及群眾的共同參與，以形成全域整治合力，更好地推進土地利用變革，推動農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

3 全域整治助推鄉(xiāng)村振興的背景與應(yīng)用

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，人類與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾越來越嚴重，傳統(tǒng)單一的土地整治方式已無法滿足新時期的發(fā)展需求，加強耕地保護與土地集約節(jié)約利用、落實一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地、科學(xué)統(tǒng)籌低效建設(shè)用地與生態(tài)保護修復(fù)已迫在眉睫，全域整治應(yīng)運而生。

全域整治是在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，從內(nèi)涵、目標、手段、效益等維度對土地資源進行全域規(guī)劃、整體設(shè)計與綜合治理，近年來我國不少地區(qū)已開始結(jié)合當?shù)貙嶋H開展了全域整治，在探索不同整治模式中積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的綜合效益。在我國東部，浙江、上海等發(fā)達地區(qū)從服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展出發(fā)，加大了在產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間方面的統(tǒng)籌，在很大程度上保障了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地的供給；在我國中部，江西、河南等地區(qū)則偏重于整治現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與“空心村”問題，助推了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，在一定程度上促進了中部崛起；在我國西部，一些貧困地區(qū)則更偏重于耕地保護、異地扶貧搬遷等，以實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧攻堅。由此可見，全域整治要做到因地制宜，應(yīng)結(jié)合地區(qū)特色靈活運用多目標定位、多模式實施、多元化投入等，以更好地貫徹習近平生態(tài)文明思想，更好地助推鄉(xiāng)村振興。

4 全域整治助推鄉(xiāng)村振興方面的作用與優(yōu)勢

4.1 鄉(xiāng)村全域整治的作用

通過全域整治來全面落實建設(shè)用地增減掛鉤政策，對各地區(qū)存量建設(shè)用地進行整體規(guī)劃，并將結(jié)余指標通過有償調(diào)劑的方式進行盤活，將其投入城鎮(zhèn)建設(shè)中，可為鄉(xiāng)村建設(shè)工作的開展籌集更多的資金，進而推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。與此同時，通過對原有人居環(huán)境進行拆舊建新，可對水網(wǎng)、電網(wǎng)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施進行進一步完善，不僅可改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，還可為農(nóng)民提供施工就業(yè)的機會。此外，建設(shè)公寓房與聯(lián)排房還會帶來級差地租，進而進一步增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，促進新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民生活水平的提升。

4.2 實施鄉(xiāng)村全域整治的優(yōu)勢

首先，近年來，國家相關(guān)部門加大了對全域整治的重視力度，并出臺了相應(yīng)的政策，為全域整治的開展指明了方向。其次，土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，全域整治的開展可促進農(nóng)村土地存在問題與困境的解決，進而提升土地資源綜合效益，為農(nóng)民帶來更多經(jīng)濟收益，很多農(nóng)民對全域整治都很認可，農(nóng)民支持與配合將為全域整治的開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。再次，不少地區(qū)在全域整治方面積累了很多寶貴的經(jīng)驗，并取得了一定的成效，這些成功案例可為其他地區(qū)全域整治的開展提供依據(jù)。

5 全域整治助推鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略研究

5.1 強化耕地保護盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地

全域整治應(yīng)以強化耕地保護為基礎(chǔ)，對于涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，要依據(jù)我國關(guān)于永久基本農(nóng)田相關(guān)的政策及相關(guān)要求，應(yīng)盡量做到“不動是常態(tài)，動是例外”，編制整治區(qū)域永久基本農(nóng)田調(diào)整方案，確保整治區(qū)域內(nèi)新增永久基本農(nóng)田面積不低于調(diào)整面積的百分之五，并將調(diào)整方案提交至上級部門審批。全域整治應(yīng)以最終審批的調(diào)整方案開展相應(yīng)的全域整治工作，當整治任務(wù)完成后經(jīng)相關(guān)部門驗收后，要及時將新的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)更新至相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫。同時應(yīng)加強對鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地的規(guī)劃與盤活力度，一方面增強鄉(xiāng)村用地保障力度，對農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地、低效閑置建設(shè)用地等進行復(fù)墾與整治騰退等方式來優(yōu)化農(nóng)村土地空間分布，切實保障農(nóng)民安置與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求，還應(yīng)結(jié)合當?shù)靥厣Ｕ闲庐a(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供發(fā)展動力；另一方面還可結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將結(jié)余的建設(shè)用地指標進行土地流轉(zhuǎn)，促進土地要素的科學(xué)配置，以進一步發(fā)揮農(nóng)村土地資產(chǎn)價值，為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)提供資金支持。

5.2 編制鄉(xiāng)村規(guī)劃方案統(tǒng)籌實施全要素整治

鄉(xiāng)村規(guī)劃是全域整治的重要內(nèi)容，在開展全域整治時，應(yīng)以多規(guī)融合為引領(lǐng)，結(jié)合原村莊規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃，在保護耕地的基礎(chǔ)上，充分考量生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境、文化傳承等空間布局因素，編制目標多元、元素融合的鄉(xiāng)村規(guī)劃，明確鄉(xiāng)村建設(shè)范圍、規(guī)模、時序安排、資金預(yù)算與使用計劃等，提升鄉(xiāng)村全域整治的科學(xué)性與可行性。同時加強對全域整治全要素的統(tǒng)籌實施，以資源整合為導(dǎo)向，將與農(nóng)村土地利用相關(guān)的山水林田湖草等作為一個自然生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)整治，做好耕地提質(zhì)改造、宜耕后備資源開發(fā)等，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地規(guī)模化與生態(tài)功能并舉的效果。此外，還應(yīng)加強對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護與修復(fù)，結(jié)合區(qū)域自然環(huán)境差異性推進土地生態(tài)保護與建設(shè)，清除影響生態(tài)環(huán)境的土地污染項目，加大對土壤污染綜合防治力度，以提升鄉(xiāng)村自然生態(tài)系統(tǒng)整體性功能，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自然與人文景觀的融合發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展帶來生態(tài)經(jīng)濟效益。

5.3 加大資金支持力度完善資金監(jiān)管體系

資金是全域整治開展的重要基礎(chǔ)，相關(guān)部門應(yīng)加強對涉農(nóng)資金的整合與統(tǒng)籌力度，以最大限度的發(fā)揮資金綜合效益，為全域整治的開展提供強力保障。相關(guān)部門還可構(gòu)建多元投資機制，以政府資金為主導(dǎo)，鼓勵社會民營企業(yè)、社會組織及個人參與全域整治中，以拓寬全域整治資金獲取渠道，讓更多的社會資金注入全域整治領(lǐng)域，構(gòu)建完善的資金保障體系。同時，相關(guān)部門還可從金融機構(gòu)入手，為全域整治融資創(chuàng)造良好的整治環(huán)境，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提供林權(quán)、經(jīng)營權(quán)等新型信貸抵押服務(wù)，并完善相關(guān)政策標準，以切實保障全域整治與金融機構(gòu)的互利共贏。此外，相關(guān)部門還應(yīng)完善資金監(jiān)管體系建設(shè)，要加強對全域整治相關(guān)資金使用與管理的總結(jié)，同時依托財政審計部門加強對全域整治資金的評估，以避免資金截留與挪用的出現(xiàn)，進一步確保資金得到有效應(yīng)用。

5.4 抓好示范典型發(fā)揮示范引領(lǐng)功能

相關(guān)部門還可加強對全域整治助推鄉(xiāng)村振興的試點建設(shè)，為表現(xiàn)優(yōu)異的試點地區(qū)加大財政扶持力度，幫助其進一步完善全域整治，將其發(fā)展為全域整治示范典型，并加強對全域整治示范典型的宣傳力度，通過發(fā)放獎金補貼、建設(shè)用地指標獎勵辦法等手段來激活市場要素。同時加強對示范典型整治模式、制度、方法等研究力度，總結(jié)可推廣經(jīng)驗，以發(fā)揮示范引領(lǐng)功能。

6 結(jié)語

總而言之，科學(xué)開展全域整治在助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展上具有諸多優(yōu)勢與可行性，相關(guān)部門應(yīng)通過強化耕地保護，盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地，統(tǒng)籌實施全要素整治，加大全域整治資金支持與監(jiān)管體系建設(shè)，抓好示范典型等，來提升全域整治效果，早日實現(xiàn)多贏發(fā)展目標。