張 楠

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)謠言的治理以法律規(guī)制為主，其中有一個(gè)非常突出的問(wèn)題：《治安管理處罰法》和《刑法》中對(duì)“謠言”的表述與日常用語(yǔ)中對(duì)“謠言”的表述沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致人們?nèi)菀桩a(chǎn)生對(duì)“謠言”都可以進(jìn)行打擊的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí)，立法上對(duì)個(gè)別謠言犯罪規(guī)定了彈性較大、門(mén)檻較低的犯罪構(gòu)成，因此，會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)制力在謠言治理中濫用的現(xiàn)象。2020年初，一場(chǎng)突如其來(lái)的新型冠狀病毒引起肺炎的傳染病疫情從湖北武漢爆發(fā)，其傳播速度之快、危害之巨，世所罕見(jiàn)，加之鋪天蓋地的謠言推波助瀾，迅速造成了大范圍的恐慌。此時(shí)，人們很快認(rèn)識(shí)到，謠言治理與疫情防治同等重要，基于這一認(rèn)識(shí)，各地迅速處理涉謠案件。據(jù)網(wǎng)絡(luò)法治國(guó)際中心梳理，截至2020年2月16日19 時(shí)，各地公開(kāi)報(bào)道涉謠案件224 件。①網(wǎng)絡(luò)法治國(guó)際中心：《涉2020 新冠肺炎網(wǎng)絡(luò)謠言處罰一覽》，微信公眾號(hào)《網(wǎng)絡(luò)法治國(guó)際中心》2020年2月16日。但是，對(duì)謠言進(jìn)行從重從快打擊的勢(shì)頭，不僅沒(méi)有有效遏制謠言繼續(xù)迅速發(fā)展的趨勢(shì)，反而產(chǎn)生很多負(fù)面影響，在這種情況下，人們不得不反思以打擊為主的謠言治理模式，從政府理性的角度重新深入分析謠言的本質(zhì)及產(chǎn)生傳播的當(dāng)代特點(diǎn)，尋求謠言治理的根本之道。

一、謠言解析

（一）“謠”與謠言

英文單詞“rumor”是漢語(yǔ)“謠言”“謠傳”的意思，在《韋伯斯特英文大字典》中解釋為：一種缺乏真實(shí)依據(jù)，或未經(jīng)證實(shí)、公眾一時(shí)難以辨別真?zhèn)蔚拈e話(huà)、傳聞或輿論。“謠”在古漢語(yǔ)中曾有三種表達(dá)，我國(guó)最早的詞典《爾雅》中將“謠”解釋為：“徒歌謂之謠”，意思是沒(méi)有伴奏音樂(lè)的歌唱。屈原的《離騷》中有“眾女嫉余之娥眉兮,謠諑謂余以善淫”的句子，意思是很多女人妒忌我的美貌，造謠誹謗我好做淫邪之事?！秶?guó)語(yǔ)·晉語(yǔ)》中稱(chēng)：“辨妖祥于謠”，意思是要從民意中分辨兇吉。《南史·梁武帝紀(jì)》提到“詔分遣內(nèi)侍，周省四方，觀政聽(tīng)謠”；《后漢書(shū)·劉陶傳》記載：“光和五年，詔公卿以謠言舉刺史、二千石為民蠹害者?！逼渲小爸{”均指民意。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)謠言的解釋是“沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的消息”?，F(xiàn)代漢語(yǔ)語(yǔ)境中的“謠言”沿襲了《離騷》中謠諑的含義。但從對(duì)古漢語(yǔ)“謠”的含義梳理看，“謠”字本身更多涵蓋了“不加修飾，直抒胸臆的歌”以及“表達(dá)民眾生活、民意”的意思。

（二）有關(guān)謠言定義的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

國(guó)外學(xué)者關(guān)于“謠言”定義的認(rèn)識(shí)沒(méi)有太大分歧?？ㄆ召M(fèi)雷認(rèn)為：“我們稱(chēng)之為謠言的，是在社會(huì)中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開(kāi)證實(shí)或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息?！雹賉美]奧爾勃特等：《謠言心理學(xué)》，劉水平、梁元元、黃鸝譯，遼寧教育出版社2003年版，第107 頁(yè)。戴維·波普諾認(rèn)為：“謠言是人與人之間非正式的，通常是口頭傳播的未經(jīng)證實(shí)的消息?！雹赱美]戴維·波普諾：《社會(huì)學(xué)》，李強(qiáng)等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第659 頁(yè)。桑斯坦提出：“謠言是有關(guān)某些人、群體、事件和組織機(jī)構(gòu)發(fā)生了某些事情且未被證明真?zhèn)蔚囊活?lèi)言論?！雹踇美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠、迪揚(yáng)譯，中信出版社2010年版，第6 頁(yè)?？梢?jiàn)西方學(xué)者認(rèn)為：謠言是未經(jīng)證實(shí)的言論或稱(chēng)信息；謠言沒(méi)有真?zhèn)蔚膮^(qū)分。這是合乎邏輯的理解，既然謠言一般被認(rèn)為是未經(jīng)證實(shí)的信息或言論，那自然沒(méi)有真?zhèn)沃帧?/p>

我國(guó)學(xué)者對(duì)“謠言’定義的觀點(diǎn)有三種：第一種是將謠言限定在“有害”的基礎(chǔ)上進(jìn)行定義的，認(rèn)為謠言不僅虛假，而且有害。劉建明認(rèn)為謠言是一種以公開(kāi)或私下渠道傳播的、公眾感興趣的、沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的虛假事件，它不是中性的消息，而是帶有欺詐、誹謗或攻擊性的負(fù)向輿論。④劉建明、紀(jì)中慧：《輿論學(xué)概論》，中國(guó)傳媒大學(xué)出版社2009年版，第103 頁(yè)。沙蓮香認(rèn)為謠言是一種來(lái)路不明的、傳無(wú)根據(jù)的言論，是某些人或團(tuán)體、組織、國(guó)家，根據(jù)特定的動(dòng)機(jī)和愿望，散布的一種內(nèi)容沒(méi)有得到確認(rèn)的、缺乏基本事實(shí)根據(jù)的、通過(guò)自然發(fā)生的、在非組織的連鎖性傳播通路中所流傳的信息。⑤沙蓮香：《社會(huì)心理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第242 頁(yè)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為謠言是虛假的，是否有害并不是謠言的本質(zhì)屬性。謝永江、黃方認(rèn)為漢語(yǔ)語(yǔ)境中的謠言是指虛假信息。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為謠言是未經(jīng)證實(shí)的信息，通常被稱(chēng)為傳言、傳聞，與謠言是不一樣的概念。李大勇認(rèn)為謠言是可以描述而不能定義的事物，其將謠言描述為：“某種未經(jīng)證實(shí)的或沒(méi)有明確事實(shí)依據(jù)，公眾在短時(shí)間之內(nèi)難以區(qū)分其真?zhèn)蔚纳鐣?huì)輿論或傳聞。”⑥李大勇：《謠言、言論自由與法律規(guī)制》，《法學(xué)》2004年第1 期。還有學(xué)者雖未在研究中明確謠言的定義，但是其對(duì)謠言研究的內(nèi)容是建立在謠言是中性的事物，并不具有“天生有害”的性質(zhì)，其是否虛假，需要證明的基礎(chǔ)之上的。⑦陳鵬：《針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的政府義務(wù)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第2 期。

筆者認(rèn)為，無(wú)論是從對(duì)“謠”字的古漢語(yǔ)本意分析，還是從眾多謠言表達(dá)的內(nèi)容看，或者站在謠言治理與國(guó)際接軌的角度，將“謠言”定義為未經(jīng)證實(shí)的信息都較為準(zhǔn)確。謠言是民眾對(duì)自身觀點(diǎn)和想法的直接表達(dá)，雖其通常表現(xiàn)為未經(jīng)證實(shí)或沒(méi)有事實(shí)根據(jù)的言論，但是其并不全都具有與生俱來(lái)“惡”的本質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行治理，不是因?yàn)椤皭骸?，而是謠言這種民意不當(dāng)表達(dá)的方式，可能會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成威脅。因此，對(duì)謠言不能單純依靠制裁手段進(jìn)行一刀切地打擊，而是應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)理性的治理，在運(yùn)用多元手段減輕謠言危害的同時(shí)，保護(hù)民眾行使言論自由的權(quán)力。

（三）謠言的當(dāng)代特點(diǎn)

1.產(chǎn)生和傳播迅速、影響巨大、部分謠言危害嚴(yán)重。不同于傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中謠言口口相傳的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)謠言從產(chǎn)生就插上了網(wǎng)絡(luò)傳播的翅膀，造就了快速繁殖的能力。2020年1月31日晚22 點(diǎn)46 分，“新華視點(diǎn)”微博號(hào)刊發(fā)了一則消息稱(chēng)：中成藥雙黃連口服液可抑制新冠病毒。當(dāng)日22 點(diǎn)54 分，該消息被“人民網(wǎng)”轉(zhuǎn)載，引發(fā)公眾高度關(guān)注，迅速登上微博熱搜第一，隨后各大電商平臺(tái)雙黃連口服液幾乎脫銷(xiāo)，民眾連夜排隊(duì)在門(mén)店搶購(gòu)雙黃連。緊接著網(wǎng)絡(luò)上開(kāi)始紛紛“辟謠”，《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)文澄清“抑制并不等于預(yù)防和治療，請(qǐng)勿搶購(gòu)自行服用”①《上海藥物所、武漢病毒所聯(lián)合發(fā)現(xiàn)：雙黃連可抑制新冠病毒》，微博號(hào)《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月31日。。雙黃連事件一正一反的教訓(xùn)鮮活地說(shuō)明了“謠言”在自媒體、信息化時(shí)代的傳播之快之廣。自媒體時(shí)代每個(gè)人既是信息的接受者，又是信息的傳播者，謠言在傳播中因?yàn)閭€(gè)人情感、個(gè)人價(jià)值觀的加入，又會(huì)與信源信息發(fā)生異化，以訛傳訛，無(wú)形中加重了謠言的后果。

2.類(lèi)型多樣、信源復(fù)雜、目的迥異。古代就不乏用“童謠”指向政治例子，“謠”并不都是民間無(wú)意、自然形成的，很多時(shí)候是別有用心的人為了各自的目的有意為之。而且，謠言不是單純的個(gè)人行為，一個(gè)人的意識(shí)或行為不會(huì)造成謠言，謠言一定是集體行為的結(jié)果，謠言不僅會(huì)在人與人之間傳播，而且接受謠言的人往往會(huì)對(duì)謠言進(jìn)行再加工。不同的人，有不同的目的，代表不同的價(jià)值，追求不同的利益，有關(guān)新冠肺炎的陰謀論謠言，明顯將矛頭指向政治；有關(guān)板藍(lán)根、雙黃連、物資貧乏、封城管制等相關(guān)謠言又帶有利益驅(qū)動(dòng)的影子；虛構(gòu)疫情的謠言以制造恐慌滿(mǎn)足好奇心理、報(bào)復(fù)社會(huì)等原因出現(xiàn)，總之，謠言暗含的群體心理、社會(huì)問(wèn)題內(nèi)容復(fù)雜，不加以積極處置必然導(dǎo)致混亂局面。

二、謠言的治理

謠言是客觀的社會(huì)現(xiàn)象，古今中外，任何社會(huì)形態(tài)和國(guó)家制度下都會(huì)有謠言，在信息化的今天，謠言產(chǎn)生和傳播的速度之快是空前的，因而也引起了人們對(duì)它格外的關(guān)注。謠言產(chǎn)生的機(jī)理是：當(dāng)能夠引起公眾關(guān)注的事件發(fā)生時(shí)，代表不同觀點(diǎn)、不同心態(tài)、不同認(rèn)識(shí)的各種說(shuō)法就會(huì)爆炸式地出現(xiàn)和繁殖，最初說(shuō)法的主體可能是個(gè)人、團(tuán)體、組織，甚至某一政府部門(mén)，此時(shí)無(wú)論是誰(shuí)都無(wú)法對(duì)該事件有客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確的判斷。但是，非官方的說(shuō)法往往會(huì)因?yàn)楫?dāng)時(shí)不夠客觀、準(zhǔn)確、精確而被指責(zé)，甚至進(jìn)行法律追究，從邏輯上來(lái)講，這是不合理的。更重要的是，如果把謠言的概念限定在有害的虛假信息上，則極有可能發(fā)生一般意義上的謠言與《治安管理處罰法》《刑法》中“謠言”“虛假信息”的概念偷換，從而帶來(lái)對(duì)一些可容忍、無(wú)害、甚至有益的謠言的擴(kuò)大打擊，造成次生的嚴(yán)重社會(huì)危害。因此，有必要對(duì)社會(huì)生活中的謠言首先進(jìn)行“無(wú)價(jià)值判斷”的中性認(rèn)識(shí)，用治理的思路對(duì)待謠言。

（一）謠言治理的路徑

謠言的流行，是造謠者、傳謠者（同時(shí)也是受謠者）、媒介這三個(gè)因素共同作用的結(jié)果，缺少任何一個(gè)因素，網(wǎng)絡(luò)謠言都不會(huì)有多大的影響。謠言治理就是治理主體設(shè)計(jì)不同的治理模式，采用不同的方法作用于謠言產(chǎn)生和傳播的因素，引導(dǎo)謠言的發(fā)展方向，斬?cái)嘤泻χ{言產(chǎn)生的鏈條。謠言治理最常用的手段是法律規(guī)制、技術(shù)干預(yù)、教育引導(dǎo)、行業(yè)自律。其中政府一般應(yīng)用的手段是法律規(guī)制、技術(shù)干預(yù)和教育引導(dǎo)。

（二）謠言治理中的政府角色

雖然我們治理謠言的起點(diǎn)是對(duì)謠言進(jìn)行“無(wú)價(jià)值判斷”的中性認(rèn)識(shí)，但是也應(yīng)同時(shí)注意到，謠言是民意的不當(dāng)表達(dá)，大多還是有害的，有的甚至有很大的危害，所以必須對(duì)謠言進(jìn)行積極預(yù)防、回應(yīng)、引導(dǎo)和處置。謠言尤其是網(wǎng)絡(luò)謠言的治理機(jī)制，有學(xué)者從政府與市場(chǎng)的二元?jiǎng)澐值慕嵌忍岢?，政府與市場(chǎng)是兩種不同的網(wǎng)絡(luò)謠言治理機(jī)制，市場(chǎng)治理機(jī)制由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律、互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)教育、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理等內(nèi)容組成。②林華：《網(wǎng)絡(luò)謠言治理市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)造》，《行政法學(xué)研究》2020年第1 期。還有學(xué)者主張建立網(wǎng)絡(luò)謠言的社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)治理的多中心化、治理權(quán)威的多元化，由政府、互聯(lián)網(wǎng)組織、網(wǎng)民三者協(xié)同進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)謠言治理。③譚九生、楊建武：《網(wǎng)絡(luò)謠言的社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2013年第6 期。無(wú)論是政府與市場(chǎng)的二元機(jī)制觀點(diǎn)，還是政府、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、網(wǎng)民個(gè)人的多元機(jī)制觀點(diǎn)，都認(rèn)為政府在謠言治理中居于主導(dǎo)性地位。 這一方面與“現(xiàn)代國(guó)家中的政府擔(dān)負(fù)著對(duì)公眾的生存照顧義務(wù)，因而平息可能招致嚴(yán)重弊害的謠言、維持正常的社會(huì)生活秩序，便成為了政府責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)”①陳鵬：《針對(duì)網(wǎng)絡(luò)謠言的政府義務(wù)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2012年第2 期。這一基本認(rèn)識(shí)有關(guān)；另一方面與政府權(quán)威、政府治理能力和政府在以往謠言治理中積累了一定的社會(huì)信任有關(guān)。

（三）謠言治理中的政府理性

謠言治理是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的檢測(cè)。無(wú)論是基于群眾對(duì)政府行為理性的期待，還是基于對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化測(cè)試的答卷，抑或是針對(duì)基于謠言應(yīng)首先進(jìn)行無(wú)關(guān)價(jià)值的客觀判斷來(lái)傾聽(tīng)民意，且謠言并不一定全都有害的基本立場(chǎng)，政府在謠言治理中都應(yīng)時(shí)刻保持理性和審慎。政府理性是指政府以理性的行為方式，用最優(yōu)的決策，最大化地滿(mǎn)足社會(huì)和民眾的需求。政府理性治理謠言，就是要在治理行為中加入理性考慮，尋找最優(yōu)的治理模式，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的治理效果。前文分析了政府治理謠言主要采取的法律規(guī)制、技術(shù)干預(yù)、教育引導(dǎo)三種手段，那么，政府治理謠言的理性就需分別體現(xiàn)在這三種治理手段中。

1.政府治理謠言的法律規(guī)制理性。政府對(duì)謠言的法律規(guī)制主要是指對(duì)造謠者、傳謠者的行政責(zé)任追究和刑事責(zé)任追究。對(duì)謠言進(jìn)行行政責(zé)任追究的實(shí)體規(guī)范主要是我國(guó)《治安管理處罰法》第25 條規(guī)定的虛構(gòu)事實(shí)擾亂公共秩序。對(duì)謠言進(jìn)行刑事責(zé)任追究的規(guī)范主要有：（1）《刑法》及《刑法修正案（九）》中有關(guān)謠言犯罪的規(guī)定；（2）《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的誹謗罪、尋釁滋事罪、非法經(jīng)營(yíng)罪、敲詐勒索罪等的規(guī)定；（3）《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》中關(guān)于編造、故意傳播虛假恐怖信息罪、煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪、煽動(dòng)分裂國(guó)家罪的規(guī)定；（4）《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》中關(guān)于編造、故意傳播虛假信息罪、尋釁滋事罪、煽動(dòng)分裂國(guó)家罪、煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪，拒不執(zhí)行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪等法律適用問(wèn)題的規(guī)定。從立法層面講，關(guān)于謠言公法責(zé)任的法網(wǎng)較為嚴(yán)密，卻沒(méi)有很好地體現(xiàn)法律規(guī)制的理性要求。2013年為了打擊猖獗的網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)，凈化網(wǎng)絡(luò)空間，公安部部署全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展了打擊網(wǎng)絡(luò)有組織制造傳播謠言等違法犯罪專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，兩高出臺(tái)了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》），該《解釋》的出臺(tái)一定程度上是為了回應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)后產(chǎn)生的諸多法律適用問(wèn)題，這一點(diǎn)本無(wú)可厚非，但是《解釋》備受詬病，主要原因是其強(qiáng)化了尋釁滋事罪在網(wǎng)絡(luò)謠言入罪上的作用，有用尋釁滋事罪對(duì)謠言入罪進(jìn)行兜底規(guī)定的嫌疑?！督忉尅返? 條規(guī)定，編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴(yán)重混亂的，以尋釁滋事罪定罪處罰。這種網(wǎng)絡(luò)謠言型尋釁滋事罪的構(gòu)成要件非常寬泛，《解釋》規(guī)定的其他有關(guān)謠言的犯罪都涉及編造或散布謠言，且造成社會(huì)秩序的混亂，這是謠言需要刑法干預(yù)的基本條件，從這一點(diǎn)分析，構(gòu)成《解釋》中有關(guān)謠言的其他罪名的行為，都符合網(wǎng)絡(luò)謠言型尋釁滋事罪的犯罪構(gòu)成，尋釁滋事的口袋罪特征暴露無(wú)遺。立法上的問(wèn)題在司法實(shí)踐中往往會(huì)發(fā)生更為擴(kuò)大的現(xiàn)象，對(duì)相關(guān)罪名在司法認(rèn)定上出現(xiàn)問(wèn)題不能適用或者證據(jù)不足時(shí)，辦案人員會(huì)轉(zhuǎn)而考慮尋釁滋事罪，有時(shí)甚至僅僅是因?yàn)檫m用上的簡(jiǎn)單便捷而選擇尋釁滋事罪。刑事法領(lǐng)域?qū)め呑淌伦锏恼J(rèn)定尚如此隨意，治安領(lǐng)域的尋釁滋事行為的認(rèn)定和處理就更是重災(zāi)區(qū)。謠言的產(chǎn)生存在著復(fù)雜而深刻的社會(huì)機(jī)理，就像任何刑罰都不會(huì)杜絕犯罪一樣，謠言可輕易入罪、入罰，長(zhǎng)期來(lái)看，不會(huì)產(chǎn)生杜絕甚至減少危害類(lèi)謠言的正面作用，相反，根據(jù)“寒蟬效應(yīng)”，在重大公共事件面前，善意的民眾會(huì)因懼怕不確定的法律規(guī)制而不敢輕易行使正當(dāng)言論自由權(quán)，人們參與公共事務(wù)的意愿便會(huì)降低，以致政府不僅可能失去進(jìn)行社會(huì)治理的基本前提，而且可能失去通過(guò)謠言?xún)A聽(tīng)和了解民意的機(jī)會(huì)。同時(shí)，謠言規(guī)制中還有一個(gè)需要明確的邏輯問(wèn)題，謠言是未經(jīng)證實(shí)或暫時(shí)難以證實(shí)的信息，那么謠言就有最后反被印證屬于事實(shí)或者真理的可能。謠言的法律制裁最易進(jìn)入公眾視野，引起公眾注意力，倘若政府在應(yīng)對(duì)一起謠言時(shí)，沒(méi)有保持基本理性，而是急于恢復(fù)和維護(hù)社會(huì)秩序，便對(duì)該起謠言草草進(jìn)行打擊，出現(xiàn)“先否后肯”的現(xiàn)象，政府的公信力將會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害，而公信力恰好是政府進(jìn)行謠言治理的立足點(diǎn)，不能樹(shù)立和維護(hù)公信力，政府的謠言治理主體責(zé)任就難以實(shí)現(xiàn)。因此，政府在謠言法律規(guī)制上應(yīng)堅(jiān)持理性審慎甚至克制的態(tài)度，在立法上注意公民基本權(quán)利與管制之間的平衡，執(zhí)法司法上始終保持規(guī)范、公正、文明。只有這樣，才不會(huì)因?yàn)橹{言治理而妨礙自由思想市場(chǎng)的形成和社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

2.政府治理謠言的技術(shù)干預(yù)理性。從目前看，對(duì)謠言進(jìn)行技術(shù)干預(yù)，大多是在互聯(lián)網(wǎng)中進(jìn)行技術(shù)干預(yù)?；ヂ?lián)網(wǎng)產(chǎn)生的初衷，一定不是引發(fā)和傳播謠言，而且對(duì)謠言這一普遍認(rèn)為充斥負(fù)能量的事物，互聯(lián)網(wǎng)為了自身的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)該持有基本的排斥立場(chǎng)，但是，附著于互聯(lián)網(wǎng)和謠言上的各種巨大的利益訴求和糾葛，往往淹沒(méi)了這些基本排斥，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)通過(guò)自身凈化治理謠言乏力，這是政府介入互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)，進(jìn)行謠言治理的主要前提?；ヂ?lián)網(wǎng)是一種技術(shù)，謠言依靠這一技術(shù)，達(dá)到迅速擴(kuò)散的目的，因此，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)的謠言問(wèn)題在一定意義上是技術(shù)問(wèn)題。凡是因技術(shù)產(chǎn)生的問(wèn)題， 都可以用技術(shù)來(lái)解決。政府技術(shù)干預(yù)謠言治理的方法一般有兩種，一種是常態(tài)的干預(yù)，比如實(shí)名制、內(nèi)容實(shí)時(shí)自動(dòng)過(guò)濾技術(shù)等；另一種是非常態(tài)的針對(duì)性治理，比如IP 封鎖、信息刪除、追蹤和監(jiān)控等。常態(tài)的干預(yù)很大程度上體現(xiàn)了一國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)自由市場(chǎng)的態(tài)度，對(duì)其理性化考量涉及的是自由與規(guī)范、自由與秩序之間的博弈。而非常態(tài)的針對(duì)性治理，一般是在某一事件發(fā)生后謠言集中產(chǎn)生時(shí)，政府經(jīng)過(guò)評(píng)估、判斷、篩選，對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的謠言進(jìn)行有針對(duì)性的處置，最常用的手段是IP 封鎖、信息屏蔽、刪除等。與常態(tài)化管理潛移默化式的模式不同，非常態(tài)的針對(duì)性治理是暴風(fēng)雨式的認(rèn)識(shí)撞擊，當(dāng)大眾極度關(guān)注某一事件在網(wǎng)絡(luò)尋求相關(guān)信息時(shí)，信息秒顯秒刪，網(wǎng)民會(huì)因此產(chǎn)生更多猜測(cè)，也會(huì)招致民眾不滿(mǎn)。關(guān)于謠言的傳播有一個(gè)經(jīng)典公式，即：謠言= (事件的) 重要性× (事件的) 模糊性，公式的意思是謠言的產(chǎn)生和傳播張力與事件的重要性和模糊性成正比關(guān)系，事件越重要、越模糊，導(dǎo)致謠言產(chǎn)生和傳播的張力越大。突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件積聚了重要性和模糊性，重要性是因?yàn)橹卮蠊残l(wèi)生事件生命攸關(guān)，模糊性源于專(zhuān)業(yè)和知識(shí)的限制，因此，在諸如非典、新型冠狀病毒性肺炎疫情發(fā)生時(shí)，相關(guān)謠言的產(chǎn)生和傳播張力極大，甚至呈井噴式地涌出，此時(shí)，無(wú)論網(wǎng)絡(luò)自身的謠言治理機(jī)制還是政府的常態(tài)治理都不能應(yīng)對(duì)突然的謠言風(fēng)暴，政府必然動(dòng)用非常態(tài)的技術(shù)性干預(yù)措施。但是，若沒(méi)有成熟的應(yīng)對(duì)策略，盲目進(jìn)行封鎖、刪除，會(huì)增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，同時(shí)也增添了事件的模糊性，可能引起更多的無(wú)端猜測(cè)，從而進(jìn)一步滋生和助長(zhǎng)了謠言。

3.政府治理謠言的教育引導(dǎo)理性?！秶?guó)語(yǔ)·周語(yǔ)上》：“防民之口，甚于防川，川壅而潰傷人必多，民亦如之。是故為川者，決之使導(dǎo)；為民者宣之使言?！敝{言其實(shí)就是“民之口”，對(duì)謠言的治理，更多時(shí)候應(yīng)以教育引導(dǎo)為主。教育引導(dǎo)是治理謠言中的軟措施，其方法和手段頗多，而政府對(duì)謠言治理的教育引導(dǎo)方法最主要的是辟謠、信息發(fā)布。2020年2月23日晚，南京市公安局官方微博發(fā)布了一則通報(bào)，稱(chēng)1992年發(fā)生的原南京醫(yī)學(xué)院女學(xué)生林某被殺的案件，在專(zhuān)案組“牢記職責(zé)使命，堅(jiān)持盯案不放，采取多種措施，鍥而不舍的持續(xù)攻堅(jiān)”下，專(zhuān)案組于2020年2月23日獲得重大破案線(xiàn)索，當(dāng)日凌晨抓獲犯罪嫌疑人麻某某。2020年2月24日，筆者在數(shù)個(gè)微信群中看見(jiàn)同學(xué)、朋友轉(zhuǎn)發(fā)28年前南京醫(yī)學(xué)院女生被殺案系醫(yī)生告破，且信息中批露了非常詳細(xì)的醫(yī)生破案過(guò)程和細(xì)節(jié)，大致是：被害女生的師兄因當(dāng)時(shí)警方?jīng)]有及時(shí)偵破案件，組織建立了一個(gè)尋找?guī)熋帽粴⑾右扇说娜?，成員均為當(dāng)年南京醫(yī)學(xué)院的學(xué)生，后該師兄搞到了兇手精液的DNA 樣本，經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的比對(duì)尋找，在新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，某一群成員通過(guò)DNA 比對(duì)找到案件兇手。筆者發(fā)現(xiàn)這則信息是在專(zhuān)業(yè)的法律同行群中，雖然當(dāng)時(shí)對(duì)此信息大家尚能保持理性，沒(méi)有圍觀起哄、大量轉(zhuǎn)發(fā)，但是幾乎沒(méi)有人明確否認(rèn)，甚至連質(zhì)疑都極少。法律工作者尚不能正確區(qū)分信息真假，何況普通大眾。對(duì)比這則謠言和官方的警情通報(bào)，其目的昭然若揭，矛頭自然是南京市公安局，謠言給大眾傳遞了至少三個(gè)信息：警察內(nèi)部管理混亂，外傳了兇殺案中嫌疑人的DNA 樣本；警察無(wú)能，28年未能偵破的案件，被民間力量破獲；警方“厚顏無(wú)恥”“膽大妄為”，不是自己的功勞，還敢在大眾面前高度贊揚(yáng)自己。2020年2月24日南京市公安局在“平安南京”上對(duì)該則信息進(jìn)行辟謠，當(dāng)日下午召開(kāi)新聞通氣會(huì)，在通氣會(huì)上發(fā)布了主要的破案經(jīng)過(guò)，較為詳細(xì)地介紹了技術(shù)偵査過(guò)程，通氣會(huì)顯然帶有辟謠的意思。謠言產(chǎn)生時(shí)，民眾基于謠言信息對(duì)警方通報(bào)中過(guò)分渲染的詞匯非常反感，通氣會(huì)辟謠又不合適地暴露了具體的偵查技術(shù)手段，從而又引發(fā)了“原謠言中的師兄是不是就是法醫(yī)”這樣的民間話(huà)題。又如，李文亮醫(yī)生的案例，政府在謠言所涉事件尚未證實(shí)之前，就妄下論斷或者試圖掩蓋真相的辟謠信息被群眾稱(chēng)為“官謠”。事實(shí)證明，在自媒體空前繁榮的時(shí)代，任何主體企圖掩蓋真相的嘗試都會(huì)以失敗告終。著名傳播學(xué)者喻國(guó)明先生曾說(shuō)，“官謠”短期來(lái)說(shuō)容易對(duì)公眾造成誤導(dǎo)；就長(zhǎng)遠(yuǎn)而論，它會(huì)對(duì)政府公信力產(chǎn)生消耗。從這個(gè)角度來(lái)看，其危害性遠(yuǎn)大于民間謠言。①敬一涵：《平邑事件·輿論為何質(zhì)疑不絕》，《長(zhǎng)沙晚報(bào)》2015年9月22日。

以上政府治理謠言案例說(shuō)明，政府在對(duì)謠言采取教育引導(dǎo)的治理方式時(shí)，也應(yīng)該保持理性。對(duì)事件信息的發(fā)布應(yīng)多采用客觀語(yǔ)言，力求表達(dá)準(zhǔn)確，避免夾雜感情色彩過(guò)分渲染。同時(shí)，應(yīng)就謠言涉及的問(wèn)題進(jìn)行事實(shí)求是的回應(yīng)，做到言之有據(jù)，政府的辟謠絕不可以說(shuō)謊。

三、政府理性治理謠言的建議

（一）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府社會(huì)治理的能力和水平

以這次新型冠狀病毒肺炎疫情為例，因病毒引發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵往往不是病毒感染，而是在于傳染。如果說(shuō)病毒感染是醫(yī)學(xué)科學(xué)問(wèn)題，那么因傳染引發(fā)重大疫情就更多暴露出社會(huì)治理的問(wèn)題。社會(huì)治理在應(yīng)急中失效，造成公眾生活秩序的混亂，因而謠言四起。有學(xué)者在謠言產(chǎn)生和傳播的經(jīng)典公式中加入了環(huán)境因素，認(rèn)為社會(huì)環(huán)境和社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)與謠言的產(chǎn)生和傳播呈反比例關(guān)系。 由此引申，政府社會(huì)治理的能力和水平也與謠言的產(chǎn)生和傳播反相關(guān)。

將當(dāng)今社會(huì)稱(chēng)為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”一點(diǎn)也不為過(guò)，我國(guó)目前甚至可以稱(chēng)為是由“人口大流動(dòng)、高聚集”促成的“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。在這種情況下，政府社會(huì)治理的能力和水平主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是正常社會(huì)狀態(tài)下的社會(huì)治理，另一方面是非正常社會(huì)狀態(tài)下的社會(huì)治理。無(wú)論是常規(guī)社會(huì)狀態(tài)下治理不慎導(dǎo)致的失序，還是突發(fā)事件導(dǎo)致的非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)，都是謠言產(chǎn)生的沃土，尤其是在涉及公共安全的自然災(zāi)害、傳染病疫情等突發(fā)事件中，公眾往往由于對(duì)自身安全和社會(huì)秩序的擔(dān)憂(yōu)、焦慮和恐慌，從而不自覺(jué)地創(chuàng)造和助長(zhǎng)謠言。因此，提高政府社會(huì)治理的能力和水平，優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，在非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)到來(lái)時(shí)迅速恢復(fù)正常的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，消除民眾對(duì)“不確定未來(lái)”的擔(dān)憂(yōu)，謠言就失去了產(chǎn)生和傳播的土壤。

（二）強(qiáng)化信息公開(kāi)和謠言的監(jiān)測(cè)預(yù)警

民眾對(duì)關(guān)注事項(xiàng)信息的渴求和權(quán)威信息的匱乏是催生謠言傳播的直接動(dòng)力，因此，若政府能利用自己全面掌握事件信息的權(quán)威和優(yōu)勢(shì)，在不影響處置的前提下，積極快速向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)事實(shí)，謠言就失去了很多產(chǎn)生的空間。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院做的新型冠狀肺炎疫情中的社會(huì)心態(tài)調(diào)查報(bào)告顯示，人們對(duì)政府公開(kāi)信息的信任度較高。從目前的治理現(xiàn)實(shí)看，政府強(qiáng)化信息公開(kāi)，確實(shí)有較好地消除大部分民眾心頭疑慮的效果。此次新型冠狀肺炎疫情中，政府每天向公眾報(bào)告疫情發(fā)展情況，對(duì)公眾關(guān)注的疫情相關(guān)問(wèn)題，及時(shí)予以回應(yīng)，不僅壓縮了謠言產(chǎn)生的空間，也有效斬?cái)嗔酥{言傳播的路徑。

強(qiáng)化信息公開(kāi)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)謠言的監(jiān)測(cè)預(yù)警。謠言是民意的表達(dá)方式，政府信息公開(kāi)前需要對(duì)民意進(jìn)行預(yù)判，以增強(qiáng)信息公開(kāi)的針對(duì)性，提高治理效能。同時(shí)，建立謠言的預(yù)警機(jī)制，對(duì)預(yù)警信息應(yīng)快速查找信源，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)秩序的，果斷處置，依法追究其行政或刑事責(zé)任，從而減輕有害謠言的影響。

（三）重視非政府主體在謠言治理中的作用，擴(kuò)大謠言治理的非官方參與

1.引導(dǎo)微信、微博等自媒體參與謠言治理。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新型冠狀病毒肺炎疫情下的社會(huì)心態(tài)調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)民關(guān)于疫情信息的來(lái)源微信所占比例最高，有82.36%的民眾會(huì)通過(guò)微信了解疫情；其次是微博，75.77%的民眾通過(guò)微博進(jìn)行了解；再次是電視、網(wǎng)站以及新聞客戶(hù)端；周?chē)说目诳谙鄠饕舱嫉搅?8.98%。①王俊秀、高文珺等：《新冠肺炎疫情下的社會(huì)心態(tài)》，人民日?qǐng)?bào)社微信公眾號(hào)《國(guó)家治理周刊》2020年2月20日。微信等自媒體在人民社會(huì)生活中的影響不容忽視，它們的作用如同網(wǎng)絡(luò)一樣，是一把雙刃劍，既能成為傳謠的工具，也同樣可以成為治謠的工具。

2.重視行業(yè)權(quán)威在謠言治理中的正面作用。通過(guò)上文提到的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)研報(bào)告中的數(shù)據(jù)可知，在此次新型冠狀病毒肺炎疫情中，民眾認(rèn)為來(lái)源于醫(yī)學(xué)專(zhuān)家的信息最為可靠。行業(yè)權(quán)威出面辟謠、科普，能夠用專(zhuān)業(yè)的語(yǔ)言和態(tài)度解答群眾疑惑，減小謠言針對(duì)事件的模糊性，從而遏制謠言傳播。在有些謠言將矛頭指向政府，或者政府在公共事件的處置中確實(shí)存在瑕疵時(shí)，政府辟謠自證清白的說(shuō)服力下降，這時(shí)若能引導(dǎo)行業(yè)權(quán)威客觀發(fā)聲，不僅能達(dá)到傳播事實(shí)真相、減輕謠言危害、以正視聽(tīng)的目的，還能使政府盡快重拾公信力。

3.暢通民意表達(dá)渠道，擴(kuò)大決策時(shí)的公眾參與。民意是決策的沃土、政策的指向，也是珍貴持久的執(zhí)政資源，政府治理離不開(kāi)民意，也應(yīng)尊重民意。謠言是民意的異化，民意以謠言的形式出現(xiàn)，是民意無(wú)處宣泄、無(wú)處安放的結(jié)果，若民眾能暢通地向政府和社會(huì)表達(dá)意愿，政府決策能廣泛吸收民眾參與，以民眾直接參與的透明民主進(jìn)行社會(huì)治理，鏟除謠言產(chǎn)生的土壤。