城市軌道交通在引領(lǐng)和優(yōu)化城市布局、滿足人民群眾交通出行、緩解城市交通擁堵、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，是增強(qiáng)城市承載能力、提升城市生活品質(zhì)、治理“大城市病”的重要支撐。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市軌道交通建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展期。

但是隨著軌道交通事業(yè)的大舉推進(jìn)，其高昂的造價(jià)和運(yùn)營成本無疑將加重政府的財(cái)政壓力，目前國內(nèi)建設(shè)單價(jià)為每公里8-10 億元人民幣，而整個(gè)生命周期運(yùn)營投資是建設(shè)成本的2.5 倍至3 倍。交通強(qiáng)國建設(shè)同時(shí)也給城市軌道交通帶來了挑戰(zhàn)，交通強(qiáng)市建設(shè)推動寧波軌道交通高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前和今后發(fā)展一項(xiàng)迫切而重要的課題。根據(jù)國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，“軌道+物業(yè)”模式可以為軌道交通建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

“軌道+物業(yè)”國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀

城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，考慮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)還需兼顧社會效益、環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)公益性和市場性的對立統(tǒng)一。城市軌道交通項(xiàng)目除了建立大容量、高效、快速的公共交通系統(tǒng)，促進(jìn)城市均衡布局、合理發(fā)展以外，還可以帶來沿線土地的巨大增值效應(yīng)。因此地方政府及軌道交通業(yè)主都有用軌道交通物業(yè)的收益來彌補(bǔ)其虧損的強(qiáng)烈愿望，使軌道交通走上良性循環(huán)的道路。

“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式強(qiáng)調(diào)關(guān)注城市軌道交通周邊用地整體開發(fā)暨“公共交通導(dǎo)向型發(fā)展”的TOD 公共交通模式。日本TOD 模式經(jīng)過多次變革,已深入貫徹于軌道交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié),圍繞軌道交通車站組織實(shí)施TOD 開發(fā)模式,將商業(yè)、辦公、住宅、酒店、醫(yī)院等功能按照圈層布局，其地下空間綜合開發(fā)利用堪稱全球典范。軌道交通投入使用階段優(yōu)先開發(fā)車站周邊區(qū)域,既創(chuàng)造了更多客流需求,也實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。香港地鐵憑借“軌道+物業(yè)”的發(fā)展模式,成功地把地鐵建設(shè)與周邊商業(yè)開發(fā)緊密聯(lián)系在一起，形成共贏，成為全球?yàn)閿?shù)不多能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)盈利的地鐵線路,從而支持地鐵網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。港鐵模式的成功之處在于其將地鐵的公益性與物業(yè)的市場性進(jìn)行跨業(yè)務(wù)的內(nèi)部整合。

相對于香港，目前國內(nèi)其他城市軌道交通物業(yè)開發(fā)還處在比較早期的階段，開發(fā)比例明顯偏低，建設(shè)進(jìn)度整體較為落后。主要表現(xiàn)在軌道交通建設(shè)與沿線物業(yè)開發(fā)整體統(tǒng)籌規(guī)劃不夠、以交通為城市發(fā)展指向的意識淡薄、空間利用率低下、站點(diǎn)周邊土地自主開發(fā)率低、區(qū)域綜合聯(lián)動開發(fā)滯后等。但是經(jīng)過20年的探索實(shí)踐，也涌現(xiàn)了一批成功的案例，如北京模式、上海模式、廣州模式、深圳模式、杭州模式等。尤其是深圳作為軌道交通物業(yè)開發(fā)先進(jìn)城市，2016年深圳地鐵全年實(shí)現(xiàn)營收124.63 億元，利潤總額2663 萬元，成為全國首家在全成本核算方式下實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通運(yùn)營企業(yè)。2019年深圳地鐵實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入209.9 億元，同比增加84.9%，其中房地產(chǎn)開發(fā)實(shí)現(xiàn)營收140.3 億元，占年內(nèi)總營收67.6%，凈利潤116.9 億元，同比增加61.2%，有力反哺地鐵運(yùn)營造成的虧損，究其原因主要?dú)w功于房地產(chǎn)開發(fā)以及對外的股權(quán)投資上。目前其物業(yè)開發(fā)板塊擁有12個(gè)軌道沿線上蓋項(xiàng)目的綜合開發(fā)權(quán)，開發(fā)規(guī)模約450 萬平方米，在建面積約330 平方米，連續(xù)五年銷售額過百億元，2017年-2019年蟬聯(lián)“深圳市房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)綜合實(shí)力排名”前三，其實(shí)踐具有極大借鑒意義。

寧波軌道交通的探索

寧波軌道交通自成立以來，秉承“建設(shè)好軌道交通就是建設(shè)城市,運(yùn)營好軌道交通就是改善民生，經(jīng)營好軌道交通就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的理念，全力推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)“四位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展。在第一輪、第二輪建設(shè)及即將開展的第三輪建設(shè)中，“軌道＋物業(yè)”模式實(shí)現(xiàn)了從無到有的突破，不斷加大改革創(chuàng)新步伐，著力將TOD 模式下的站城一體化概念引入城市發(fā)展過程。按照早準(zhǔn)備、早謀劃、早啟動的原則，寧波軌道交通早在2009年1 號線一期工程開工建設(shè)的同時(shí)，就成立了物產(chǎn)置業(yè)全資子公司，同步啟動軌道物業(yè)綜合開發(fā)工作。寧波軌道交通集團(tuán)作為政府主導(dǎo)模式的一級開發(fā)做地主體，統(tǒng)籌考慮土地房屋征遷、車輛基地蓋上空間、地下空間利用等因素，探索出了車輛基地蓋上開發(fā)、拆遷地塊再次利用開發(fā)、地下空間綜合利用開發(fā)、站口沿線500 米半徑范圍專項(xiàng)儲備土地開發(fā)等四種站城一體化發(fā)展模式。寧波軌道交通在軌道物業(yè)項(xiàng)目用地取得環(huán)節(jié)上采用了“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式，即軌道交通企業(yè)在從事土地一級開發(fā)的基礎(chǔ)上，憑借其一級開發(fā)商的優(yōu)勢，通過“招拍掛”出讓方式取得軌道沿線物業(yè)項(xiàng)目用地使用權(quán)，從而成為開發(fā)主體。經(jīng)過近幾年的實(shí)踐，楊柳郡、東鼓道等成功案例受到國內(nèi)地鐵同行的肯定和認(rèn)可，其體制機(jī)制和發(fā)展路徑越來越多地被其他兄弟城市學(xué)習(xí)、借鑒。

“軌道+物業(yè)”模式作為一種商業(yè)投資策略，成功實(shí)施的關(guān)鍵要素是軌道與土地產(chǎn)權(quán)的統(tǒng)一。因此，要成功實(shí)踐“軌道+物業(yè)”開發(fā)模式，離不開地方政府的土地政策及保障制度的大力支持。2014年，寧波市政府出臺了《關(guān)于寧波市軌道交通專項(xiàng)土地儲備的實(shí)施意見》（甬政發(fā) 〔2014〕111 號），在國內(nèi)同類城市中率先從市級層面確立了“軌道+物業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展模式。2016年《關(guān)于推進(jìn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施意見》（甬政發(fā) 〔2016〕 33 號）文件，對軌道交通物業(yè)綜合開發(fā)工作涉及的規(guī)劃統(tǒng)籌、土地專項(xiàng)儲備、配套政策、征地征收等進(jìn)行了進(jìn)一步明確。2016年8月29日，寧波軌道交通首個(gè)“軌道+物業(yè)”項(xiàng)目--1 號線邱隘東綜合開發(fā)項(xiàng)目就是在這樣的政策支持下誕生的，標(biāo)志著寧波正式進(jìn)入“軌道+物業(yè)”時(shí)代，也標(biāo)志著寧波軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、開發(fā)“四位一體”發(fā)展戰(zhàn)略格局全面形成。2018年出臺的《寧波市地下空間開發(fā)利用管理實(shí)施細(xì)則（試行）》給軌道交通地上地下一體化綜合開發(fā)提供了發(fā)展依據(jù)。一直以來，寧波軌道交通按照市委、市政府的決策部署，深入實(shí)踐TOD 的城市發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)公共交通與土地利用緊密結(jié)合，推動軌道交通功能與城市生活服務(wù)無縫銜接、軌道交通規(guī)劃建設(shè)與城市更新有機(jī)結(jié)合。

同時(shí)，“軌道+物業(yè)”模式在客觀上也面臨著一些困難和問題。一是土地收儲落地難。以“軌道+物業(yè)”為核心的站城一體化開發(fā)模式涉及軌道建設(shè)和土地開發(fā)的多方利益主體，造成對籌資責(zé)任狀地塊不夠明確，土地指標(biāo)尚未完全覆蓋等現(xiàn)象。二是資源收益難。軌道物業(yè)商業(yè)、辦公地塊與住宅地塊出讓往往出現(xiàn)冰火兩重天現(xiàn)象，所謂的土地溢價(jià)反哺難以實(shí)現(xiàn)，從而對“軌道+物業(yè)”模式的有效實(shí)施構(gòu)成了約束。寧波軌道交通第一輪、第二輪建設(shè)其主要是貫穿主城區(qū)的骨架線網(wǎng)，主要服務(wù)區(qū)域是城市建成區(qū)，城市規(guī)劃與軌道線網(wǎng)規(guī)劃在宏觀及微觀上不完全匹配。軌道交通站點(diǎn)周邊土地空間布局和密度分布在軌道交通開通前已基本成型，難以按照TOD 模式大規(guī)模的再開發(fā)。三是土地出讓相關(guān)法律及機(jī)制尚不完善。雖然已經(jīng)出臺了部分制度及規(guī)定，但是在實(shí)際的工程實(shí)施過程中，軌道公司要想獲取軌道沿線土地依然困難重重，軌道物業(yè)開發(fā)地塊大部分僅限于自身的捆綁用地或空間。

未來發(fā)展建議和措施

在寧波市“名城名都”建設(shè)戰(zhàn)略部署和《寧波2049 城市發(fā)展戰(zhàn)略》中提出了要“建設(shè)軌道上的寧波”，推進(jìn)軌道站城一體化和可持續(xù)發(fā)展。從目標(biāo)定位看，“軌道+物業(yè)”開發(fā)承擔(dān)著兩項(xiàng)重要任務(wù)：其一是推動舊城改造升級、帶動新區(qū)開發(fā)建設(shè)；其二是籌措軌道交通建設(shè)資金。因此，“軌道+物業(yè)”政策支持也應(yīng)主要體現(xiàn)在上述兩項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)上。

（一）開發(fā)思維戰(zhàn)略化，優(yōu)化軌道交通土地儲備機(jī)制

建立軌道交通綜合開發(fā)土地儲備機(jī)制是“地鐵+物業(yè)”模式以戰(zhàn)略化思維運(yùn)營的第一步。軌道交通建設(shè)規(guī)劃沿線具備可實(shí)施綜合開發(fā)空間條件的站點(diǎn)及其周邊500 米×500 米規(guī)劃區(qū)用地全部統(tǒng)一納入市級儲備，市土地儲備中心委托軌道交通集團(tuán)等市級做地主體開展做地工作。由無序選擇性的點(diǎn)狀碎片化開發(fā)向大片區(qū)、成組團(tuán)開發(fā)轉(zhuǎn)變，使土地價(jià)值得到有效凸顯和提升。200 米×200米核心區(qū)與站點(diǎn)建設(shè)關(guān)系密切，結(jié)建的、盾構(gòu)穿越的、影響線位建設(shè)的地塊，新增土地收儲運(yùn)作權(quán)，統(tǒng)一由軌道交通集團(tuán)負(fù)責(zé)實(shí)施。

充分把握軌道交通建設(shè)機(jī)遇，同步實(shí)現(xiàn)城市改造和開發(fā)。核心區(qū)土地資源開發(fā)利用涉及新增建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以保證。鼓勵軌道集團(tuán)直接開發(fā)核心區(qū)土地和持有上蓋物業(yè)，軌道交通綜合開發(fā)項(xiàng)目用地納入軌道交通建設(shè)用地征收范圍，費(fèi)用列入軌道交通建設(shè)成本。軌道集團(tuán)可參與規(guī)劃區(qū)住宅、辦公商業(yè)等經(jīng)營性物業(yè)開發(fā)建設(shè)，經(jīng)營收益優(yōu)先用于軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營虧損。

（二）土地供應(yīng)多元化，提升軌道物業(yè)開發(fā)效率

改變軌道物業(yè)原單一的“招拍掛”出讓方式為多元供地組合模式。對地表以上不具備單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)條件的經(jīng)營性地上空間，可以帶技術(shù)能力要求、帶建筑設(shè)計(jì)方案、帶場站施工方案出讓；對地表以下的經(jīng)營性地下空間，可直接協(xié)議出讓；對規(guī)劃允許兼容商業(yè)商務(wù)或者保障性住房用途的交通設(shè)施用地，也可以協(xié)議方式供應(yīng)。采用帶條件的招拍掛時(shí)，可股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作開發(fā)，加速資金回籠。協(xié)議出讓的土地使用權(quán)及建筑物不得轉(zhuǎn)讓，僅允許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合作經(jīng)營。針對綜合開發(fā)的空間結(jié)構(gòu)，可在既有的規(guī)劃和土地管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，變二維的土地使用權(quán)為三維的空間使用權(quán)，采用同一平面、不同區(qū)域、不同豎向?qū)哟蔚挠玫貙徟蜋?quán)屬登記等辦法，實(shí)現(xiàn)分層供應(yīng)、分層登記，以解決市政設(shè)施和經(jīng)營性用地合一等問題。

對預(yù)留工程要明確實(shí)施主體。目前，許多規(guī)劃不確定因素，阻礙一些站點(diǎn)立體空間開發(fā)，給上蓋開發(fā)的方案設(shè)計(jì)和實(shí)施帶來了相應(yīng)難度，盲目建設(shè)容易造成不必要的損失。軌道的一部分結(jié)構(gòu)及設(shè)施與物業(yè)開發(fā)建筑物結(jié)合成為一個(gè)整體的，明確實(shí)施主體后，可有效避免產(chǎn)權(quán)分割以及運(yùn)營期間產(chǎn)生使用管理和維護(hù)銜接等問題。核心區(qū)土地資源開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)與軌道交通設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)、有序開發(fā)。涉及一二級聯(lián)動開發(fā)的，軌道集團(tuán)應(yīng)利用其優(yōu)勢提前將二級開發(fā)的規(guī)劃方案、各功能布局注入一級開發(fā)，使得規(guī)劃設(shè)計(jì)與市場更接軌，投資方案更優(yōu)化，地鐵保護(hù)措施更到位。

（三）運(yùn)作思維市場化，鼓勵引入社會資本參與開發(fā)

如果說戰(zhàn)略化思維是成功的先決條件，那市場化運(yùn)作則是執(zhí)行策略。經(jīng)過國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的反復(fù)論證，引入社會資本參與軌道交通建設(shè)，是軌道交通可持續(xù)發(fā)展的新路徑。鼓勵引入社會資本參與軌道交通站點(diǎn)綜合開發(fā)或改造項(xiàng)目的建設(shè)，土地使用權(quán)以招拍掛或股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式公開出讓?；趯壍姥鼐€社會經(jīng)濟(jì)效益最大化的追求，軌道集團(tuán)與開發(fā)商存在以合作開發(fā)實(shí)現(xiàn)互利雙贏的可能。軌道集團(tuán)的優(yōu)勢在于可以把握站點(diǎn)周邊用地綜合發(fā)展規(guī)劃和分期發(fā)展策略，統(tǒng)籌沿線開發(fā)用地，界定主要銜接工程和控制重點(diǎn)設(shè)計(jì)，更好地處理物業(yè)開發(fā)與地鐵工程之間的銜接關(guān)系。開發(fā)商優(yōu)勢在于承擔(dān)地價(jià)及開發(fā)成本費(fèi)用，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和營銷。

（四）資金運(yùn)作制度化，確保綜合物業(yè)開發(fā)規(guī)范高效

綜合開發(fā)資金應(yīng)按照“統(tǒng)籌安排、封閉運(yùn)作”的原則進(jìn)行綜合平衡，不占用建設(shè)資金，以軌道交通資源性收入和社會資金為主。積極拓展多種“軌道交通的資源性”經(jīng)營，加大對外股權(quán)投資，適度給予企業(yè)市場運(yùn)作的自由。充分理解軌道加物業(yè)開發(fā)是依靠一次性物業(yè)收益與持有性經(jīng)營物業(yè)收益為軌道項(xiàng)目的全生命周期提供資金的融資機(jī)制。開發(fā)收益全部返還用于項(xiàng)目建設(shè)或彌補(bǔ)運(yùn)營虧損，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)用以平衡軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資金。軌道交通場站及周邊土地的綜合開發(fā)利用收益用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展。軌道交通建設(shè)主體所獲所得的綜合開發(fā)利用收益優(yōu)先用于軌道交通建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。