張凱華，臧明伍*，王守偉，李 丹，張哲奇，李笑曼

（北京食品科學研究院，中國肉類食品綜合研究中心，北京 100068）

食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的基礎(chǔ)和源頭。改革開放40 年來，我國食用農(nóng)產(chǎn)品量質(zhì)齊增，蔬菜、水果、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品等食用農(nóng)產(chǎn)品例行監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)督抽檢合格率穩(wěn)步提升[1-2]，較好地滿足了人民群眾對食用農(nóng)產(chǎn)品的需求。當前，食用農(nóng)產(chǎn)品一家一為主體的生產(chǎn)模式、“買全國、賣全國”的流通模式，及其易腐敗變質(zhì)的自然屬性[3]，使得食品安全風險控制仍面臨挑戰(zhàn)，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍時有發(fā)生。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，我國大型城市，尤其是城區(qū)常住人口在500～1 000萬以及超過1 000萬的特大和超大城市[4]不斷涌現(xiàn)。城市常住人口不斷增長、一、二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級，食用農(nóng)產(chǎn)品種植、養(yǎng)殖面積逐漸縮減，北京、上海、深圳等不少城市食用農(nóng)產(chǎn)品主要依賴外埠供應(yīng)。為市民提供量足質(zhì)優(yōu)的食用農(nóng)產(chǎn)品、防控食用農(nóng)產(chǎn)品輸入性風險正逐漸成為特大和超大城市發(fā)展亟待解決的民生難題。

香港，作為自由貿(mào)易港，擁有700多萬人口，95%以上食用農(nóng)產(chǎn)品依賴內(nèi)地供應(yīng)或進口，但多年來其食品安全合格率持續(xù)維持在99%以上[5-6]，這與香港較為成熟完備的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系密切相關(guān)。香港與內(nèi)地特大和超大城市人口相近，食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)模式相似，其食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式對內(nèi)地尤其是特大和超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管具有一定的可借鑒性。本文基于香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管現(xiàn)狀，分析香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管特點，對比內(nèi)地尤其是超大城市食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和監(jiān)管異同，并提出完善內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管體系的建議。

1 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)現(xiàn)狀

香港受地形所限，耕種面積不足10 km2[7]，故食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量較低。目前，香港擁有43 個豬場、29 個雞場及若干漁場，2017年供應(yīng)生豬10.42萬 頭、活雞419.9萬 只、雞蛋534.8萬 個、海魚11.21萬 t，鮮果、淡水魚產(chǎn)量不足1萬 t[8]。受禽流感影響，香港活雞自給率由2014年的81.6%升至2017年100%；香港海域資源豐富，海產(chǎn)品養(yǎng)殖、捕撈具有先天優(yōu)勢，海魚自給率基本在30%～40%浮動；其他食用農(nóng)產(chǎn)品自給率不高，活豬自給率近年來維持在5%～7%，淡水魚自給率在2%～4%浮動，蔬菜自給率則不足2%，活牛、活羊、其他活家禽、冰鮮和冷凍肉類自給率為0，需要大量從內(nèi)地和其他國家（地區(qū)）進口。

表 1 2014年—2017年香港主要食用農(nóng)產(chǎn)品自給率[9]Table 1 Self-sufficiency of main foodstuffs in Hong Kong, China from 2014 through 2017[9]%

內(nèi)地是香港食用農(nóng)產(chǎn)品的主要來源。香港進口活豬、活牛、活羊和其他活家禽全部來自內(nèi)地，豬肉年進口量在150萬 頭左右；蔬菜以內(nèi)地供應(yīng)為主，占比超過94%；冰鮮肉類以冰鮮雞和冰鮮家禽為主，2017年進口量分別為6.2萬 t和9.4萬 t，內(nèi)地供應(yīng)占比超過98%；冷凍肉類以豬肉、牛肉、雞和家禽為主，2017年進口量分別為37.9、34.9、67.3萬 t和73.5萬 t，供應(yīng)來源地區(qū)主要是美國和巴西，內(nèi)地供港冷凍豬肉、雞和家禽占比10%左右（圖1）。

圖 1 2017年中國香港主要冷凍肉類供應(yīng)來源地區(qū)占比[9]Fig. 1 Regional proportions of imported frozen meat in Hong Kong,China in 2017[9]

1.2 香港食用農(nóng)產(chǎn)品流通現(xiàn)狀

經(jīng)批發(fā)市場分銷和訂單直銷是香港食用農(nóng)產(chǎn)品的主要流通方式。香港進口食用農(nóng)產(chǎn)品直銷占比不斷增加，內(nèi)地供港蔬菜經(jīng)政府副食品批發(fā)市場和蔬菜統(tǒng)營處分銷比例由2013年的49.0%降至2017年的39.5%（表2）。部分港商直接到內(nèi)地收購蔬菜或者在內(nèi)地租地種菜，再出口到香港[10]。

目前，香港漁農(nóng)自然護理署管理長沙灣副食品批發(fā)市場、西區(qū)副食品批發(fā)市場、長沙灣臨時家禽批發(fā)市場和北區(qū)臨時農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場4 個政府副食品批發(fā)市場，為全港居民提供近30%的食用農(nóng)產(chǎn)品。依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品（統(tǒng)營）條例》、《海魚（統(tǒng)營）條例》成立的蔬菜統(tǒng)營處和魚類統(tǒng)營處，分設(shè)長沙灣蔬菜批發(fā)市場和7 個魚類批發(fā)市場，為港內(nèi)市民提供蔬菜和海魚批銷服務(wù)。此外，99 個由香港食物環(huán)境衛(wèi)生署管轄的公眾街市及熟食市場，107 個由領(lǐng)展、房屋委員會和營發(fā)展商管理的街市、850 個超級市場、2 677 個持牌新鮮糧食店（指在香港樓宇內(nèi)出售鮮、凍豬、牛、羊肉、爬蟲（含活蛇）、魚和家禽的商店）[11]以分銷或直銷形式為周邊市民提供食用農(nóng)產(chǎn)品。

表 2 內(nèi)地供香港蔬菜進入批發(fā)市場數(shù)量及占比[9]Table 2 Amount and proportion of mainland vegetables entering Hong Kong wholesale market[9]

1.3 香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管現(xiàn)狀

香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管法律體系如表3所示?！哆M出口條例》、《公眾衛(wèi)生及市政條例》及后附規(guī)例、《公眾衛(wèi)生（動物及禽鳥）條例》及后附規(guī)例、《食物安全條例》等，都是監(jiān)管部門和法院用于執(zhí)法和審判的法律依據(jù)。香港食用農(nóng)產(chǎn)品安全限量標準均以規(guī)例形式呈現(xiàn)，如《食物摻雜（金屬雜質(zhì)含量）規(guī)例》、《食物內(nèi)除害劑殘余規(guī)例》、《公眾衛(wèi)生（動物及禽鳥）（化學物殘留）規(guī)例》分別規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品重金屬、農(nóng)藥殘留和獸藥殘留限量標準。此外，政府監(jiān)管部門發(fā)布若干守則或指引，用于對香港法例進行解釋與補充、指導(dǎo)食物業(yè)界規(guī)范其生產(chǎn)經(jīng)營行為，如《香港入口野味、肉類、家禽及蛋類指引》旨在為香港野味、肉類、家禽和蛋類進口商提供概括性指引，《食物進口商和食物分銷商登記制指引》、《備存食物記錄的實務(wù)守則》則協(xié)助食物商開展相關(guān)登記及記錄工作。

表 3 香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管法律體系Table 3 Legal systems concerning edible agricultural products in Hong Kong, China

食物及衛(wèi)生局是香港獨立的食品安全監(jiān)管部門，下設(shè)食物環(huán)境衛(wèi)生署、漁農(nóng)自然護理署、政府化驗所等機構(gòu)[5]。食物環(huán)境衛(wèi)生署下設(shè)食物安全中心，負責監(jiān)管本地食品生產(chǎn)經(jīng)營、鮮活食用動物和食用農(nóng)產(chǎn)品進口、畜禽動物屠宰檢驗檢疫以及處理食物中毒事故等；漁農(nóng)自然護理署負責規(guī)范本地食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖活動、管理政府副食品批發(fā)市場、支援蔬菜/魚類統(tǒng)營處等。蔬菜統(tǒng)營處和魚類統(tǒng)營處作為自負盈虧非盈利機構(gòu)，處長由漁農(nóng)自然護理署署長兼任，受漁農(nóng)自然護理署指導(dǎo)。

香港通過食物監(jiān)察計劃、食物追蹤機制保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全。香港食物安全中心制定日常食物監(jiān)察計劃，從進口、批發(fā)和零售3 個層面對食用農(nóng)產(chǎn)品和食品進行抽樣檢驗，年抽檢樣品近65 000 批次，合格率持續(xù)保持在99%以上。此外，還開展專項食品調(diào)查和時令食物調(diào)查，如抽檢鮮（凍）肉是否含二氧化硫、大閘蟹化學指標（獸藥殘留、重金屬、二噁英等）超標等[12]。以食物進口商/分銷商登記制度及備存食物記錄制度為核心的食物追蹤機制使得香港食物安全監(jiān)管機制更加完善，進一步提升了食用農(nóng)產(chǎn)品溯源能力。

2 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)與監(jiān)管特點分析

2.1 食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管立法先行，犯罪門檻低、行刑銜接順暢

香港奉行“立法先行”理念，通過法律的強制性來保障相關(guān)監(jiān)管制度的有效運行[13]。例如，為構(gòu)建食物追蹤機制，2011年出臺《食物安全條例》，以法律形式明確推行食物追蹤機制的職權(quán)范圍及運行模式[14]。香港食品安全犯罪門檻低，行刑銜接順暢。違背《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《食物安全條例》等相關(guān)條款“即屬犯罪”，罰款金額和監(jiān)禁時間明確；如未按《食物安全條例》要求備存食物記錄，則獲第3級罰款及監(jiān)禁3 個月；如食物進口商未登記，則獲第5級罰款及監(jiān)禁6 個月。香港食物環(huán)境衛(wèi)生署作為行政部門，擁有檢驗、查扣或銷毀問題食品、將涉嫌違法者移交署由方扣押的權(quán)利，無行政處罰權(quán)，可收集違法證據(jù)向法院提出檢控，罰款數(shù)額和監(jiān)禁時間均由法院做出判決[5,15-16]。香港食用農(nóng)產(chǎn)品及食品安全犯罪屬行為犯，其生產(chǎn)經(jīng)營行為不符合相關(guān)條例規(guī)例要求，即為犯罪，不以產(chǎn)生具體危險或危害為依據(jù)[17]。

2.2 監(jiān)管部門相對集中、執(zhí)行力強，強化源頭監(jiān)管

香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門相對集中。除港內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)由漁農(nóng)自然護理署監(jiān)管外，進口食用農(nóng)產(chǎn)品（含活畜禽動物）入港監(jiān)管查驗、畜禽屠宰檢驗檢疫、進入市場銷售的本地與進口食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管均由食物環(huán)境衛(wèi)生署食物安全中心負責。政府化驗所作為獨立政府部門，為食物環(huán)境衛(wèi)生署食物安全中心送檢的食用農(nóng)產(chǎn)品提供檢測服務(wù)。此外，食物安全中心文錦渡化驗所對入港蔬菜、水果等新鮮農(nóng)產(chǎn)品進行日常檢驗[18]。相對集中的監(jiān)管模式能夠提升監(jiān)管效率、避免責任推諉。漁農(nóng)自然護理署及食物環(huán)境衛(wèi)生署公職人員大都下沉至基層，或走進農(nóng)田養(yǎng)殖場監(jiān)督種植養(yǎng)殖活動、推廣種植養(yǎng)殖技術(shù)，或分布在各入港口岸查驗進口食用農(nóng)產(chǎn)品。

此外，香港重視源頭監(jiān)管，強化進口來源地官方職責。香港要求進口肉禽蛋必須出具經(jīng)香港食物環(huán)境衛(wèi)生署署長認可的發(fā)證實體簽發(fā)的動物衛(wèi)生證書，發(fā)證實體均為進口來源地的官方機構(gòu)，如中國海關(guān)、美國農(nóng)業(yè)部、巴西農(nóng)魚林局等。作為全部活動物及超過90%的蔬菜、冰鮮豬肉和冰鮮雞肉的供應(yīng)來源地，內(nèi)地出臺供港澳蔬菜、活豬、活牛、活羊監(jiān)督管理辦法以及供港冰鮮豬肉、冰鮮禽肉檢驗檢疫要求等規(guī)范性文件，并由海關(guān)總署及各屬地海關(guān)全權(quán)負責從產(chǎn)地到出境的全程監(jiān)管，日常監(jiān)管、出廠查驗、離境查驗多管齊下（圖2），共保供港食用農(nóng)產(chǎn)品安全。

圖 2 內(nèi)地供港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式Fig. 2 Supervision of edible agricultural products supply for Hong Kong from mainland

2.3 政府力量主力打造港內(nèi)食用農(nóng)產(chǎn)品品牌

漁農(nóng)自然護理署聯(lián)合蔬菜統(tǒng)營處開展“信譽農(nóng)場”計劃。漁農(nóng)自然護理署派駐作物發(fā)展科公職人員負責信譽農(nóng)場認證及日常監(jiān)管，不定期抽取農(nóng)藥、土壤、灌溉用水及蔬菜進行檢測，并向農(nóng)提供技術(shù)指導(dǎo)。經(jīng)認證的信譽農(nóng)場生產(chǎn)的蔬菜統(tǒng)一由蔬菜統(tǒng)營處進行售前抽檢，隨后分銷至指定信譽零售商進行銷售。蔬菜統(tǒng)營處推廣有機耕種技術(shù)，為有機菜農(nóng)提供銷售渠道；建立全環(huán)控水耕研發(fā)中心，開發(fā)水耕菜苗，豐富蔬菜供應(yīng)品類。此外，漁農(nóng)自然護理署推行“優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場”計劃，通過養(yǎng)魚場登記制度、魚苗登記制度和品質(zhì)保證制度實現(xiàn)本地優(yōu)質(zhì)魚類的供應(yīng)。符合一系列養(yǎng)殖環(huán)境條件和管理標準的養(yǎng)魚場獲得“已登記養(yǎng)魚場”資質(zhì)；“已登記養(yǎng)魚場”必須在購入魚苗14 d內(nèi)通知漁農(nóng)自然護理署進行魚苗登記，登記后該批魚苗養(yǎng)殖時間不得少于180 d；為保證養(yǎng)殖魚品質(zhì)，漁農(nóng)自然護理署公職人員對養(yǎng)魚場進行定期巡查及監(jiān)察，并對擬出售魚類進行重金屬、獸藥檢測及養(yǎng)殖水質(zhì)檢測，合格后發(fā)放合格證書準予銷售。漁農(nóng)自然護理署及魚類/蔬菜統(tǒng)營處聯(lián)合舉辦宣傳及展銷活動、開發(fā)本地魚菜直送平臺APP等，提升“信譽農(nóng)場”、“優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場”品牌的知名度。

2.4 管理舉措科學、有效

香港市民講究食材鮮活，對活禽尤為熱衷。為有效防控禽流感疫情，又充分遵照市民消費習慣，香港推行活禽交易與屠宰集中化：本地及入港活禽必須在唯一指定交易點——長沙灣臨時活禽批發(fā)市場開展批銷活動；持有活禽售賣牌照的經(jīng)營者向消費者售賣宰后禽肉、不可直接售賣活禽，未出售活禽不可在攤檔過夜、必須宰掉[19]?；钋菔圪u牌照采取“只出不進”原則，推動活禽售賣點自然淘汰，目前全港僅有130 個持有活禽售賣牌照的街市攤檔或新鮮糧食店[20]。香港大學Leung等[21]研究發(fā)現(xiàn)，禁止活禽過夜可使市場內(nèi)H9N2禽流感病毒分離率降低84%，其效果比每月休市1 d和2 d更好。

為確保食用動物的可追溯性，內(nèi)地供港活動物以及香港自養(yǎng)活動物均配備個體識別標識。香港每只生豬需具有針印號以識別其養(yǎng)殖場，每頭?；蜓騽t以耳牌來識別，生豬的紋身記號和牛羊的耳牌號碼必須由漁農(nóng)自然護理署高級獸醫(yī)官批準。內(nèi)地海關(guān)部門要求供港活豬持有針印號、牛羊佩戴耳標。

為保證畜禽屠宰產(chǎn)品質(zhì)量安全，香港實施畜禽集中化屠宰，由特區(qū)政府出資修建上水屠房，以招標形式選擇營運商負責屠房管理及運營。全港超過89%的生豬和100%的牛羊經(jīng)上水屠房屠宰，其余生豬由兩家營屠房負責屠宰，荃灣屠房生豬屠宰比例近10%，長洲屠房則不足1%。上水屠房對香港自養(yǎng)和內(nèi)地入港生豬實行拍賣制，肉品銷售商拍得的生豬加施指定針印號，由屠房營運商負責對肉品銷售商拍得的生豬進行屠宰，并按生豬大小和數(shù)量向肉品銷售商收取屠宰費。生豬屠宰與肉品銷售利益相分離，再加上食物環(huán)境衛(wèi)生署屠房（獸醫(yī)）組駐廠開展宰前/宰后檢驗檢疫工作（圖3），基本避免屠宰環(huán)節(jié)注水等經(jīng)濟利益驅(qū)動型摻假行為的發(fā)生。

圖 3 香港生豬屠宰模式Fig. 3 Pattern of pig slaughtering in Hong Kong, China

2.5 強化公益屬性

漁農(nóng)自然護理署直接管理的4 個副食品批發(fā)市場以收回成本為原則，向批發(fā)市場內(nèi)批發(fā)商收取租金。蔬菜統(tǒng)營處向批發(fā)商收取不超過成交額10%作為提供交易設(shè)施、會計及農(nóng)藥殘留檢測等服務(wù)費用，營業(yè)收入年度盈余設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品貸款基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和農(nóng)產(chǎn)品獎學基金，用于為本地農(nóng)提供貸款、推廣“信譽農(nóng)場”計劃和有機耕種技術(shù)、舉辦本地優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品推廣活動、資助學生及農(nóng)民子女修讀農(nóng)業(yè)相關(guān)課程等[22]。香港政府建有近100 個公眾街市及熟食市場，為周邊消費者提供新鮮食用農(nóng)產(chǎn)品。公眾街市及熟食市場采取公開競投原則確定租金，租金由食物環(huán)境衛(wèi)生署用于日常環(huán)境清潔及設(shè)施維護。食物環(huán)境衛(wèi)生署每年用于公眾街市和熟食市場管理的費用超過7 億港幣[23]。

3 香港食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式的比較借鑒

香港作為特區(qū)政府，其較高的食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全水平，有內(nèi)地海關(guān)部門對供港食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的高度重視，也有其制度設(shè)計、監(jiān)管模式、監(jiān)管理念的優(yōu)越性。內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管面廣、量大，內(nèi)地特大和超大城市也缺少香港特殊的制度優(yōu)勢，但其食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管模式、監(jiān)管理念仍有可借鑒之處。

3.1 完善食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)法律，強化行刑銜接

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》是內(nèi)地保障食用農(nóng)產(chǎn)品安全的主要法律依據(jù)?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》現(xiàn)有立法模式使食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品概念界定模糊，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)注供應(yīng)數(shù)量安全優(yōu)于質(zhì)量安全，自然人身份的農(nóng)游離于監(jiān)管體系之外[24]?！妒称钒踩ā方?jīng)2009年立法、2015年修訂而不斷完善，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》自2006年頒布實施后并無修訂，兩者有效銜接不足，存在混用、擇法而用現(xiàn)象[25]。不同于香港的“即屬犯罪”，內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品違法懲處方式分為行政執(zhí)法和刑事犯罪兩種，且以行政執(zhí)法為主[26]，食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全違法成本低。2015年《食品安全法》明確，“涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定及時將件移送公安機關(guān)”，“認為有犯罪事實需要追究刑事責任的，應(yīng)當立偵查”?！妒称匪幤沸姓?zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》明確行刑銜接工作機制，在實際執(zhí)行中，仍存在移送標準不明確、證據(jù)收集轉(zhuǎn)換困難等問題[27]。

因此，建議加快推動《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂，明確食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品目錄，明確食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準遵守食品安全國家標準；重點強化產(chǎn)地監(jiān)管，嚴格農(nóng)業(yè)投入品使用與管控，確保產(chǎn)地環(huán)境、水源、土壤等符合相應(yīng)國家標準[28]；做好與《食品安全法》、《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等法律規(guī)章有序銜接，健全食用農(nóng)產(chǎn)品從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管制度體系。同時，圍繞食用農(nóng)產(chǎn)品及食品安全，理順行政執(zhí)法和刑事司法的關(guān)系，出臺行刑銜接件移送標準指南，明確食用農(nóng)產(chǎn)品涉嫌犯罪件標準[27,29]，賦予市場監(jiān)管部門依法收集證據(jù)作為刑事證據(jù)的法律地位。

3.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動監(jiān)管部門間緊密銜接

內(nèi)地食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門與香港既有相似也有不同，如表4所示。相似的是，食用農(nóng)產(chǎn)品進入市場銷售環(huán)節(jié)均由單一部門負責；不同的是，香港進口食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、畜禽屠宰環(huán)節(jié)宰前/宰后檢驗檢疫工作均由食物環(huán)境衛(wèi)生署負責，內(nèi)地則分別由海關(guān)部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責，而且農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門僅負責牲畜宰前/宰后檢疫，檢驗工作由屠宰企業(yè)負責。內(nèi)地相對分散的食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管模式一定程度上影響監(jiān)管效率[30-31]。尤其是對外埠食用農(nóng)產(chǎn)品依賴性較強的特大和超大城市，產(chǎn)銷兩地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門銜接不夠緊密[32]，官方查驗環(huán)節(jié)和查驗內(nèi)容少于供港食用農(nóng)產(chǎn)品，食用農(nóng)產(chǎn)品安全保障仍有不足。以供京食用農(nóng)產(chǎn)品為例（圖4），供應(yīng)資質(zhì)備僅涉及禽類產(chǎn)品，官方查驗僅涉及動物和動物產(chǎn)品的產(chǎn)地檢疫、入京檢疫，由產(chǎn)地入京的其他食用農(nóng)產(chǎn)品以及動物和動物產(chǎn)品安全指標，則無官方檢驗環(huán)節(jié)。

建議各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與市場監(jiān)管部門密切協(xié)作，建立并完善食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出與市場準入標準及銜接制度，擴大農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點省份[33]，鼓勵通過信息化監(jiān)管技術(shù)手段形成追溯憑證作為市場準入標準，既提升效率又便于溯源[34]；借鑒供港活動物鉛封管理[35]，推行跨區(qū)域動物和動物產(chǎn)品運輸車輛鉛封制度，以規(guī)避運輸過程偷換病畜、注水、摻雜劣質(zhì)肉等行為。外埠依賴性較大的銷地（如北京、上海等）監(jiān)管部門應(yīng)加強外埠食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管工作，構(gòu)建基于產(chǎn)地的食用農(nóng)產(chǎn)品風險防控機制[36]；推行外埠食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商備管理試點，要求部分高風險食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商經(jīng)備后方可供應(yīng)銷地市場；也可借鑒供港食用農(nóng)產(chǎn)品多環(huán)節(jié)查驗，選取高風險食用農(nóng)產(chǎn)品種類，試點進入超大城市前查驗制度，比如，針對畜禽產(chǎn)品，可依托現(xiàn)有動物和畜禽產(chǎn)品檢疫查驗道口，對進入該城市的畜禽產(chǎn)品安全指標（如水分、瘦肉精等）進行快檢或法定抽檢，倒逼產(chǎn)地供應(yīng)商強化主體責任。

表 4 內(nèi)地與香港食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門及職能對比Table 4 Comparison of supervisory authorities and their functions for edible agricultural products in China mailand and Hong Kong

圖 4 北京外埠食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)監(jiān)管模式Fig. 4 Supervision of edible agricultural products supply for Beijing

3.3 強化政府力量，推進食用農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)

內(nèi)地有關(guān)部門持續(xù)推進食用農(nóng)產(chǎn)品“三品一標”（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標志）品牌建設(shè)。當前，全國“三品一標”獲證企業(yè)4.3萬家、產(chǎn)品12.2萬 個[25]，極大滿足了居民對美好生活的需求。同時，“三品一標”發(fā)展仍面臨不平衡不充分問題：綠色食品用標率偏低，申請主體市場拉動性不足，過度依賴政府獎補政策；產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價，品牌價值體現(xiàn)不充分[37-39]；部分有機食品認證機構(gòu)違規(guī)認證，認證后監(jiān)管仍需加強[25]；重資質(zhì)審查、輕技術(shù)推廣[40]。內(nèi)地市場和政府監(jiān)管機制尚不健全，圍繞“三品一標”食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟利益驅(qū)動型欺詐和摻假行為頻現(xiàn)，造成劣幣驅(qū)逐良幣[41-43]，影響“三品一標”優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者的積極性。內(nèi)地無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品認證與香港信譽農(nóng)場、優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場模式相似，均由政府官方力量負責認證與品牌推廣。不同的是，香港漁農(nóng)自然護理署對信譽蔬菜和優(yōu)質(zhì)養(yǎng)魚場魚實行售前抽檢制度，且經(jīng)指定銷售渠道售賣給消費者。

我國人口眾多，有機農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量有限，應(yīng)重點推動無公害農(nóng)產(chǎn)品和綠色食品生產(chǎn)與認證工作，逐步使無公害食用農(nóng)產(chǎn)品成為食用農(nóng)產(chǎn)品市場準入的評價標準、綠色食品成為優(yōu)質(zhì)食用農(nóng)產(chǎn)品的中堅力量。完善“三品一標”認證監(jiān)管機制[44]，除年審?fù)?，不定期對獲證企業(yè)產(chǎn)地土壤、水源、農(nóng)（獸）用化學品和食用農(nóng)產(chǎn)品進行抽檢，對安全風險較高的食用農(nóng)產(chǎn)品品類試點售前抽檢；同時，強化基層農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，推廣綠色生態(tài)種植養(yǎng)殖技術(shù)，提升種植養(yǎng)殖標準化水平，逐步提升小散農(nóng)科學用藥意識和水平[45]。北京、深圳、上海等超大城市可借鑒香港信譽蔬菜定點銷售模式，依托公益性批發(fā)市場或國有企業(yè)等政府力量，構(gòu)建“三品一標”專用銷售渠道與平臺，在滿足市民對品牌食用農(nóng)產(chǎn)品的消費需求的同時，打造優(yōu)質(zhì)優(yōu)價市場環(huán)境。同時，嚴格有機食用農(nóng)產(chǎn)品認證，加大違規(guī)認證、假冒有機產(chǎn)品等行為的懲處力度，健全有機食品認證查詢渠道，確保有機食用農(nóng)產(chǎn)品規(guī)范有序發(fā)展。

3.4 構(gòu)建長效監(jiān)管機制

我國南方，尤其是華南地區(qū)，素有吃活禽的飲食習慣。為降低人感染禽流感的風險，不少地區(qū)在禽流感疫情高發(fā)時期，直接關(guān)閉活禽市場，不少學者甚至建議永久性關(guān)閉活禽市場。然而，全面關(guān)閉活禽市場是一個長期過程，香港推廣冰鮮雞17 年，活禽交易量仍占30%[46]，在禽流感疫情嚴重時，廣州、南寧等城市居民購買活禽意愿超過38%[47]。畜禽肉摻假、注水肉、藥殘超標等食用農(nóng)產(chǎn)品安全事件時有發(fā)生，專項整治活動往往短時收效明顯、過后違法行為頻現(xiàn)。尤以畜禽屠宰為例，多數(shù)省份未實施牛羊定點屠宰，小型屠宰點和個體屠宰的隨意性、隱蔽性也增加監(jiān)管難度。

各地監(jiān)管部門應(yīng)推動食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管由運動式治理向長效治理轉(zhuǎn)變，不斷提升監(jiān)管效能。對于活禽交易市場，監(jiān)管部門應(yīng)持續(xù)推進一日一清洗、一周一消毒、一月一休市、過夜零存欄的“1110制度”[48]的全面落實，使其內(nèi)化為活禽攤販的日常行為，提升活禽市場衛(wèi)生條件；同時，逐步引導(dǎo)市民消費冷鮮禽肉，不斷擴大“集中屠宰、冷鏈配送、生鮮上市”市場占有率，逐步降低消費活禽比例。對于畜禽屠宰，各省應(yīng)加快制定地方性法規(guī)，推動各省畜禽屠宰定點化、集中化，鼓勵建設(shè)區(qū)域性機械化牛羊屠宰廠（場），嚴控小型屠宰點[49]，還應(yīng)強化基層動物衛(wèi)生監(jiān)督人員、駐場獸醫(yī)配置及人員管理培訓[50]，強化宰前靜養(yǎng)和同步檢疫環(huán)節(jié)查驗，提升屠宰動物產(chǎn)品質(zhì)量可控性。