崔榮方

摘? 要：農(nóng)民富則國(guó)家強(qiáng)，農(nóng)村穩(wěn)則國(guó)家安，農(nóng)村法治建設(shè)是保證農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。沒有農(nóng)村法治建設(shè)就不可能有法治國(guó)家的實(shí)現(xiàn)，只有揚(yáng)起法治風(fēng)帆，進(jìn)入法治航道，讓法治思維貫穿農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，才能保障農(nóng)村改革順利進(jìn)行，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。本文旨在梳理加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的必要性和緊迫性，剖析當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)面臨的問題和困境，探索出全國(guó)吹響鄉(xiāng)村振興號(hào)角的背景下推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;法治建設(shè);鄉(xiāng)村振興

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)的全面振興和發(fā)展。法治建設(shè)的根基在基層、薄弱區(qū)域在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理，法治先行。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，除了推動(dòng)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村環(huán)境治理等方面的發(fā)展，更應(yīng)該注重鄉(xiāng)村法治文化的培育和建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)。只有形成良好的法治鄉(xiāng)村環(huán)境，才能有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，進(jìn)而保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)得以順利實(shí)施。

一、加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)的必要性和緊迫性

“國(guó)無法不立，民無法不治”。農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，決定著全面小康社會(huì)的成色和社會(huì)主義現(xiàn)代化的質(zhì)量，而有效的鄉(xiāng)村治理是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)，必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的重要一環(huán)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推手，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組成部分。

（一）鄉(xiāng)村治理法治化是落實(shí)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求

依法治國(guó)是新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征，加強(qiáng)法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村處于國(guó)家治理體系的最基層，是社會(huì)的終端和末梢。法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是法治社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)。只有加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，才能夯實(shí)法治社會(huì)的根基，筑牢全面依法治國(guó)的根基。

在社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的大背景下，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，改善農(nóng)村的法治環(huán)境，確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安、永續(xù)發(fā)展具有重要意義。老百姓對(duì)法治的渴望比其他任何群體都更迫切，對(duì)司法的公正公平比其他任何群體都更期待，對(duì)知法、守法和用得來法、用得起法以及方便用法的愿望更強(qiáng)烈。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家基石，是牽一發(fā)而動(dòng)全身的大事，如果推進(jìn)不力，那將一樹動(dòng)百枝搖，對(duì)全面依法治國(guó)產(chǎn)生重大影響，必將滯后我國(guó)法治社會(huì)進(jìn)程。

（二）鄉(xiāng)村治理法治化是全面建成小康社會(huì)的必然選擇

沒有農(nóng)村的小康，就沒有全國(guó)的小康。2020年我國(guó)要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)小康水平的這一目標(biāo)其最大阻力來自鄉(xiāng)村地區(qū)，但無法否認(rèn)的是，鄉(xiāng)村也具有最廣泛的群眾基礎(chǔ)和最大的發(fā)展?jié)摿?。所以，鄉(xiāng)村治理法治化不僅是妥善處理我國(guó)鄉(xiāng)村問題的關(guān)鍵良方，還是落實(shí)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的主要政策保證。

全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)，而發(fā)達(dá)地區(qū)則要向更高水平的小康邁進(jìn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距，追求公正公平、實(shí)現(xiàn)共同富裕、和諧共享全面小康就成為各級(jí)黨委政府的重點(diǎn)和難點(diǎn)，而法治是全面小康的核心指標(biāo)。從這個(gè)角度上講，法治鄉(xiāng)村建設(shè)既是推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的重大舉措，又是全面建成小康社會(huì)的必然選擇。

（三）鄉(xiāng)村治理法治化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興過程中出現(xiàn)的各種突出問題，都需要通過法治的方式來解決，需要法治來保障。只有通過法治鄉(xiāng)村建設(shè)，才能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度化、法治化的保障。

經(jīng)過長(zhǎng)期努力，我國(guó)已經(jīng)建立了較為完善的社會(huì)主義法治體系，農(nóng)村治理基本上做到了有法可依但在農(nóng)村治理實(shí)踐中，“法治為形、人治為實(shí)”現(xiàn)象較為普遍。從普通群眾來看，法律意識(shí)淡薄、用法意愿低，往往“遇事找關(guān)系、辦事講人情、信官不信法、信權(quán)不信法”的思想和觀念根深蒂固，極個(gè)別“大鬧大解決，小鬧小解決”的現(xiàn)象滋長(zhǎng)了歪風(fēng)邪氣，影響了農(nóng)村穩(wěn)定，不利于長(zhǎng)治久安。只有將干部和群眾的思想引導(dǎo)到法治的軌道上，樹立法治思維，善用法治方式，依法治“權(quán)”、依法維權(quán)，遇事找法、公正用法，真正在廣大人民群眾中樹立法治信仰，鄉(xiāng)村將穩(wěn)如磐石，才會(huì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村真正的振興。

（四）鄉(xiāng)村治理法治化是打造共建共治共享社會(huì)治理格局的有力抓手

鄉(xiāng)村治理必須實(shí)現(xiàn)法治化，只有在法律的框架下，鄉(xiāng)村社會(huì)才能有條不紊地運(yùn)轉(zhuǎn)。缺少了法治保障，自治和德治也將大打折扣，無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興必須推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，貫徹落實(shí)依法治理的理念。

鄉(xiāng)村治，百姓安、國(guó)家穩(wěn)。鄉(xiāng)村要建成廣大農(nóng)民安居樂業(yè)的家園，離不開科學(xué)有效的治理?！爸卫碛行А痹趯?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中起著舉足輕重的作用，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)利益主體多元化、利益訴求復(fù)雜化、利益沖突顯性化。以法治思維和法治方式解決各種矛盾糾紛，通過自治、法治、德治融合治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)村治理法治化面臨的困境

鄉(xiāng)村治理是基層治理中相對(duì)獨(dú)立的治理領(lǐng)域，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)秩序處于巨大的變化之中，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)更為復(fù)雜和多重化，從而使得鄉(xiāng)村治理法治的實(shí)現(xiàn)更加艱巨。隨著七個(gè)五年普法規(guī)劃的實(shí)施，農(nóng)民的法律意識(shí)得到了較大幅度提升，用法維權(quán)能力也不斷提高，法治建設(shè)取得可喜成果。但是一些農(nóng)村地區(qū)依然存在著村干部“官本位”思想、村民遵循“習(xí)慣”先于法律思維、法制宣傳教育缺位以及法律服務(wù)體系滯后等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理法治化的進(jìn)程，阻礙了鄉(xiāng)村的全面振興。

（一）村干部存在“官本位”思想

在農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)配套落后，創(chuàng)業(yè)環(huán)境和發(fā)展待遇不優(yōu)，導(dǎo)致農(nóng)村大批人才流向城市。選聘在農(nóng)村的大學(xué)生村官、駐村第一書記等高素質(zhì)人才服務(wù)期滿后留在當(dāng)?shù)氐纳僦稚?，村里的村干部以?dāng)?shù)赜幸欢ㄍ蛘哂绊懙娜司佣?。他們?cè)诖謇镎莆罩茌牱秶鷥?nèi)人、財(cái)、物、事的支配權(quán)，在村級(jí)事務(wù)的管理上擁有絕對(duì)的權(quán)威和話語(yǔ)權(quán)。一些村干部存在“官本位”思想，缺乏法治思維和法律意識(shí)，本身法治素質(zhì)不高，遇到問題和矛盾往往習(xí)慣于按照傳統(tǒng)方式或者自己的意愿辦事，把自己手中的權(quán)力盡可能最大化地用足，也不愿意按照法律的方式來管理村級(jí)事務(wù)。村干部作為村里的帶頭人和領(lǐng)頭雁，如果讓傳統(tǒng)的官本位、權(quán)力至上等思維定勢(shì)和辦事習(xí)慣仍然占主導(dǎo)地位，思想一旦跟不上法治社會(huì)的要求，就會(huì)嚴(yán)重制約法治思維和法律意識(shí)在鄉(xiāng)村社會(huì)的形成。

（二）村民遵循“習(xí)慣”先于法律思維

我國(guó)傳統(tǒng)歷史文化的價(jià)值觀念在鄉(xiāng)村地區(qū)往往更能夠衍生出無與倫比的生命力。中國(guó)社會(huì)可以說是一個(gè)人情社會(huì)、熟人社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)更是如此。在聚居的鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村社會(huì)里人們或多或少都存在一些親戚關(guān)系，人情是鄉(xiāng)村社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)得以維系的紐帶。在這個(gè)人情社會(huì)里，受傳統(tǒng)思想的的影響，人們辦事“講情面”，總是按習(xí)慣依據(jù)人情處理各種事情，希望通過特定的人情關(guān)系實(shí)現(xiàn)自己的需求，這往往使個(gè)人的意志凌駕于法律之上，對(duì)法律采取變通適用。所以，在遇到事情或者有矛盾爭(zhēng)議時(shí)，村民首先想到的不是有沒有法、合不合法的問題，不是尋求法律途徑，而是習(xí)慣圍繞“權(quán)”“錢”“情”等因素來尋找問題的解決路徑。比如通過比較有威望的第三方（村支書或村里德高望重的長(zhǎng)者等）的主持評(píng)判，調(diào)解解決問題。不可否認(rèn)在許多事件中，過去約定俗成的村規(guī)民約的確發(fā)揮了重要作用，不僅效率高，而且成本費(fèi)用相對(duì)低廉。但不能忽視的是村規(guī)民約其本身具有諸多弊病，在一些方面有違文明進(jìn)步的思想，其中有些行為甚至?xí)|及法律底線，與法律條文相違背，如此不僅不會(huì)助力鄉(xiāng)村法治建設(shè)，反而與鄉(xiāng)村法治建設(shè)背道而馳。

（三）農(nóng)村法制宣傳教育缺位

近年來，隨著國(guó)家一系列的惠民政策的實(shí)施，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度顯著提高，絕大多數(shù)農(nóng)民不再被束縛在土地上，改變了傳統(tǒng)的“日出而作，日落而息”的生活方式，農(nóng)閑時(shí)間相對(duì)延長(zhǎng)。但是，在農(nóng)閑時(shí)期，村里大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出打工，家中留守的往往只有老人和孩子，農(nóng)村人口流動(dòng)速度加快，給集中進(jìn)行法制宣傳教育帶來困難。在農(nóng)村，農(nóng)民是農(nóng)村法治建設(shè)的主體，推行法制宣傳教育，沒有農(nóng)民的參與顯然是達(dá)不到應(yīng)有的效果的。長(zhǎng)此以往，村民因得不到系統(tǒng)的普法教育，導(dǎo)致法律知識(shí)欠缺、法制意識(shí)淡薄。

上面千條線，基層一根針。農(nóng)村工作紛繁復(fù)雜、千頭萬(wàn)緒。法制宣傳教育，對(duì)于部分村來說，僅僅是一項(xiàng)軟工作，沒有硬的考核指標(biāo)，因?yàn)樗幌衿渌ぷ饕粯樱吹靡?、摸得著。所以，有些村?duì)于法制宣傳教育僅限于村部?jī)?nèi)的一兩塊宣傳欄，法制宣傳浮于表面，只是村里為了應(yīng)付上級(jí)檢查，而農(nóng)民群眾本身根本得不到教育，形成宣傳教育“死角”。法制宣傳教育自然難以推行。還有一些村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，法制宣傳教育經(jīng)費(fèi)緊張，宣傳讀本的緊缺、宣傳設(shè)備的落后，都成為制約農(nóng)村法制宣傳的客觀原因。俗話說“巧婦難為無米之炊”，農(nóng)村普法人員力不從心，在一定程度上也使農(nóng)村法制宣傳在廣度和深度上大打折扣。

（四）農(nóng)村法律服務(wù)體系滯后

農(nóng)村法律服務(wù)體系是建設(shè)法治社會(huì)、破解“三農(nóng)”難題的重要途徑?；鶎诱畬?duì)農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)的重視不夠。這是農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后的客觀原因。一些地方政府長(zhǎng)期以來堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，將多數(shù)人力、物力、財(cái)力向經(jīng)濟(jì)建設(shè)集中，忽視了對(duì)地方法律服務(wù)體系的建設(shè)。由此，他們自然無法了解什么是法律服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)法律在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能作用也缺乏全面客觀的認(rèn)識(shí)，更談不上廣泛參與了。就中國(guó)的大部分鄉(xiāng)村地區(qū)而言，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量少、工作效率低，且多數(shù)為法律服務(wù)所和國(guó)家公益性的法律援助機(jī)構(gòu)，缺少權(quán)威性的法治機(jī)關(guān)。此外，由于法律知識(shí)的專業(yè)性、難度性和就業(yè)空間等原因?qū)е陆^大多數(shù)法治人才流向一二線城市，從事鄉(xiāng)村法治服務(wù)工作的人才更是不可多得，難以滿足鄉(xiāng)村法治的需要，村民的法律訴求很難得到滿足。由于缺乏統(tǒng)一的法治環(huán)境，不但制約了鄉(xiāng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且更是直接對(duì)村民的切身利益造成了不利影響。

三、法治先行，助力鄉(xiāng)村振興

法治鄉(xiāng)村要求鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)當(dāng)在法治化的軌道上運(yùn)行，鄉(xiāng)村治理過程中的任何一環(huán)都不得與法治的要求相悖。

（一）在立法上，必須關(guān)注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中所面臨的新情況、新問題。應(yīng)按照黨的十九大報(bào)告提出的“探索完善宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革”“培育新型經(jīng)營(yíng)主體”“推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制”的要求，增加相關(guān)領(lǐng)域的法律供給，或?qū)σ巡环习l(fā)展要求的部分相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改、廢止。

（二）在執(zhí)法上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法工作的監(jiān)督。一方面，通過定期組織執(zhí)法人員進(jìn)行規(guī)范執(zhí)法教育，提升鄉(xiāng)村執(zhí)法隊(duì)伍法治意識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)，進(jìn)而提高其行政執(zhí)法水平，做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。另一方面，健全鄉(xiāng)村行政執(zhí)法機(jī)制，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍整合、執(zhí)行力量下沉。明確工作責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法工作監(jiān)督，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償。

（三）在司法上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高司法機(jī)關(guān)辦事效率，降低司法成本，實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)。基層人民法院要主動(dòng)在涉農(nóng)案件的立案環(huán)節(jié)提供便捷服務(wù)，妥善審理諸如農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)地征收征用等關(guān)涉農(nóng)民重大利益的案件，并加大涉農(nóng)案件執(zhí)行力度。人民檢察院應(yīng)加強(qiáng)涉農(nóng)案件的訴訟監(jiān)督工作，確保法律正確平等實(shí)施，充分保障農(nóng)民合法權(quán)益。

（四）在守法上，加大普法力度、完善法律服務(wù)體系是關(guān)鍵。

現(xiàn)在農(nóng)村普法的主要任務(wù)，既不是單純地把法律文本“送”給農(nóng)民了事，也不是單純地把法律知識(shí)“教”給農(nóng)民，而是著重教育引導(dǎo)干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，逐步培養(yǎng)對(duì)法治的尊崇和信仰，讓村民成為“主角”。通過開展法治競(jìng)賽、放映法治電影、組織法治文藝節(jié)目表演、利用門戶網(wǎng)站進(jìn)行宣傳等“接地氣”的方式，增強(qiáng)普法工作的吸引力。在法律服務(wù)方面，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助和司法救助。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)法律援助在鄉(xiāng)村的全覆蓋，增強(qiáng)法律服務(wù)工作的主動(dòng)性，使村民“找得到法”“用得到法”“信得過法”。

結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興，法治先行。理想的法治鄉(xiāng)村，要求在立法上合理分配農(nóng)民的權(quán)利，在執(zhí)法上將農(nóng)民的應(yīng)然權(quán)利落到實(shí)處，在司法上保障農(nóng)民受到損害的權(quán)利能夠得到及時(shí)有效的救濟(jì)，且農(nóng)民群眾能夠通過自覺守法、積極守法而獲得相應(yīng)的權(quán)利。鄉(xiāng)村治理法治化是法治中國(guó)的一個(gè)重要組成部分。助推鄉(xiāng)村振興，法治護(hù)航不可或缺，公平正義的法治環(huán)境將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施保駕護(hù)航。我們不僅要站位全局來認(rèn)識(shí)，更要以功成不必在我的胸懷和勇氣腳踏實(shí)地抓推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化建設(shè)，有效提升基層“兩委”的法治思維和農(nóng)民群眾的法律意識(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)民群眾以昂揚(yáng)的斗志投入到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，通過觸發(fā)內(nèi)在動(dòng)力，全面助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

參考文獻(xiàn)

[1]? 《淺談鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)民法律意識(shí)的培育》，孫昌乾，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2019年第21期;

[2]? 《農(nóng)業(yè)振興背景下鄉(xiāng)村社會(huì)治理法制化建設(shè)策略研究》;黨敏，《湖北開放職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年5月（下）;

[3]? 《論農(nóng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀及對(duì)策》，涂丹，《法制與社會(huì)》，2016（15）。