◆李建興 周桃英

新中國成立至今已走過70個春秋，回顧這段歷程，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，特別是農村經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了巨大變化，出現(xiàn)了一批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，“經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的出現(xiàn)，改變了我國傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的單一格局，對區(qū)域城市空間結構的形成和發(fā)展有重要的影響。”[1]因此，也對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了更高的要求，正印證了馬克思主義“經(jīng)濟基礎決定上層建筑”的論斷。為了適應發(fā)展要求，在城鎮(zhèn)化的進程中，始終伴隨著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，下面將對改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的歷程進行梳理，對各地的改革情況進行比較分析，并針對金堂淮口鎮(zhèn)的改革提出對策建議。

一、改革的歷程

近20多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的主導思路是精簡機構和人員、壓縮職能，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能與其發(fā)展不相適應的矛盾日漸突顯。因此，1986年中央第22號文件首次提出“簡政放權”改革，此后針對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革主要經(jīng)歷了“自下而上改革”和“自上而下改革”兩個階段。

（一）自下而上改革階段

2010年之前，主要是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)根據(jù)自身實際開展了一些改革，并取得了一定經(jīng)驗和成效，主要在東南沿海地區(qū)，浙江、廣東等省，率先開展了“強鎮(zhèn)擴權”改革。

1.浙江率先改革。2007年，浙江率先推出“強鎮(zhèn)擴權”改革思路，第一批選取了141個省級中心鎮(zhèn)，采取“依法下放、能放就放”原則，將部分縣級經(jīng)濟社會管理權限下放給中心鎮(zhèn)，涉及土地管理、財政規(guī)費、資金扶持、社會管理、審批服務等10個方面。

2.廣東緊隨其后。在浙江省“強鎮(zhèn)擴權”改革的帶動下，其它省市也相繼啟動了相關改革，如2009年廣東省也在佛山、東莞兩地各確定了2個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展“強鎮(zhèn)擴權”改革試點。

（二）自上而下改革階段

經(jīng)過3年多的實踐，浙江、廣東等地區(qū)的改革取得了一定成效，引起了中央的關注。2010年4月，中央編辦、中央農辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，選取了浙江、山西、河北、四川等13個省的25個鎮(zhèn)作為改革試點。由此推動了全國各地的改革熱潮，緊接著2010年8月江蘇省啟動了20個鎮(zhèn)的改革試點，2012年成都市決定在全市8個鎮(zhèn)開展改革試點。

二、各地改革情況

全國各地經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的核心均為行政權力的下放，不同點在于權力下放的程度和方式、下放權力的組織以及保障措施有所差異。

（一）浙江省改革特點

以紹興縣為代表的浙江省改革，起步早、放權充分、組織科學、保障到位，探索出了一條比較成熟的改革之路。

1.放權充分。自2007年開始，紹興縣共將11個縣級部門的87項行政權力直接下放至6個中心鎮(zhèn)，主要有三類：第一類是規(guī)劃、國土、建設、項目投資，目的為推動資源集約、產業(yè)培育和人口聚集；第二類是財政、城管、安全、食品衛(wèi)生、環(huán)保、戶籍、民政、社會保障、計生、文體，目的為推動公共服務和社會管理；第三類是部分人事管理權限。權限下放根據(jù)各鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展形態(tài)各有偏重，其中行政審批和執(zhí)法權限配套下放。

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2.組織科學。由縣級主管部門與鎮(zhèn)政府厘清下放權力的權責邊界以及執(zhí)法和處罰程序，清理并固化審批和執(zhí)法的運行流程，規(guī)范各項審批和執(zhí)法要件。分別界定鎮(zhèn)政府以及具體審批崗位的自由載量權，縣級主管部門行使監(jiān)督權力。行政審批事項通過政務服務方式進行組織，由鎮(zhèn)“行政審批中心”統(tǒng)一辦理，需報市級以上審批備案的，由縣級部門付印，鎮(zhèn)掌握使用。行政執(zhí)法由鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心統(tǒng)一實施，處罰要件由縣主管部門下發(fā)，鎮(zhèn)掌握使用。

3.保障到位。財政保障，根據(jù)不同鎮(zhèn)的實際，紹興縣通過財政收入基數(shù)內分成、超收分成、增值稅專項分成和土地出讓金收益返還等形式保障改革試點鎮(zhèn)的財政，各項分成比例從60%至100%不等。人才保障，除編制適當傾斜外，紹興縣制定了編外聘用人員管理辦法，且試點鎮(zhèn)有充足的財力能夠自主聘用所需要的高層次人才。

（二）四川省改革特點

新津縣花源鎮(zhèn)是中央編辦等6部委辦于2010年4月份確定的全國改革試點鎮(zhèn)，改革的突出特點如下：

1．財政保障比較充分?；ㄔ存?zhèn)域內地方財政稅收（縣級實得部分）全額留鎮(zhèn)?？h財政每年劃撥2000萬元用于花源鎮(zhèn)基礎設施建設和城市管理。鎮(zhèn)域內土地有償使用收入按凈收益的11%劃撥給鎮(zhèn)財政。鎮(zhèn)域內國有資產有償使用收入全額返還花源鎮(zhèn)，對重大國有資產的處置收入按一事一議辦理。

2．組織、人才保障比較到位?；ㄔ存?zhèn)黨委主要負責人進入縣級黨政領導班子；鎮(zhèn)政府主要負責人符合任職條件、工作業(yè)績突出的可高配為副縣級。根據(jù)工作需要，報經(jīng)上級主管部門批準，花源鎮(zhèn)可對機關專業(yè)性較強的職位實行聘任制；可設置專業(yè)技術特設崗位，從重點高校直接選聘應屆大學畢業(yè)生或引進具有副高以上職稱（研究生以上學歷）的高層次急需人才。

3．改革突出城鎮(zhèn)建設。一是縣政府每年安排一定數(shù)量建設用地指標，專項用于支持花源鎮(zhèn)發(fā)展，由花源鎮(zhèn)負責實施。二是逐步放寬花源鎮(zhèn)落戶條件，大力鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型人才落戶，引導農村人口向城鎮(zhèn)有序轉移，逐步滿足符合條件的農村人口的落戶要求。

三、金堂縣淮口鎮(zhèn)改革情況

2012年，金堂縣淮口鎮(zhèn)被成都市委、市政府確定為全市經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，圍繞試點工作總體要求，金堂縣立足實際，以強化社會管理和公共服務為核心，以下放權力、完善運行管理機制為手段，積極探索工業(yè)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的有效途徑。

（一）主要做法

1．立足實際下放權力?！胺艡嗍歉母锏闹攸c，重點要解決好放什么？如何放的問題”[2]。金堂縣基于淮口鎮(zhèn)為工業(yè)重鎮(zhèn)的發(fā)展需要，共將13個部門的660項行政權力委托下放給淮口鎮(zhèn)行使，其中：行政審批和服務類68項，行政執(zhí)法類592項。同時，將社保醫(yī)保、公安戶籍、婚姻登記、土地產權、房屋產權、地方稅務等6個部門的45項審批和服務由相關部門延伸至淮口鎮(zhèn)辦理。

2．創(chuàng)新公共服務機制。投資2000余萬元建設了淮口鎮(zhèn)公共服務中心，總建筑面積達3790平方米，集公共服務大廳、人力資源市場、綜合文化站、多功能演藝廳、群眾廣場和8村集中辦公區(qū)等功能于一體，設窗口28個，集中了鎮(zhèn)本級、部門下放、部門延伸的審批和服務事項186項，直接服務淮口鎮(zhèn)群眾10萬人、企業(yè)100多家，其中45項業(yè)務可以輻射周邊12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時建立了“一個中心、三級聯(lián)動、輻射區(qū)域的公共服務機制”，即以鎮(zhèn)公共服務中心為中心，對上與縣政務服務中心實現(xiàn)業(yè)務同步，對下聯(lián)系指導村（社區(qū)）便民服務室。

3．創(chuàng)新社會管理機制。加大硬件建設，著力打造數(shù)字化城鎮(zhèn)管理平臺，并以此為基礎建設網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，將村（社區(qū)）、企業(yè)一并納入，通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)對區(qū)域內街道、企業(yè)、學校、商鋪的消防、安全等進行實時監(jiān)控，統(tǒng)籌調度社會管理力量適時處理，著力構建“鎮(zhèn)-園、鎮(zhèn)-企、鎮(zhèn)-村”三環(huán)聯(lián)動的社會管理機制。

4．調整機構設置強化人員配備?！皺C構人員是職能、事權財權的落腳點，也是改革最終看得見摸得著的環(huán)節(jié)”[3]。為強化淮口鎮(zhèn)社會管理和公共服務職能，將淮口鎮(zhèn)辦事機構設置為：黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、社管辦、城建辦、財政所、綜合執(zhí)法隊、公共服務中心7個，著力推行政務集中服務，探索綜合執(zhí)法。同時，為強化淮口鎮(zhèn)工作力量，調增事業(yè)編制5名，縣規(guī)劃、城管、國土、農業(yè)、林業(yè)、水務等部門派駐人員50余名。

（二）改革成效

1．形成了比較完善的行政權力體系。改革后，淮口鎮(zhèn)共有行政權力651項，其中：鎮(zhèn)本級42項、部門下放609項，涉及規(guī)劃、建設、城管、交通、農發(fā)、林業(yè)、水務、計生、衛(wèi)生、文體、人社、民政共12個部門。同時，通過權力下放委托書，明確了部門和淮口鎮(zhèn)的權責關系以及行政審批和執(zhí)法的具體流程，建立了權責明晰、系統(tǒng)規(guī)范的權力運行和監(jiān)督保障機制。

2．構建了產城一體的公共服務機制。淮口鎮(zhèn)共有審批和服務186項，延伸的審批和服務項目主要為土地和房屋產權、稅務、社保醫(yī)保、戶籍、婚姻登記等，基本實現(xiàn)了關系民生的審批服務項目的就地辦理。同時，建設了總建筑面積3790余平方米的鎮(zhèn)公共服務中心，直接為當?shù)?0萬群眾、180余家企業(yè)提供便利服務，部分業(yè)務還可以輻射周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。建設了25個村級便民服務室，各納入了服務項目46項，并建立了鎮(zhèn)、村聯(lián)動服務機制。

3．構建了產城一體的社會治理機制。初步建立了以行政強制為后盾的產城一體的社會治理體系，完善淮口鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊，納入了公安交通、城管、規(guī)劃、建設、農業(yè)、林業(yè)、水務、計生、文體、民政、衛(wèi)生、人社共12類行政執(zhí)法職責，實行綜合執(zhí)法；設立社會管理辦公室，負責全鎮(zhèn)社會管理事務的統(tǒng)籌。以數(shù)字化城鎮(zhèn)管理平臺為基礎積極構建覆蓋城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的網(wǎng)格化社會管理系統(tǒng)，使行政執(zhí)法和社會事務管理通過網(wǎng)格管理系統(tǒng)實現(xiàn)。

4．搭建了精簡高效的組織結構。一是統(tǒng)籌辦事機構設置。按照相近職責合并統(tǒng)籌設置的原則，將淮口鎮(zhèn)辦事機構設置為：黨政辦、經(jīng)發(fā)辦、社管辦、城建辦、財政所、綜合執(zhí)法隊（高配為副局級）、公共服務中心7個，實行政務集中服務、綜合執(zhí)法和社會管理統(tǒng)籌。二是優(yōu)化人員配置和管理。在個人身份和編制使用規(guī)范的前提下，實行全員崗位制管理；將辦事機構負責人任免、考核權限下放淮口鎮(zhèn)自主實施；實施人員派駐管理，隨權力下放一起派駐到淮口鎮(zhèn)的縣級部門人員的工資、考核、工作安排等由淮口鎮(zhèn)全權管理，只保留其縣級部門的人事編制關系。

（三）存在的主要問題

一是按照法律規(guī)定，我國行政執(zhí)法權以縣一級政府為主體，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法直接申辦執(zhí)法證，無法獨立行使行政執(zhí)法權。改革中，行政權力以縣級部門對試點鎮(zhèn)進行委托授權，授權層次低，權威性和影響力都不足，使下放的權力容易受到各種因素的干擾，在實際運行中不穩(wěn)定、易萎縮。

二是缺乏與之相匹配的經(jīng)濟社會管理權限，在現(xiàn)行的行政管理體制中，鎮(zhèn)一級名義上雖然是一級政府，但在實踐中卻有很多管理職能缺位，如在城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、城市管理等職能上缺乏決策權。

三是財政管理體制未根本改變，“縣級政府對鎮(zhèn)級政府實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制”[4]，也就是通常所說的鎮(zhèn)財縣管的體制，使其在公共服務、社會治理、基礎設施等方面的投入受限，一定程度上制約了政府職能的轉變。

四是現(xiàn)行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核指標與其職能轉變和改革的要求不相匹配，一定程度上影響了改革的進展。根據(jù)中央對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見，改革的主要目的是提升其社會治理和公共服務能力，而現(xiàn)行的地方政府對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的考核要求與其不完全相符。

（四）深化改革的思考

1．提高授權層次。需要以省或市的名義明確試點鎮(zhèn)行政管理權限，提升授權的權威性和影響力，同時建立試點鎮(zhèn)與市級部門直接對接業(yè)務的工作機制。

2．擴大管理權限。在下放行政審批權的同時配套下放相應的決策權，對于項目、土地、規(guī)劃、建設的決策和審批，各類行政執(zhí)法，簡易的審批服務直接下放試點鎮(zhèn)實施；對于社保、醫(yī)保、戶籍、產權、婚姻登記等系統(tǒng)性強、專業(yè)要求高的審批服務項目由相關部門組織在試點鎮(zhèn)實施。

3．理清縣、鎮(zhèn)事權。在保持縣統(tǒng)一領導的前提下，實行縣、試點鎮(zhèn)之間分權治理。在縣與鎮(zhèn)之間明確分權，縣負責涉及全縣性的事務，試點鎮(zhèn)內部事務由鎮(zhèn)獨立負責，涉及雙方共同完成的事務，明確分工，其中試點鎮(zhèn)范圍內的市政基礎設施、基本公共服務設施、社會管理設施的建設，由試點鎮(zhèn)提出方案，報縣研究決定后實施。根據(jù)事權劃分，制定事權清單并明確責任，促使縣對鎮(zhèn)由直接領導向監(jiān)督、指導轉變。

4．加大項目支持。一是市、縣優(yōu)先安排試點鎮(zhèn)的產業(yè)和基礎設施、社會事業(yè)項目，直接列入市級年度投資計劃，由市級相關部門直接審批立項；二是市、縣在修編土地利用規(guī)劃時，充分考慮功能區(qū)和試點鎮(zhèn)發(fā)展需要，合理布局，統(tǒng)籌安排，適當增加建設用地指標。

5．實行單列管理。由市委、市政府對試點鎮(zhèn)實行單列管理：一是獨立財政，將試點鎮(zhèn)財政支出納入市級年度財政預算計劃，由市財政統(tǒng)一安排；二是獨立考核，根據(jù)試點鎮(zhèn)職能定位和發(fā)展方向，制定單獨的目標考核標準，并直接下達目標，實行單獨考核。

6．適時調整和控制行政區(qū)域。根據(jù)試點鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、人口集聚情況，適時調整行政區(qū)劃，使其與相鄰、相近鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾和不良競爭轉為協(xié)調共建、共謀發(fā)展。同時，及時調整試點鎮(zhèn)內部區(qū)劃，撤并基本無集體經(jīng)濟收入的“空殼村”，整合集中居住村，加快推進社區(qū)化建設。