呂文慧

（長(zhǎng)江南京航道局，江蘇 南京 210000）

近年來(lái)，隨著專項(xiàng)公共領(lǐng)域財(cái)政投入量的增大，公民民主意識(shí)增強(qiáng)，財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效引起多方關(guān)注。而財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)引入，將在很大程度上提高資金使用部門對(duì)使用績(jī)效的重視程度，切實(shí)發(fā)揮好財(cái)政專項(xiàng)資金的應(yīng)有作用。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)起步晚，相關(guān)領(lǐng)域研究、制度建設(shè)不夠完善，在實(shí)際操作中還存在諸多問(wèn)題。

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)不明確

目標(biāo)是行動(dòng)的先導(dǎo)，直接關(guān)乎方向，影響著結(jié)果。當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)不明確，僅在宏觀層面達(dá)成“3E”目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)型、效率型、效果性，但在微觀層面尚無(wú)具體達(dá)成一致的細(xì)化目標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)抽象，實(shí)際工作開展相對(duì)困難。造成這一局面的主要原因在于，一是地方財(cái)政部門頂層設(shè)計(jì)時(shí)就缺乏如何提高資金使用效益的意識(shí)，繼而無(wú)從談起確立財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)；二是當(dāng)前審計(jì)工作主要側(cè)重財(cái)務(wù)收支審計(jì)，績(jī)效審計(jì)重視度差；三是財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)缺乏相關(guān)制度支撐，除了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）和《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）兩部涉及績(jī)效評(píng)價(jià)文件，國(guó)家層面并未出臺(tái)具體財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)方面的制度。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)缺乏權(quán)威依據(jù)

當(dāng)前，財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)正處于探索階段，并沒(méi)有與其相匹配的審計(jì)準(zhǔn)則、實(shí)施細(xì)則、應(yīng)用指南，只是對(duì)績(jī)效審計(jì)的概念在《審計(jì)法》和《審計(jì)準(zhǔn)則》兩部法律中進(jìn)行簡(jiǎn)單闡述。導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)工作開展中出現(xiàn)無(wú)法律依據(jù)、無(wú)章可循的局面，而且工作開展深度不夠。盡管一些地方政府制定了與績(jī)效審計(jì)相關(guān)的制度，如湖南、四川等地的地方審計(jì)監(jiān)督條例中提出績(jī)效審計(jì)的概念，但其立法工作并沒(méi)給出具體時(shí)間表。另外，績(jī)效審計(jì)在西方國(guó)家發(fā)展已有一定歷史，以英國(guó)為例，為了提高財(cái)政資金使用效率，早在《1982年地方政府財(cái)政法》就明確指出“審計(jì)師應(yīng)通過(guò)檢查會(huì)計(jì)記錄和其他方法，審查被審計(jì)單位是否為確保資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性采取了適當(dāng)?shù)拇胧薄７凑债?dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，財(cái)政專項(xiàng)資金支出體量大，公民意識(shí)增強(qiáng)，績(jī)效審計(jì)亟需完善相關(guān)制度，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)新形勢(shì)。

（三）財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前審計(jì)人員專業(yè)背景以財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)為主，而財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效審計(jì)工作涉及范圍廣，內(nèi)容多，僅精通財(cái)務(wù)審計(jì)知識(shí)是無(wú)法勝任種類繁多、復(fù)雜多變的審計(jì)環(huán)境的。因此，對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)提出了更高的要求，知識(shí)結(jié)構(gòu)合理，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，較強(qiáng)的理解、職業(yè)判斷能力、溝通能力以及學(xué)習(xí)能力。如西方國(guó)家政府審計(jì)人員來(lái)自諸多領(lǐng)域，財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)人員僅占25%，同時(shí)還聘請(qǐng)相關(guān)社會(huì)人員參與審計(jì)項(xiàng)目，集結(jié)各方面才智開展績(jī)效審計(jì)工作。

而當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)關(guān)招聘審計(jì)人員時(shí)，專業(yè)背景主要以財(cái)務(wù)審計(jì)為主，復(fù)合型人才相對(duì)缺乏。另外，主要以考察綜合素質(zhì)為主，考察專業(yè)素質(zhì)較少，無(wú)法從實(shí)際工作層面考量人員，造成績(jī)效審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，相關(guān)項(xiàng)目開展較為被動(dòng)。

（四）財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)成果利用效果不佳

當(dāng)前的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)仍然存在著“重審計(jì)、輕整改”的問(wèn)題，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展中起到的作用有限，其指導(dǎo)性、建設(shè)性的功能未能得到有效發(fā)揮。由于缺乏必要的跟蹤審計(jì)，審計(jì)報(bào)告提出的意見(jiàn)和建議不能得到及時(shí)整改，財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

（五）缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

評(píng)價(jià)指標(biāo)是開展績(jī)效審計(jì)所采用的標(biāo)準(zhǔn)，也是提出審計(jì)意見(jiàn)和結(jié)論的基礎(chǔ)。我國(guó)在績(jī)效審計(jì)方面開展研究起步較遲，各級(jí)政府審計(jì)部門主要以合規(guī)性方面審計(jì)為主，對(duì)開展績(jī)效審計(jì)缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。此外，財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)對(duì)象情況具有個(gè)性化特征，當(dāng)前提出的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)還有待時(shí)間考驗(yàn)，因此較短時(shí)間內(nèi)難以提出滿足各方面需求的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的建議

鑒于當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)存在的諸多問(wèn)題，提出如下完善建議：

（一）明確財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)

國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)提高對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重視程度，加大對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)的理論研究，將該成果列入相關(guān)法律，在制度層面規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)。除了概念框架意義的財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，審計(jì)機(jī)構(gòu)也需要不斷探索不同性質(zhì)專項(xiàng)資金具體的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，做到因地制宜，不斷適應(yīng)隨時(shí)變化的新情況，但一個(gè)大的前提不能變，就是在概念框架下指導(dǎo)具體審計(jì)目標(biāo)，確保審計(jì)方向。

（二）使財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)有法可依

一部完成的關(guān)于財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的法律，將為績(jī)效審計(jì)開展提供法律保障，徹底改變財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)無(wú)法可依的局面，也是符合當(dāng)前依法治國(guó)的大背景。西方國(guó)家審計(jì)署在提出績(jī)效審計(jì)之初就確立了相關(guān)的法律法規(guī)，績(jī)效審計(jì)的開展也是依法審計(jì)。當(dāng)前，各種財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)因法律不健全而帶來(lái)種種弊端，進(jìn)一步凸顯建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)的必要性。因此，國(guó)家層面亟需通過(guò)立法認(rèn)可財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)地位，確保相關(guān)審計(jì)活動(dòng)有法可依。這部法律不僅僅是要闡述績(jī)效審計(jì)的概念，更應(yīng)當(dāng)在法律條文中明確具體財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)、范圍、方法，以及如何提升審計(jì)成果運(yùn)用。在頂層設(shè)計(jì)上，繼續(xù)繼承已有的審計(jì)公告制度，并不斷推陳出新。

（三）加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

人是所有生產(chǎn)要素中最為重要的要素。當(dāng)前政府審計(jì)工作人員的專業(yè)素質(zhì)是否過(guò)硬，直接關(guān)乎績(jī)效審計(jì)的工作質(zhì)量，以及績(jī)效審計(jì)工作未來(lái)發(fā)展方向。因此，人才隊(duì)伍建設(shè)始終都應(yīng)該擺在第一位。具體措施如下：一是政府在招聘環(huán)節(jié)，除了考察綜合素質(zhì)，也要把考察專業(yè)素質(zhì)考慮進(jìn)去，確保在源頭上把好人才準(zhǔn)入關(guān)，另外，除了引進(jìn)財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)人員，也要考慮其他專業(yè)領(lǐng)域，確保審計(jì)隊(duì)伍多樣化，適應(yīng)多變的審計(jì)環(huán)境；二是對(duì)現(xiàn)有人員的再造，鼓勵(lì)審計(jì)人員“干中學(xué)”，不斷充實(shí)現(xiàn)有知識(shí)結(jié)構(gòu)，另外，多提供各種培訓(xùn)，短時(shí)間內(nèi)提升審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)；三是可以嘗試與社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)合作，補(bǔ)齊現(xiàn)有審計(jì)人員短板，提高審計(jì)質(zhì)量。

（四）強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)成果利用

全面扭轉(zhuǎn)“重審計(jì)，輕整改”的局面，否則財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)工作開展就成為一項(xiàng)無(wú)效工作。首先審計(jì)隊(duì)伍自身要強(qiáng)化跟蹤審計(jì)，確保提出的審計(jì)意見(jiàn)和建議得到有效落實(shí)，審計(jì)成果真正發(fā)揮自身效用；其次要健全財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)制，將財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)整改納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，通過(guò)問(wèn)責(zé)和考核機(jī)制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重視程度，確保審計(jì)結(jié)果有效運(yùn)用；最后繼續(xù)推行審計(jì)公告制度，接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)審計(jì)整改透明度。

（五）完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)體系對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)至關(guān)重要，不僅能反映整體資金情況，還可以從細(xì)節(jié)上量化各項(xiàng)指標(biāo)，即既有定性衡量也有定量考核。當(dāng)前財(cái)政部的兩個(gè)文件（《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕 285號(hào)）和《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)））可以說(shuō)在一定程度上詮釋了績(jī)效審計(jì)的方向，但在具體操作方面仍需要不斷探索。績(jī)效評(píng)價(jià)體系制度可以在宏觀層面提供框架，但針對(duì)不同性質(zhì)的財(cái)政專項(xiàng)資金，審計(jì)項(xiàng)目組仍需要從客觀實(shí)際出發(fā)，提前設(shè)計(jì)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面客觀呈現(xiàn)資金使用績(jī)效。審計(jì)人員可以從多個(gè)維度出發(fā)，目前在其他領(lǐng)域績(jī)效考評(píng)經(jīng)常提到平衡記分卡，筆者認(rèn)為該方法也可以運(yùn)用到財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)中，從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)四個(gè)維度考量，一方面該方法應(yīng)用廣，社會(huì)認(rèn)可度高，另一方面，該方法技術(shù)相對(duì)成熟，操作性較強(qiáng)。通過(guò)該方法進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)，容易讓被審計(jì)單位接受， 也會(huì)增加審計(jì)報(bào)告的權(quán)威性。