李治國
(鹽城市公路管理處,江蘇 鹽城 224001)
前期審計一般是指對工程項目的建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標文件的審計。前期審計是工程項目投資控制的前提和基礎(chǔ)。加強工程前期審計,對提高工程投資資金使用效率具有重要意義。
當前,公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計中還存在不少問題,集中表現(xiàn)在工程投資估算、概預(yù)算的失實、失管、失控上。這樣的案例在工程實踐中并不少見。
案例一:某高鐵工程總長一百多公里,由于設(shè)計單位對地價、房價漲幅估計不足,導(dǎo)致征地拆遷補償費用超過概算十多億,平均一公里超概算一千多萬元。
案例二:某高架工程,概算66 億元,由于設(shè)計單位對材料價格漲幅、高架下原路面修復(fù)工程量估計不足,工程決算接近90億元,大大超出概算規(guī)模。
案例三:某車站工程配套唯一連接道路,包括站場建設(shè)在內(nèi)合同工期只有50 天。同時,由于征地紅線偏窄,沒有施工便道。此外,本項目采用“合理價隨機確定中標人法”評標,工程合理價沒有計取臨時設(shè)施費,導(dǎo)致連接道路路基結(jié)構(gòu)沒有達到設(shè)計強度就開放交通,供施工作業(yè)車行駛,造成了質(zhì)量隱患。施工單位采取補強措施引發(fā)了索賠糾紛。
這些案例的發(fā)生,除了與設(shè)計單位、管理單位工作不到位,對材料價格、征地拆遷成本走勢缺乏科學(xué)預(yù)測,概預(yù)算編制不合理等有關(guān)外,也與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計單位沒有介入或介入但工作不細致、不深入、不全面有關(guān)。
(一)前期審計依據(jù)層級低,缺乏剛性規(guī)定。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計的主要依據(jù)是審計署、國家計委、建設(shè)部印發(fā)的《固定資產(chǎn)投資項目開工前審計暫行辦法》(本文以后簡稱“暫行辦法”),強制力不足。不少公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目前期審計缺失,開展的多是事中和事后審計。
(二)依據(jù)暫行辦法,前期審計的重點主要是形式審計,缺少實質(zhì)性審計。審計的主要內(nèi)容:建設(shè)項目總投資來源是否合規(guī),當年資金是否落實。銀行貸款須提供銀行貸款承諾書或合同;利用外資須提供經(jīng)主管部門批準的協(xié)議書;年度自籌基建資金須提供銀行存款證明;預(yù)算內(nèi)資金須確已落實; 建設(shè)項目開工前的各項審批手續(xù)是否完備、合法,建設(shè)項目及投資是否納入國家年度投資計劃;設(shè)計編定的建設(shè)規(guī)模是否與可行性研究報告文件相符,有無超規(guī)模、超標準問題,項目概算對固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、利率等因素是否作了綜合考慮。建設(shè)項目征地拆遷、三通一平工作是否完成。
綜上所述,依據(jù)暫行辦法,公共基礎(chǔ)設(shè)施工程前期審計的重點是對項目是否合法(合規(guī)),材料是否完備,手續(xù)是否齊全等進行形式審查。但對部分公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的工程投資估算、概算、預(yù)算是否科學(xué)、合理、全面,招標工程量清單有無缺項、漏項、重復(fù),招標控制價取費、組價等是否合理等沒有進行比較嚴格的實質(zhì)性審查。
(三)部分公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計人員對施工工藝、流程、工序不熟,對宏觀經(jīng)濟走勢把握不準,特別是對工程材料價格走勢、征地拆遷成本走勢預(yù)估能力不足。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計隊伍缺乏工程技術(shù)和經(jīng)濟分析專業(yè)人才,難以及時發(fā)現(xiàn)工程投資估算、概預(yù)算中存在的問題,以便提出處理意見并及時反饋給項目投資、項目管理的主管部門、相關(guān)部門,導(dǎo)致工程投資估算、概算、預(yù)算的科學(xué)性、合理性、嚴肅性缺失。
(四)當前前期審計理念有失偏頗,片面強調(diào)“概算不超估算,預(yù)算不超概算,決算不超預(yù)算”,“核減不核增”的現(xiàn)象普遍存在。同時,前期審計服務(wù)費結(jié)算方式不合理,大多將前期審計服務(wù)費與核減的工程投資估算、概算、預(yù)算數(shù)額掛鉤,難以調(diào)動公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計工作的積極性,導(dǎo)致部分審計人員對投資估算、概算、預(yù)算的少算、漏算問題,招標工程量清單的缺項、漏項等問題視而不見。這種狀況不利于工程投資控制,不利于保證工程質(zhì)量。
(一)加強公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計的立法工作,將其上升為國家法律或國務(wù)院條例,并在審計法中有所體現(xiàn)。明確公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計的職責、內(nèi)容、法律責任等,使公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計工作于法有據(jù)。
(二)落實各方責任,切實履行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計工作職責。各有關(guān)部門要積極支持配合公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計工作,確保審計單位從工程項目建議書編制到竣工審計決算全過程介入,變事中事后監(jiān)管為全過程管理。
(三)選調(diào)有經(jīng)驗的工程技術(shù)和經(jīng)濟分析專業(yè)人才,充實到審計隊伍中去,提高前期審計工作能力和水平。注重人才培養(yǎng),鼓勵前期審計人員到工程一線、經(jīng)濟管理一線去鍛煉。通過高校聯(lián)合培養(yǎng)進一步提高現(xiàn)有人員的能力水平。
(四)改變前期審計服務(wù)費結(jié)算方法,將前期審計服務(wù)費單純與核減的工程投資估算、概算、預(yù)算數(shù)額掛鉤,變?yōu)榕c核減、核增的工程投資估算、概算、預(yù)算絕對值之和掛鉤。充分調(diào)動前期審計單位的積極性,對工程投資估算、概算、預(yù)算編制的不科學(xué)、不合理之處,以及招標工程量清單缺項、漏項、重復(fù)等問題,盡可能提前反饋給相關(guān)單位予以整改,避免審計管理與工程管理相脫節(jié)、“兩張皮”,切實維護公共基礎(chǔ)設(shè)施項目審計工作的客觀性、公正性、嚴肅性、權(quán)威性。同時,對同一個公共基礎(chǔ)設(shè)施項目下的若干個子項目以及存在相關(guān)、交叉、重疊的項目,要實施聯(lián)合前期審計,避免因為項目間交叉干擾而造成重復(fù)與漏項。
公共基礎(chǔ)設(shè)施項目主要來源于財政投資。把每一分錢花在刀刃上是相關(guān)部門義不容辭的共同的責任。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計工作是工程投資控制的基礎(chǔ)性工作。從工程實踐來看,加強公共基礎(chǔ)設(shè)施項目前期審計工作十分重要也十分必要,勢在必行。