王立峰

內(nèi)容提要 完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，也是獨(dú)具中國(guó)特色的“新型政黨制度”的根本要求。堅(jiān)持依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，必須推進(jìn)以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為中心的制度治黨實(shí)踐。黨內(nèi)法規(guī)研究正逐漸成為法學(xué)和政治學(xué)的新興領(lǐng)域。只有明晰黨內(nèi)法規(guī)這一概念的學(xué)術(shù)屬性，消除學(xué)科間的屏障，才能達(dá)成學(xué)術(shù)共識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)作為“新型政黨制度”的內(nèi)部正式規(guī)范，兼具法治性、制度性與政治性的多重屬性，是扎根于中國(guó)國(guó)情的特色政黨制度，需要多學(xué)科的學(xué)者共同提供智力支持。

問(wèn)題的緣起

近些年來(lái)，“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”(簡(jiǎn)稱黨內(nèi)法規(guī))作為一個(gè)新興的學(xué)術(shù)概念，得到了法學(xué)、黨建學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者的青睞，學(xué)術(shù)研究熱度不斷升級(jí)，學(xué)術(shù)著作與研究論文不斷激增。①鑒于“黨內(nèi)法規(guī)”可能作為二級(jí)學(xué)科的未來(lái)建制，圍繞黨內(nèi)法規(guī)而展開(kāi)的專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、研究機(jī)構(gòu)與教材編寫等活動(dòng)都提上了日程。②“黨內(nèi)法規(guī)”之所以能夠成為學(xué)術(shù)熱門話語(yǔ)，是因?yàn)槠渚o密契合于國(guó)家治理現(xiàn)代化與全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略全局，是由執(zhí)政黨主導(dǎo)的黨治與法治雙元治國(guó)理政格局下的政黨制度的自我創(chuàng)新。③“黨內(nèi)法規(guī)”從政黨的政策性話語(yǔ)轉(zhuǎn)向?qū)W術(shù)性話語(yǔ)離不開(kāi)當(dāng)下中國(guó)政治體制改革與法治國(guó)家建設(shè)作為其現(xiàn)實(shí)的場(chǎng)域。④中共中央分別出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013～2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018～2022年)》，這是中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上第一次系統(tǒng)地編制黨內(nèi)制度體系的戰(zhàn)略工程。中共十八屆四中全會(huì)把“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)，引起很多法學(xué)研究者的關(guān)注，“軟法理論”“特別權(quán)力說(shuō)”“多元法理論”等觀點(diǎn)成為將黨內(nèi)法規(guī)納入法學(xué)研究范疇的證成依據(jù)。傳統(tǒng)黨建和黨史研究更不可能忽視這一新的研究熱點(diǎn)，從黨的制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)追溯制度治黨的發(fā)展趨勢(shì)。政治學(xué)領(lǐng)域則更關(guān)注政黨的制度分析，采用比較政治學(xué)方法，對(duì)比中國(guó)與西方政黨理論的差異，從馬克思列寧主義政黨理論中擷取資源，建構(gòu)中國(guó)特色的政黨制度與政黨理論。統(tǒng)籌推進(jìn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)的實(shí)踐要求理論上必須整合既有理論和各學(xué)科資源來(lái)構(gòu)建具有學(xué)術(shù)自主性的學(xué)術(shù)共識(shí)。

在黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)話語(yǔ)生成、學(xué)科體系構(gòu)建過(guò)程中，不可回避的問(wèn)題在于如何定位黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)屬性，進(jìn)而才能有的放矢地構(gòu)建其學(xué)科體系。問(wèn)題核心聚焦于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，外在表征為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系?？墒钱?dāng)下多學(xué)科研究視角和理論介入并未帶來(lái)一致的學(xué)術(shù)共識(shí)，既有黨內(nèi)法規(guī)研究存在學(xué)者們自說(shuō)自話，導(dǎo)致理論無(wú)法有效回應(yīng)實(shí)踐需求的問(wèn)題?！安恢滥康牡?，選擇走哪條路或確定如何走某條路都是無(wú)甚意義；然而，不知道目的地的性質(zhì)，無(wú)論選擇哪條路還是確定如何走某條路，卻都有可能把我們引向深淵?！雹荨包h內(nèi)法規(guī)”的學(xué)術(shù)性話語(yǔ)生成不能脫離其生成這一概念的制度情境，需要做到概念、術(shù)語(yǔ)與范疇的正本清源，在學(xué)術(shù)批判和反思中重構(gòu)其學(xué)術(shù)屬性。

“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”學(xué)術(shù)屬性的多元研究進(jìn)路

1.基于“軟法”與“硬法”區(qū)分的法學(xué)論爭(zhēng)

“黨內(nèi)法規(guī)軟法說(shuō)”最早是由姜明安教授提出來(lái)的，他認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法，而非國(guó)家法和硬法。⑥“軟法論”一經(jīng)提出就得到了一些學(xué)者的認(rèn)同，黨內(nèi)法規(guī)是一種行為規(guī)則，不完全具備國(guó)家法的要素，但有類似于國(guó)家法律的約束力，“黨規(guī)黨法完全符合軟法的特征，它是一種典型的軟法”⑦。黨內(nèi)法規(guī)雖被認(rèn)為歸屬于軟法，但它又具有硬法屬性。學(xué)者對(duì)此的解釋是，黨內(nèi)法規(guī)就是一種盡管被納入軟法范疇但實(shí)際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。⑧軟法理論作為“黨內(nèi)法規(guī)”嵌入法學(xué)視域的一把楔子，促使更多憲法、行政學(xué)等公法學(xué)者轉(zhuǎn)向了黨內(nèi)法規(guī)研究，但由于“軟法”概念作為舶來(lái)品，其多元的社會(huì)法因素會(huì)動(dòng)搖主流的馬克思主義的國(guó)家法根基，也引發(fā)了廣泛的學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴。有的學(xué)者認(rèn)為，用軟法理論來(lái)分析“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性，是錯(cuò)誤地應(yīng)用了正確的理論。需要跳出“軟法—硬法”的分析框架，從黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的相似性而不是軟法與硬法的差異性上論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念，可以用“權(quán)限規(guī)范論”來(lái)分析黨內(nèi)法規(guī)的特殊性?！皺?quán)力規(guī)限論是指，中國(guó)共產(chǎn)黨為更好地行使執(zhí)政權(quán)，自覺(jué)借鑒國(guó)家法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制方式，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來(lái)管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化?！雹釓摹败浄ā弊钤缈伤菰从趪?guó)際法，而后被羅豪才教授引入公法領(lǐng)域這一概念生成論起，有學(xué)者指出黨內(nèi)法規(guī)的“軟法論”存在幾大局限：黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國(guó)家法的前提；忽視了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的特殊性；偏離了黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值追求和目標(biāo)指向；忽略了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策的界限。⑩在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的商榷和反思中，黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)屬性成為學(xué)者們爭(zhēng)鳴的主題，“黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件”，“黨內(nèi)法規(guī)的法政二重屬性歸根結(jié)底源于我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威賦予了黨內(nèi)法規(guī)以某些類似于國(guó)家法的特征，同時(shí)也使黨的執(zhí)政功能保留了其政策特征”。黨內(nèi)法規(guī)具有雙重特性，既姓“黨”，也姓“法”。有的學(xué)者認(rèn)為，在思維模式上，黨內(nèi)法規(guī)既堅(jiān)持黨性思維，也堅(jiān)持法治思維；在調(diào)整范圍上，黨內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨務(wù)，也調(diào)整部分國(guó)務(wù)；在規(guī)范對(duì)象上，黨內(nèi)法規(guī)既約束黨組織與黨員，也約束非黨組織與黨外人士；在權(quán)益配置上，黨內(nèi)法規(guī)既體現(xiàn)義務(wù)本位，也注重權(quán)利保障；在基本原則上，黨內(nèi)法規(guī)既遵循“法不禁止者即可為”原則，也遵循“規(guī)無(wú)明文規(guī)定者不可為”原則。有的學(xué)者借用行政法學(xué)的“特別權(quán)力說(shuō)”來(lái)闡釋黨內(nèi)法規(guī)的屬性，鑒于黨組織與黨員之間具有特別權(quán)力關(guān)系的一般屬性，行政法上的特別權(quán)力關(guān)系理論不僅可以充當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且也可以為黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍與效力邊界提供理論依據(jù)?！罢腔谔貏e權(quán)力關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)才具有獨(dú)立于國(guó)家法體系而獨(dú)立存在的正當(dāng)性，同樣是基于特別權(quán)力關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍當(dāng)受‘特別關(guān)系’之拘束，其效力不宜漫過(guò)‘特別權(quán)力關(guān)系’之邊界?！边€有學(xué)者認(rèn)為從道德效力、應(yīng)然效力、實(shí)然效力來(lái)看，黨規(guī)無(wú)疑是“法”，而且是一種有別于一般社會(huì)組織制定的“軟法”的“硬法”，進(jìn)而提出了“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨導(dǎo)法規(guī)”共同構(gòu)成了黨規(guī)，前者適用于黨內(nèi)，后者具有外溢性，“以黨自身治理規(guī)則的形式出現(xiàn)，但在實(shí)際政治生活中，對(duì)黨外生活及非黨組織同樣具有決定性影響”。

2.黨建歷史與經(jīng)驗(yàn)中的約定俗成論

作為依規(guī)治黨之規(guī)的“黨內(nèi)法規(guī)”是政黨制度建設(shè)的重要內(nèi)容，從中國(guó)共產(chǎn)黨誕生之日起，以黨的章程為核心的制度治黨實(shí)踐便已開(kāi)始。在1938年中共六屆六中全會(huì)的報(bào)告中，毛澤東在“黨的紀(jì)律”標(biāo)題下提出了“黨規(guī)”這一概念，所針對(duì)的問(wèn)題就是張國(guó)燾嚴(yán)重破壞黨的紀(jì)律的行為，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。黨建領(lǐng)域?qū)W者在發(fā)掘中共黨史方面為“黨內(nèi)法規(guī)”找到了概念的經(jīng)驗(yàn)證成依據(jù)，并通過(guò)梳理制度治黨的實(shí)踐路徑，為黨內(nèi)法規(guī)研究提供一種約定俗成的闡釋路徑。“回顧黨規(guī)制度建設(shè)發(fā)展歷程，黨規(guī)制度建設(shè)總是緊貼黨的革命、建設(shè)、改革實(shí)踐，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要……黨規(guī)弱則黨亂國(guó)衰，黨規(guī)興則黨治國(guó)盛，黨規(guī)建設(shè)與治黨執(zhí)政實(shí)踐發(fā)展同呼吸、共命運(yùn)?！苯⒑徒∪h內(nèi)法規(guī)制度體系是中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨實(shí)施中一貫追求的目標(biāo)和任務(wù)。依據(jù)新時(shí)代依規(guī)治黨的新目標(biāo)，“應(yīng)當(dāng)科學(xué)分析中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史階段和歷史特點(diǎn)，科學(xué)總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)”。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)務(wù)必依法。一個(gè)政黨內(nèi)部規(guī)章制度的完備程度，是其政黨制度建設(shè)成熟與否的重要標(biāo)志，“我們黨始終重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和黨內(nèi)生活的一些主要領(lǐng)域有章可循、有規(guī)可依，為黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障”。許多學(xué)者從制度治黨的進(jìn)路闡述了黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷程，黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，逐步走向體系化。制度治黨是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，是政黨永葆先進(jìn)性、組織性和合法性的必然訴求，黨內(nèi)法規(guī)體系完善是新時(shí)代制度治黨的必然要求。

3.黨內(nèi)法規(guī)的政黨制度屬性

政黨體制與政黨制度是政治學(xué)分析黨內(nèi)法規(guī)的理論視域，如何在借鑒與區(qū)分西方政黨理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建中國(guó)特色的政黨理論，并在中國(guó)特色政黨體制之中界定黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性，這是當(dāng)前政黨政治研究的重點(diǎn)突破方向。有些學(xué)者試圖從馬克思主義經(jīng)典著作中尋找答案，列寧認(rèn)為黨是直接執(zhí)政的無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)，是領(lǐng)導(dǎo)者?！傲袑幍南蠕h隊(duì)理論”不僅能夠證成“一黨執(zhí)政”的合法性，也能夠闡明黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性。作為馬克思主義政黨，一黨執(zhí)政是堅(jiān)持社會(huì)主義道路的根本保障，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最本質(zhì)的特征。“為了凝聚政黨力量，發(fā)揮政黨作用，實(shí)現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)，需要建立一套穩(wěn)定和嚴(yán)密的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度”，“共產(chǎn)黨必須按民主集中制的組織原則組織起來(lái)，包括要有統(tǒng)一的黨章、黨綱、黨紀(jì)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。有的學(xué)者從比較政治學(xué)角度，分析中國(guó)政黨制度與西方政黨制度的差異性，指出作為革命性政黨，在先有政黨后有國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)面前，政黨制度發(fā)展體現(xiàn)為一種制度發(fā)展與制度探索的歷程，在這一層面，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)必然從不成熟走向成熟，制度體系在發(fā)展中不斷完善?！胺叛凼澜?，一個(gè)國(guó)家發(fā)展進(jìn)步的重要條件是采用適合國(guó)情的政治制度”，“當(dāng)代世界政黨制度發(fā)展的總體方向是現(xiàn)代化、民主化、制度化，各政黨自覺(jué)地將自己置于政黨制度的制度約束之下”。有的學(xué)者在比較世界各國(guó)政黨制度的基礎(chǔ)上，區(qū)分了“政黨法制”與“政黨法治”的概念內(nèi)涵，指出要從政黨—國(guó)家—社會(huì)關(guān)系與民主政治發(fā)展角度看待政黨制度，“在民主政治時(shí)代，國(guó)家法律必須尊重、維護(hù)政黨權(quán)益；在法律允許的范圍內(nèi)，政黨擁有‘法不禁止皆自由’的政治權(quán)利；在政黨內(nèi)部，許多具體的內(nèi)部關(guān)系需要內(nèi)部規(guī)則來(lái)調(diào)節(jié)”，“只有政黨法律規(guī)范、內(nèi)部規(guī)范、社會(huì)規(guī)范相互協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)作用，才有利于政黨政治秩序的維護(hù)”?？梢?jiàn)，“黨內(nèi)法規(guī)”的政治學(xué)屬性可從政黨體制與政治制度的框架之中得到證成，必須放置于符合一國(guó)的國(guó)情和經(jīng)驗(yàn)的政黨模式之中進(jìn)行思考。

4.幾種研究進(jìn)路的評(píng)述

首先，“黨內(nèi)法規(guī)”是帶著“法治”標(biāo)簽進(jìn)入法學(xué)研究視域的，憲法、行政法的公法理論與研究方法成為注釋和證成的主流，“軟法理論”“特別權(quán)力說(shuō)”“社會(huì)法理論”被引介得最多，更有很多學(xué)者希望把“黨內(nèi)法規(guī)”作為法學(xué)領(lǐng)域的新興概念或范疇。但是，這一研究進(jìn)路遇到的最大瓶頸問(wèn)題是，如何定位黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，即黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性是否意味著黨內(nèi)法規(guī)也是一種法律。因此，學(xué)者提出要突破傳統(tǒng)的“國(guó)家法”的認(rèn)知，重新定義法律的概念。但附隨而來(lái)的一系列問(wèn)題是：在軟法范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)如何區(qū)分于一般社團(tuán)組織的內(nèi)部規(guī)范？如何看待黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束力？如果把黨內(nèi)法規(guī)作為法律，馬克思主義法學(xué)概念體系是否需要重構(gòu)，會(huì)不會(huì)滑向西方社會(huì)法的理論窠臼？黨內(nèi)法規(guī)的合憲性如何實(shí)現(xiàn)？憲法監(jiān)督能否應(yīng)用于執(zhí)政黨的治黨實(shí)踐，進(jìn)而如何保障黨在全面依法治國(guó)中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位？

其次，黨建研究進(jìn)路中的“制度治黨”更多體現(xiàn)為一種實(shí)踐路徑，是歷史發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)累積的結(jié)果，更多表征為“存在即合理”的實(shí)效性評(píng)價(jià)，這也反映出很多黨建黨史研究更關(guān)注于“注釋性”和“修飾性”的既有狀態(tài)描述，而不注重反思概念本身的合理性與科學(xué)性。從黨史資料、領(lǐng)導(dǎo)人講話、政策條文中證成“黨內(nèi)法規(guī)”的合理性，難免造成概念話語(yǔ)“約定俗成”的導(dǎo)向，弱化“學(xué)術(shù)話語(yǔ)”的理論屬性。制度治黨話語(yǔ)體系中的“制度”、依規(guī)治黨中的“規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”等概念之間的邏輯關(guān)系需要給予合理證成。此外，黨規(guī)、黨的紀(jì)律、黨的政策與決議、不成文的規(guī)矩等概念如何契合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中權(quán)威界定的黨內(nèi)法規(guī)概念？如何進(jìn)一步區(qū)分規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)？黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨的制度載體，指向?qū)ο蠛皖I(lǐng)域是否具有溢出效應(yīng)？最終必然指向這樣一個(gè)問(wèn)題：作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)如何有效區(qū)別于作為一般社團(tuán)組織的政黨內(nèi)部組織規(guī)范？這都需要重新建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)的“制度”屬性，以有效區(qū)分一般性的政黨組織理論。

最后，政黨政治的政治學(xué)路徑更多側(cè)重于比較政治學(xué)視域，在廣泛介紹西方主流政黨理論的前提下，多數(shù)研究并未凸顯出中國(guó)政黨制度的理論特色，無(wú)法解釋和區(qū)分一些基本概念，比如黨的領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政地位的確認(rèn)還是憲制意義上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題？中國(guó)特色社會(huì)主義政黨體制從理論上如何證成？是否能夠從馬克思主義傳統(tǒng)國(guó)家—社會(huì)理論框架之中找到執(zhí)政合法性的證成依據(jù)？正如有的學(xué)者所言，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和形成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系及其相應(yīng)理論在世界政黨歷史與現(xiàn)實(shí)的大視野中“應(yīng)屬一個(gè)罕有特例”，這是不同于西方政黨理論和政治理論的地方。既然西方的政黨理論無(wú)力解釋中國(guó)的政黨體制，中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究必須重新構(gòu)建起中國(guó)特色的政黨理論，在黨治國(guó)家、國(guó)家治理現(xiàn)代化、法治國(guó)家等理論框架體系之中，思考依規(guī)治黨與依法治國(guó)之間的理論邏輯。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)屬性辨析

從學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性層面來(lái)說(shuō)，“黨內(nèi)法規(guī)”雖然得到權(quán)威性認(rèn)可，但這一概念本身并不規(guī)范。通識(shí)性的“黨內(nèi)法規(guī)”不如加前綴詞的“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”更有專屬性，后者更有利于強(qiáng)化其執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的特殊地位。在實(shí)踐意義上，“良法善治作為法理思維的核心部分貫穿于黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施、解釋、修改等過(guò)程中”。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)的重要方式之一，是黨政“共同立法”，黨規(guī)國(guó)法“互聯(lián)互通”。結(jié)合上述“黨內(nèi)法規(guī)”的研究進(jìn)路來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)研究雖然是多學(xué)科共同參與，但相互之間并未構(gòu)建起公認(rèn)的學(xué)術(shù)話語(yǔ)，更多情況下是局限于學(xué)科內(nèi)部的自說(shuō)自話，這不利于黨內(nèi)法規(guī)研究的深化，會(huì)混淆已經(jīng)構(gòu)建起來(lái)的“學(xué)術(shù)概念”，從而致使學(xué)術(shù)研究偏離正軌。解決這一問(wèn)題的出路在于，必須真正理解中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)屬性，從而真正消除學(xué)科間的屏障，為后續(xù)學(xué)術(shù)研究和學(xué)科發(fā)展提供智力支持。

1.黨內(nèi)法規(guī)的“法治”屬性

“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治體系之一，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容，但是黨內(nèi)法規(guī)的法治邏輯有別于法律意義上的傳統(tǒng)“法治”。黨內(nèi)法規(guī)的法治實(shí)際上是一種政治戰(zhàn)略，是以法治思維和法治方法實(shí)現(xiàn)治國(guó)理政的政治。正如習(xí)近平總書記指出的那樣：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)?！狈ㄖ卧谥袊?guó)的語(yǔ)境中具有規(guī)范性與工具性兩重屬性，前者是法學(xué)意義上的“規(guī)則之治、權(quán)力制約”，后者體現(xiàn)為“治理工具與政治戰(zhàn)略”，“法為治國(guó)之手段，強(qiáng)調(diào)法的實(shí)質(zhì)性、政治性和功能性。中國(guó)共產(chǎn)黨將法治界定為新時(shí)期的‘治國(guó)方略’，‘方略’者，大政方針和行動(dòng)戰(zhàn)略之謂也”。這與西方傳統(tǒng)的“法治”具有迥然差異，西方法治根植于國(guó)家與社會(huì)二分的框架內(nèi)，浸淫于自由主義理念之中，經(jīng)資產(chǎn)階級(jí)革命的洗禮，通過(guò)限制專斷權(quán)力，被用來(lái)制衡“君主”的獨(dú)裁。而中國(guó)法治是由作為先鋒隊(duì)和領(lǐng)導(dǎo)者的中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行自上而下的“政黨主導(dǎo)型法治”，進(jìn)而衍生出黨領(lǐng)導(dǎo)下的全面依法治國(guó)和依憲治國(guó)的政治戰(zhàn)略。中國(guó)特色社會(huì)主義法治的內(nèi)涵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，三者統(tǒng)一于中國(guó)社會(huì)主義民主政治的偉大實(shí)踐。

因此，黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性其實(shí)也是其政治屬性，但絕不應(yīng)該把黨內(nèi)法規(guī)等同于法律體系內(nèi)的范疇。中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，是具有鮮明階級(jí)性的政治組織，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，它只能姓“黨”，“必須具有鮮明政治性，必然有著與生俱來(lái)的紅色基因”。黨內(nèi)法規(guī)被納入法治體系強(qiáng)調(diào)的是以一種法治思維來(lái)完善執(zhí)政黨的制度建設(shè)，而非把黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法律框架之中，這種理解上的偏頗源于法學(xué)與政治學(xué)的學(xué)科性視野間的差異?！坝捎诙鄶?shù)法學(xué)研究者只關(guān)注法律本身的專業(yè)性問(wèn)題，很少進(jìn)行有關(guān)法治戰(zhàn)略問(wèn)題的思索，因而關(guān)于‘法治中國(guó)’戰(zhàn)略的設(shè)想大多是由政治人提出。政治人眼中的法治多數(shù)也屬于宏觀的大格局法治；法學(xué)家更多的是在詮釋法治戰(zhàn)略?！币虼耍h內(nèi)法規(guī)在形式上、技術(shù)性、科學(xué)性等方面確實(shí)遵循了法律的規(guī)范性要求，但本質(zhì)上仍具有很強(qiáng)的政治屬性，其應(yīng)屬于政治學(xué)的研究范疇，政黨政治是其理論研究的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域。

2.黨內(nèi)法規(guī)的“制度”屬性

從制度層面來(lái)看，“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”屬于政治學(xué)研究領(lǐng)域的政黨制度，而非法律制度。雖然統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治的框架中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在根本目標(biāo)(依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一)、價(jià)值取向(法治思維和法治方式)、外部形態(tài)(章程、條例、辦法等)具有一致性，但兩者的制度屬性還存在著很大的差異。有學(xué)者認(rèn)為，在制度理念上，黨內(nèi)法規(guī)緊于國(guó)家法律；在規(guī)定內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律；在特定事項(xiàng)上，黨內(nèi)法規(guī)先于國(guó)家法律；在調(diào)整力度上，黨內(nèi)法規(guī)異于國(guó)家法律。因此，不可混淆黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，否則會(huì)導(dǎo)致兩種后果：一是黨內(nèi)法規(guī)的“虹吸”效應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)大量侵入國(guó)家事務(wù)，不當(dāng)壓縮國(guó)家法律的生存空間，從而造成黨法不分、以黨代政等現(xiàn)象；二是國(guó)家法律不當(dāng)侵入黨內(nèi)事務(wù)，造成黨內(nèi)事務(wù)國(guó)家法律化的現(xiàn)象?！包h內(nèi)法規(guī)”借鑒了法治思維和法治方法，仿照法律制度的規(guī)范技術(shù)和規(guī)范內(nèi)容，但根本屬性仍是政黨規(guī)范，具有很強(qiáng)的政治屬性。從制度范疇來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)屬于政黨的內(nèi)部規(guī)范，政黨內(nèi)部規(guī)范與政黨法律規(guī)范共同構(gòu)成了政黨規(guī)范。其中，政黨內(nèi)部規(guī)范又包括內(nèi)部正式規(guī)范與內(nèi)部非正式規(guī)范，政黨內(nèi)部正式規(guī)范和政黨法律規(guī)范是具有強(qiáng)制性、約束力、權(quán)責(zé)性的硬規(guī)范，是由正式的立規(guī)主體或立法機(jī)關(guān)制定出臺(tái)的正式規(guī)范?！罢h內(nèi)部非正式規(guī)范”是一種非正式的規(guī)定，包括了政黨政治實(shí)踐中約定俗成的、非明文發(fā)布的政黨慣例、政黨倫理等，更多依賴于政黨成員的自律精神、信念操守，內(nèi)部非正式規(guī)范是政黨治理的軟規(guī)范。而“政黨法律規(guī)范”屬于國(guó)家法律，屬于政治法范疇，體現(xiàn)為國(guó)家憲法和其他法律之中關(guān)于政黨的相關(guān)規(guī)定。有的學(xué)者將政黨法律規(guī)范概括為五種形式：憲法性規(guī)范、基本法律規(guī)定(主要是政黨基本法或曰政黨法)、專項(xiàng)法律規(guī)定、選舉法律規(guī)定、憲法慣例。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于西方政黨的內(nèi)部規(guī)范，也有別于一般民主黨派的內(nèi)部規(guī)范，是一種“新型政黨制度”，是從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的政黨制度，是在長(zhǎng)期的民主革命過(guò)程中形成的，是歷史與人民的選擇。這種政黨制度所確定的政黨關(guān)系有效地避免了因“競(jìng)爭(zhēng)”而導(dǎo)致的內(nèi)耗，有利于國(guó)家的穩(wěn)定和高效率的發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是由憲法賦予的，其管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)體系與國(guó)家建設(shè)的法律體系具有法治的屬性，兩者一道成為治國(guó)理政的制度依據(jù)。

3.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)屬性：作為“新型政黨制度”的內(nèi)部規(guī)范

作為一種新型政黨制度，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)制度治黨的變革。制度治黨不能僅僅局限于只對(duì)執(zhí)政黨的內(nèi)部黨務(wù)的調(diào)整，而必然將其放置于治國(guó)理政的戰(zhàn)略格局之中進(jìn)行思考，國(guó)家治理、政府法治與社會(huì)治理都必然會(huì)納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域，這也使得黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在適用領(lǐng)域出現(xiàn)重合，兩者能否有效協(xié)調(diào)與銜接就成為比較棘手的實(shí)踐問(wèn)題。中國(guó)特色的社會(huì)主義政治改革要求將全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)兩大戰(zhàn)略統(tǒng)合在一起，以依規(guī)治黨與依法治國(guó)的合理統(tǒng)籌與有機(jī)統(tǒng)一的路徑有序推進(jìn)黨政體制的改革和發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化促動(dòng)執(zhí)政黨的法治建設(shè)，通過(guò)依規(guī)治黨實(shí)踐推動(dòng)全面依法治國(guó)實(shí)踐中法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的一體建設(shè)，這是當(dāng)前“黨主導(dǎo)法治”的現(xiàn)實(shí)路徑，在具體操作層面則體現(xiàn)為黨在法治國(guó)家建設(shè)中的“必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”。

黨政同體的政治發(fā)展模式要求執(zhí)政黨，必須成為中國(guó)社會(huì)主義改革與發(fā)展的推動(dòng)者，“東西南北中、黨政軍民學(xué)，黨是要領(lǐng)導(dǎo)一切的”，中國(guó)道路的實(shí)踐要不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和治國(guó)理政的政治功能，這也使得中國(guó)法治建設(shè)體現(xiàn)了很強(qiáng)的“法律內(nèi)嵌于政治之中”的特點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為，“我國(guó)法治體系建設(shè)形成了國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)并舉、互補(bǔ)的基本格局，這并不是一種簡(jiǎn)單的意識(shí)形態(tài)，而是內(nèi)嵌于政黨和國(guó)家高度整合的憲制結(jié)構(gòu)的制度要求，也是社會(huì)治理日益復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)要求”?！靶滦驼h制度”也就成為“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”的學(xué)術(shù)定位的理論前設(shè)，需要統(tǒng)合法學(xué)、政治學(xué)和黨建學(xué)科各自的理論資源?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”這一學(xué)術(shù)概念表明了法律與政治的內(nèi)在邏輯關(guān)系，法律與政治本來(lái)就是共生的一對(duì)范疇，兩者相輔相成、不可分離?！包h主導(dǎo)下的法治”使得中國(guó)法治與政治在邏輯上是同構(gòu)一體的，政黨的法治化建構(gòu)為法治國(guó)家建設(shè)提供了指導(dǎo)方向、價(jià)值定位和政策依據(jù)等方面的政治保障；而法治思維和法治方式的引入與借鑒，反過(guò)來(lái)使執(zhí)政黨的制度建設(shè)不斷規(guī)范化、科學(xué)化與民主化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政黨和國(guó)家協(xié)同治理、相得益彰，共同尋求法治的理想圖景。

結(jié) 語(yǔ)

實(shí)踐總是比理論更具有活力，促使理論不斷豐富與創(chuàng)新。新理論、新學(xué)科的生成與發(fā)展離不開(kāi)其立基的現(xiàn)實(shí)土壤，這是孕育其學(xué)術(shù)生命力的源泉?！扒竽局L(zhǎng)者，必固其根本；欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源”。中國(guó)共產(chǎn)黨的百年發(fā)展史就是一部鮮活的政黨制度教科書，其走出了一條具有中國(guó)特色的政黨發(fā)展之路，既有別于西方資產(chǎn)階級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)型政黨，也有別于西方學(xué)者眼中的“一黨制”，更有別于其他國(guó)家的共產(chǎn)黨，在經(jīng)驗(yàn)反思與理論自覺(jué)的基礎(chǔ)上，逐步建構(gòu)起最適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的“新型政黨制度”，表征了馬克思主義理論與中國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合的偉大實(shí)踐。推動(dòng)形成比較完善的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的制度實(shí)踐來(lái)說(shuō)則具有標(biāo)志性意義，一方面，通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系實(shí)現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，為奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利提供更加有效的制度保障；另一方面，通過(guò)制度管黨治黨，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，實(shí)現(xiàn)從革命斗爭(zhēng)向合法執(zhí)政的制度轉(zhuǎn)型，以法治思維和法治方法實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新，進(jìn)一步增強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治合法性。

當(dāng)然，制度本身就是不斷生成發(fā)展的，受制于制度外部環(huán)境、主體認(rèn)知與實(shí)踐水平的影響，“良好的制度得到普遍地遵守”也需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。要正視當(dāng)前“中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”體系建設(shè)中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題與困難：黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)術(shù)屬性問(wèn)題；黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍問(wèn)題；黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系問(wèn)題；黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督問(wèn)題等。有些問(wèn)題是可以在規(guī)范意義上得到解決，國(guó)家法律的規(guī)范性和科學(xué)性可以作為黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等方面的參考性規(guī)范，這符合黨內(nèi)法規(guī)的“法治體系”的要求。但有些問(wèn)題，如黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的適用領(lǐng)域(由黨政聯(lián)合發(fā)文所引發(fā)的黨務(wù)與國(guó)務(wù)的交叉)，作為執(zhí)政黨的政黨內(nèi)部制度邏輯等問(wèn)題則涉及中國(guó)特色的政黨體制問(wèn)題，則必須在構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的“新型政黨制度”的框架和中國(guó)特色社會(huì)主義制度所立基的“國(guó)家—政黨—社會(huì)”的場(chǎng)域之中進(jìn)行思考，這是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的生成情境，需要更多學(xué)者在理論話語(yǔ)與制度分析方面做出更多的智識(shí)性努力。

①以“黨內(nèi)法規(guī)”為篇名檢索中國(guó)知網(wǎng)，檢索到2014年至2019年的論文數(shù)量分別為14篇、66篇、95篇、157篇、170篇、192篇，近三年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)研究論文大幅增長(zhǎng)。

②筆者在2018年下半年參與了中央辦公廳法規(guī)局和中國(guó)法學(xué)會(huì)共同主持的“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”全國(guó)統(tǒng)編教材的寫作工作。據(jù)了解，全國(guó)許多綜合性大學(xué)、政法院校、各級(jí)黨校、馬克思主義學(xué)院已經(jīng)開(kāi)始為“黨內(nèi)法規(guī)學(xué)”的二級(jí)學(xué)科設(shè)置作前期的準(zhǔn)備工作。參見(jiàn)楊云成、姚恒《改革開(kāi)放以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)研究：回顧與反思》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

③黨治與法治的雙重治國(guó)理政的方式?jīng)Q定了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律共同成為相互輔助與補(bǔ)充的制度體制，這也使得中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家治理必然納入依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的雙軌體制之中。

④“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)威定義來(lái)自于2019年9月新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條的規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”。

⑤鄧正來(lái)：《中國(guó)法學(xué)向何處去》，商務(wù)印書館2006年版，第2頁(yè)。

⑥姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。

⑦劉長(zhǎng)秋：《軟法視野下的黨規(guī)黨法研究》，《理論學(xué)刊》2012年第9期。

⑧劉長(zhǎng)秋：《黨內(nèi)法規(guī)為什么是一種軟法》，《人民法治》2018年第15期。

⑨武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。

⑩肖金明、馮曉暢：《治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)定位———兼與“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”商榷》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019年第1期。