丁魁禮, 賀 靜

(1.復(fù)旦大學(xué) 公共管理流動(dòng)站， 上海 200433； 2.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

一、引 言

近年來(lái)中央高度重視老年宜居社區(qū)建設(shè)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八、十九次全國(guó)代表大會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議以及中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要都明確要求應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的政策體系和社會(huì)環(huán)境。[1]2013年7月1日新修訂的《老年人權(quán)益保障法》也強(qiáng)調(diào)指出國(guó)家推動(dòng)老年宜居社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)、支持老年宜居住宅的開(kāi)發(fā)，推動(dòng)和扶持老年人家庭無(wú)障礙設(shè)施的改造，為老年人創(chuàng)造無(wú)障礙居住環(huán)境。[2]城市日益嚴(yán)重的人口老齡化也凸顯出老年宜居社區(qū)改造的迫切性，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止2017年底，60周歲及以上人口24 090萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.3%，其中65周歲及以上人口15 831萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.4%，同比增速由2008年的3.0%增長(zhǎng)至2017年的5.5%。[3]在這種背景下，通過(guò)政策創(chuàng)新，實(shí)施城市老舊小區(qū)適老化微改造的聚心暖心工程，滿足數(shù)量龐大的老年群體美好生活的多方面需求，妥善解決人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，具有重要的戰(zhàn)略意義。

在城市蔓延過(guò)程中城市老舊小區(qū)聚集了大量的空巢老人，年輕人更多聚居在新興小區(qū)，老舊小區(qū)成為城市里的“空心村”。在城市更新改造中，如何滿足城市居民的多層次、差異化需求，越來(lái)越成為城市更新需要著重解決的問(wèn)題。城市老舊小區(qū)改造一般采用整治、維護(hù)、拆除重建等方法，很多城市傾向于大規(guī)模拆除重建，短時(shí)間內(nèi)能使落后破敗地區(qū)呈現(xiàn)全新面貌，但大量的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，大規(guī)模拆除重建存在資源消耗巨大、改造成本高及原有社區(qū)的認(rèn)同感與歸屬感遭到破壞等一系列弊端，在一定程度上是一種“不可持續(xù)”的更新方式。相對(duì)而言，對(duì)城市整體格局影響不大、人居環(huán)境差、設(shè)施老化的老舊小區(qū)，“針灸式”的微更新更適合我國(guó)老齡化國(guó)情與可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。然而，各地微更新的實(shí)踐雖然很多，但是針對(duì)適老化的微更新卻嚴(yán)重不足，當(dāng)前需要進(jìn)行適老化改造的老舊小區(qū)，其數(shù)量、規(guī)模和改造的迫切性，已經(jīng)刻不容緩。

二、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于老舊小區(qū)適老化微更新，學(xué)界至今未見(jiàn)清晰的界定，本文認(rèn)為有必要首先將其內(nèi)涵具體化和明晰化。根據(jù)《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，老舊小區(qū)包括1990年(含)以前建成的、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全、沒(méi)有建立長(zhǎng)效管理機(jī)制的小區(qū)(含單棟住宅樓)，以及1990年以后建成、存在上述問(wèn)題的小區(qū)。[4]而適老化改造是指通過(guò)對(duì)公共區(qū)域進(jìn)行無(wú)障礙化改造等措施，為老年人提供健康舒適的居住環(huán)境和實(shí)用便捷的養(yǎng)老服務(wù)，主要包括加裝電梯、無(wú)障礙化改造、配套養(yǎng)老服務(wù)用房、增補(bǔ)適老化活動(dòng)場(chǎng)地、環(huán)境整潔等。微更新是指在維持現(xiàn)狀建設(shè)格局基本不變的前提下，通過(guò)建筑物局部拆建、功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化，完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊[5]。目前，老舊小區(qū)適老化改造的研究主要集中于以下三個(gè)方面。

一是外部居住環(huán)境研究。湯羽揚(yáng)、段偉從老年人的心理需求和生理機(jī)能出發(fā),研究居住區(qū)中適合老年人交往、健身及觀賞的戶外環(huán)境；[6]周燕珉、劉佳燕提出了對(duì)活動(dòng)區(qū)、散步道、小型交流場(chǎng)所、安靜休息區(qū)、兒童游樂(lè)區(qū)、停車(chē)空間六大公共場(chǎng)所進(jìn)行適老化改造，設(shè)計(jì)原則應(yīng)從景觀化到人性化、形式化到實(shí)用化轉(zhuǎn)變；[7]何凌華、魏鋼提出適老性環(huán)境分級(jí)設(shè)計(jì)要點(diǎn)，將具體的室外環(huán)境改造內(nèi)容劃分為基礎(chǔ)型、完善型和提升型，針對(duì)小區(qū)不同的現(xiàn)狀特點(diǎn)，進(jìn)行相應(yīng)級(jí)別設(shè)施改造;[8]朱曉紅認(rèn)為適老化改造要滿足老人的活動(dòng)空間擴(kuò)展需求[9];鄭越和朱霞基于調(diào)查分析了老年人對(duì)于公共空間改造的需求偏好和滿意度。[10]

二是住宅內(nèi)通用設(shè)計(jì)研究。趙立志、王兆海和韋剛夫針對(duì)舊住宅內(nèi)部空間適老化改造，提出對(duì)戶型、陽(yáng)臺(tái)及管道結(jié)構(gòu)三個(gè)方面進(jìn)行適老化改造。[11]王璐從細(xì)部尺寸關(guān)系、使用空間需求、設(shè)備完善等方面提出了對(duì)舊住宅內(nèi)部套型、居住空間、廚衛(wèi)空間適合老年人居住的改造方法。[12]周一凡就老年人上下樓梯不便，提出了與樓梯間相連、與陽(yáng)臺(tái)銜接以及座騎式電梯三種加裝電梯方式。[13]

三是改造方式和方法研究。蔡云楠、楊宵節(jié)和李冬凌針對(duì)我國(guó)量大面廣的城市老舊小區(qū)，提出通過(guò)“微改造”的方式，改善人居環(huán)境；[14]徐知秋和胡慧琴?gòu)淖≌脑斓亩喾N可能性角度入手，提出置換法、增建法、合并法、空間重組法四種適合我國(guó)老舊住宅適老化改造的方法。[15]

綜上所述，目前相關(guān)研究的學(xué)科視角主要集中在建筑學(xué)、規(guī)劃學(xué)方面，研究?jī)?nèi)容主要集中于居住的內(nèi)外部環(huán)境以及改造方式，缺乏公共政策學(xué)科視角下的探討，對(duì)于老舊小區(qū)適老化微更新公共屬性的研究不夠充分。老舊小區(qū)適老化微更新是一個(gè)以政府為主導(dǎo)的公益性產(chǎn)品，具有一定程度的市場(chǎng)失靈屬性，現(xiàn)階段主要以政府投入為主，如果要吸引社會(huì)資本參與適老化改造，必須通過(guò)公共政策創(chuàng)新創(chuàng)造出盈利空間，從而實(shí)現(xiàn)適老化微更新的可持續(xù)性發(fā)展。因此，如何通過(guò)政策的創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與主體的積極性，是一個(gè)迫切且極有現(xiàn)實(shí)意義的研究課題。本文從老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題構(gòu)建入手，研究其政策創(chuàng)新的現(xiàn)狀、可能性及其可能的路徑。

三、老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程

政策問(wèn)題構(gòu)建是公共政策過(guò)程的邏輯起點(diǎn)，威廉·N·鄧恩提出“通過(guò)恰當(dāng)?shù)囊蓡?wèn)，有些看似無(wú)法解決的問(wèn)題能夠重新構(gòu)建，以至?xí)癸@問(wèn)題的解決方案”[16]。政策問(wèn)題的構(gòu)建通常由問(wèn)題感知、問(wèn)題搜索、問(wèn)題界定和問(wèn)題陳述構(gòu)成(見(jiàn)圖1)。政策與制度在一定意義上具有相通之處，薩奇曼的制度創(chuàng)造理論也為政策問(wèn)題的構(gòu)建提供了思想的借鑒，他認(rèn)為如果出現(xiàn)了一個(gè)重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題，之前存在的制度又沒(méi)有提供有效的應(yīng)對(duì)措施，那么就可以對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別和定名進(jìn)而理論化，這就是制度創(chuàng)造的動(dòng)力機(jī)制。[17]具體流程如下：首先需要回答“是不是新問(wèn)題”(問(wèn)題的產(chǎn)生)，如果是的話，需要回答“是不是會(huì)重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題”(問(wèn)題的認(rèn)知)，如果是的話，需要回答“是否有多種不同的應(yīng)對(duì)”(問(wèn)題的定名)，如果是的話，下一步將應(yīng)對(duì)進(jìn)行分類(lèi)、比較進(jìn)而理論化，并形成新制度。本文以鄧恩的政策問(wèn)題構(gòu)建理論和薩奇曼的制度創(chuàng)造理論為基礎(chǔ)，詳細(xì)分析城市老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程。

圖1 政策問(wèn)題構(gòu)建的程序

(一)老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題感知

首先，老舊小區(qū)適老化微更新是不是新問(wèn)題。公共政策問(wèn)題是指統(tǒng)治集團(tuán)或社會(huì)大多數(shù)人感覺(jué)到現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的某種情況與他們的利益、期望、價(jià)值和規(guī)范有相當(dāng)嚴(yán)重的矛盾和沖突，進(jìn)而通過(guò)團(tuán)體或組織要求有關(guān)社會(huì)公共組織和政府采取行動(dòng)加以解決，并被列入政策議程的社會(huì)問(wèn)題或公共問(wèn)題。[18]老舊小區(qū)微改造是近幾年大規(guī)模興起的實(shí)踐問(wèn)題，而適老化微更新是一個(gè)新近出現(xiàn)的公共問(wèn)題，之前的改造沒(méi)有將注意力分配在適老化主題上。

其次，老舊小區(qū)適老化微更新是不是重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入人口老齡化加速發(fā)展的時(shí)期，尤其以北京、上海、廣州、天津等大城市表現(xiàn)較為明顯，城市日益嚴(yán)重的人口老齡化也凸顯出老年宜居社區(qū)改造的重要性。老舊小區(qū)適老化微更新不是一個(gè)城市、一個(gè)區(qū)域、一個(gè)時(shí)期遭遇到的公共問(wèn)題，而是所有城市未來(lái)長(zhǎng)期遭遇的、重復(fù)出現(xiàn)的公共問(wèn)題。

再次，政策問(wèn)題構(gòu)建的整個(gè)過(guò)程有一個(gè)前提條件，即認(rèn)識(shí)或“感知”到問(wèn)題情境的存在。所謂問(wèn)題情境是指一種情況或一組外部條件，它一旦被體驗(yàn)到，就會(huì)使人產(chǎn)生不滿、不適并感到一定有什么問(wèn)題發(fā)生。實(shí)際上，老年宜居社區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入中央決策層的視野，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨的“十九大”報(bào)告中提出，實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境。各級(jí)地方政府也有探索，地方政府還沒(méi)有制定明確指向老舊小區(qū)適老化改造問(wèn)題的政策。以廣州市為例，廣州市城市更新局關(guān)于老舊小區(qū)微改造已經(jīng)出臺(tái)了系列公共政策，2018年8月，廣州市政協(xié)十三屆二次會(huì)議提出了重點(diǎn)提案《加大力度推進(jìn)老舊住宅加裝電梯解決老人下樓難問(wèn)題》，但是公共政策中還沒(méi)有明確將老舊小區(qū)微改造與適老化對(duì)接，更多地是解決危房問(wèn)題以及老舊小區(qū)的公共空間改造，遺留了政策缺口。概言之，城市老舊小區(qū)的適老化微更新成為了政策問(wèn)題、出現(xiàn)問(wèn)題情勢(shì)并為相關(guān)主體所感知。

(二)老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題搜索

政策問(wèn)題搜索，旨在認(rèn)定“元問(wèn)題”。利益相關(guān)者分析是進(jìn)行問(wèn)題搜索的有利工具。城市老舊小區(qū)適老化微改造的利益相關(guān)者主要包括小區(qū)居民、屬地民意代表、參與改造的企業(yè)、政府職能部門(mén)等四個(gè)方面(參見(jiàn)圖2)，不同的參與主體在適老化微更新中的利益訴求也有所差異。

利益相關(guān)者之一是政府。政府相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，以城市更新、房管、規(guī)劃、城建、國(guó)土等部門(mén)為核心，既是政策的制定者，也是政策實(shí)施者。政府機(jī)構(gòu)既是公共利益的代表者和決策權(quán)力的行使者，同時(shí)又是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，前者角色決定了政府需滿足社會(huì)弱勢(shì)群體改善其居住環(huán)境的訴求，讓城市老年群體享受到公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展的紅利，承擔(dān)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任；后者角色決定了其行為不可避免會(huì)存在一定程度的自利傾向，可能不利于其社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。在老舊小區(qū)微更新實(shí)踐中，主要由市級(jí)政府與所在區(qū)縣政府承擔(dān)改造資金，而面對(duì)巨量的老舊小區(qū)，政府部門(mén)沒(méi)有足夠的資金承擔(dān)所有的老舊小區(qū)微改造，導(dǎo)致政府有選擇性改造區(qū)域，從而改造項(xiàng)目覆蓋面有限。

利益相關(guān)者之二是企業(yè)。適老化微更新的公益屬性與企業(yè)的盈利性存在著一定的矛盾。在實(shí)踐中，相比全面改造模式，采用微改造見(jiàn)效慢，盈利空間少，盈利模式單一。同時(shí)，微改造的土地使用權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜，無(wú)論是國(guó)有用地還是集體用地，不具有擔(dān)保物權(quán)，不能進(jìn)行抵押貸款，項(xiàng)目啟動(dòng)資金難以通過(guò)融資獲得，提高了市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻，降低了微改造參與主體的積極性。

圖2 老舊小區(qū)適老化微更新利益相關(guān)主體

利益相關(guān)者之三是小區(qū)的屬地民意代表。在目前老舊小區(qū)微改造上并不存在技術(shù)難度，核心的難點(diǎn)在于住戶的意見(jiàn)難以統(tǒng)一?！笆欠窀模咳绾胃?？”就是一個(gè)困難的公共選擇問(wèn)題，在加裝電梯改造的過(guò)程中表現(xiàn)得尤為明顯，低層住戶并不傾向加裝電梯，而高層住戶具有強(qiáng)烈的加裝電梯意愿。民意代表的主要功能是協(xié)調(diào)好各住戶關(guān)系，形成統(tǒng)一意見(jiàn)。但實(shí)際改造中，小區(qū)的屬地民意代表發(fā)揮的作用有限，存在不作為的現(xiàn)象。

利益相關(guān)者之四是居民。如何調(diào)動(dòng)社區(qū)老人的積極性值得重視，王素霞基于上海老舊小區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海老人對(duì)住房適老化改造的意愿比較低[19]。由于城市老舊小區(qū)適老化微改造屬于公共物品，有一部分成員認(rèn)為，即使他們不承擔(dān)任何成本也能從中獲益，適老化改造直接受益的是老年人，從而導(dǎo)致部分居民不配合。當(dāng)前老舊小區(qū)中的居住人群多為城市中收入較低者，開(kāi)展一些適老化改造項(xiàng)目，會(huì)給這部分的家庭帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而在一定程度上削弱了居民改造意愿。

(三)老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題界定

問(wèn)題界定在于發(fā)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)問(wèn)題”。老舊小區(qū)適老化微更新是一項(xiàng)民生公共事業(yè)，是為了讓城市老年群體享受公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展紅利的公共事業(yè)，其具有綜合性的社會(huì)效益、有一定的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)以及集體行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

一是老舊小區(qū)適老化微更新具有綜合性的社會(huì)效益。老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目就其性質(zhì)而言為公益性項(xiàng)目，其工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了人民的福祉。當(dāng)前老舊小區(qū)中的居住人群多為城市中低收入者，其中包括離退休職工、外來(lái)人員、老人。這些人作為社會(huì)的弱勢(shì)群體也有著改善其居住環(huán)境的訴求，但由于能力有限較難實(shí)現(xiàn)。政府作為提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主體，滿足社會(huì)弱勢(shì)群體訴求，是一項(xiàng)基本職責(zé)。推進(jìn)老舊小區(qū)適老化微改造，讓社會(huì)弱勢(shì)群體擁有更加舒適的居住環(huán)境，讓人民更好地享受改革發(fā)展的成果，有利于提高群眾獲得感、幸福感和安全感，從而提升政府形象與威望，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

二是老舊小區(qū)適老化微更新存在市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。薩繆爾森認(rèn)為:市場(chǎng)失靈是指價(jià)格體系的不完備性，它阻礙資源的有效配置[20]。目前，我國(guó)正步入公共產(chǎn)品需求的大擴(kuò)張時(shí)期，使得公共物品存在供給不足、公共資源使用過(guò)度等缺陷，這些特殊性質(zhì)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)解決，從而導(dǎo)致存在市場(chǎng)失靈的風(fēng)險(xiǎn)。[21]老舊小區(qū)微更新相對(duì)于全面改造，采用小規(guī)模、漸進(jìn)式的微更新改造方式，以最小的經(jīng)濟(jì)投入取得最大的社會(huì)效益，有利于節(jié)約成本，改善老年人的居住條件，提高城市整體居住水平，提升住戶的福利，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看更適合我國(guó)的城市現(xiàn)狀，符合城市既有居住區(qū)可持續(xù)發(fā)展的原則。但是，局部的漸進(jìn)式改造，經(jīng)濟(jì)效益十分有限。老舊小區(qū)存在產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、微更新的內(nèi)容有限、盈利空間不大等問(wèn)題，使企業(yè)參與改造的意愿不高，導(dǎo)致籌資困難。

三是老舊小區(qū)適老化微更新存在集體行動(dòng)難以達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論：集體利益是集團(tuán)的公共物品。[22]由于公共物品具有非排他性，當(dāng)集團(tuán)提供公共物品時(shí)，總有一定數(shù)量的集團(tuán)成員認(rèn)為，即使他們不承擔(dān)任何成本也能從公共產(chǎn)品中受益，從而每個(gè)人都希望搭便車(chē)，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足。從整個(gè)社會(huì)的角度看，具有正外部性的產(chǎn)品，私人的供給往往不足；對(duì)存在負(fù)外部性的產(chǎn)品，其不足的原因在于存在集體行動(dòng)的困境。[23]由于適老化改造直接受益的是老年人，而小區(qū)群體既有老年人也有年輕人，不同的群體有不同的利益訴求，比如低層住戶對(duì)電梯的需求不大，年輕家庭希望建立托兒所等。同時(shí)適老化改造需要居民進(jìn)行資金分?jǐn)?、?dòng)用維修基金改造電梯、公共通道等，難免有部分居民持反對(duì)意見(jiàn)，從而使得集體行動(dòng)難以達(dá)成。

(四)老舊小區(qū)適老化微更新的政策問(wèn)題陳述

問(wèn)題陳述旨在實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問(wèn)題向具體、規(guī)范問(wèn)題的轉(zhuǎn)化。雖然各地在老舊小區(qū)適老化改造過(guò)程中取得了一定的成績(jī)，但當(dāng)前我國(guó)城市老舊小區(qū)適老化微更新仍處于初級(jí)階段，社會(huì)各界還沒(méi)有充分理解該問(wèn)題的緊迫性和意義，法律法規(guī)及政策等條件還不成熟，實(shí)踐中還面臨許多問(wèn)題。目前各地老年事業(yè)的政策主要集中在基本生活援助、醫(yī)療服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)上，對(duì)于老年居住問(wèn)題，特別是老年人的居住改造問(wèn)題上缺乏有力的政策與資金支持。[24]具體表現(xiàn)在以下方面：首先，適老化的政策法規(guī)滯后，存在針對(duì)老年群體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不足、適老化基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)模糊、老舊小區(qū)適老化改造的政策匱乏等問(wèn)題，當(dāng)前尚未出臺(tái)強(qiáng)制性、可操作性的城市老舊小區(qū)適老化微改造相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；其次，適老化微更新的資金困難，存在資金缺口大且持續(xù)性不足、居民出資驅(qū)動(dòng)力不足、市場(chǎng)參與積極性不高等問(wèn)題；再次，適老化改造協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，未能厘清政府、市場(chǎng)的職能，未能通過(guò)政策創(chuàng)新創(chuàng)造出市場(chǎng)主體參與的積極性和盈利空間等問(wèn)題。

新的公共問(wèn)題可以通過(guò)公共政策創(chuàng)新來(lái)解決，借助公共政策來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)群體利益沖突。[25]由于老舊小區(qū)適老化微更新存在市場(chǎng)失靈、集體行動(dòng)難以達(dá)成等風(fēng)險(xiǎn)，而“市場(chǎng)失靈至少在一定程度上界定了政府活動(dòng)的范圍”[26]，所以政府必須作為老舊小區(qū)適老化改造的推動(dòng)者、制度和政策的制定者，進(jìn)行制度和政策創(chuàng)新，建立有效的公共政策機(jī)制,規(guī)范調(diào)節(jié)適老化改造過(guò)程中市場(chǎng)失靈行為。

四、城市老舊小區(qū)適老化微更新政策創(chuàng)新的可能路徑

城市更新不僅需要滿足不同階層、地域人群的差別化需求，同時(shí)也要提升社會(huì)弱勢(shì)群體和邊緣化社區(qū)的居住環(huán)境，在實(shí)踐中要更多地體現(xiàn)人本精神和人文關(guān)懷這一時(shí)代要求。老舊小區(qū)適老化微更新作為未來(lái)城市更新的一種趨勢(shì)，雖然地方政府也做出了一定的探索，但必須加強(qiáng)公共政策在籌資渠道、法律法規(guī)、多部門(mén)協(xié)調(diào)等多方面的引導(dǎo)和支持，讓其成為一種可持續(xù)性的改造模式，使城市中更多的老年人享受公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展紅利。

結(jié)合前文分析，老舊小區(qū)適老化微更新存在著政策缺失、籌資困難和市場(chǎng)主體缺乏參與熱情等問(wèn)題，政策創(chuàng)新應(yīng)從法律和政策體系的完善、投融資渠道的擴(kuò)大、組織協(xié)調(diào)機(jī)制的建立等方面作為突破口。

(一)實(shí)現(xiàn)政策制定主體創(chuàng)新，建立健全適老化法律法規(guī)體系

針對(duì)適老化改造政策缺失的現(xiàn)狀，有必要建立政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合制定政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。老舊小區(qū)適老化微更新不僅僅是老齡辦的職能，還涉及城市更新局、住建、消防、工商、財(cái)政等眾多政府部門(mén)。這些部門(mén)作為老舊小區(qū)適老化微更新的政策制定主體，應(yīng)共同參與老舊小區(qū)適老化的建設(shè)，盡快出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，形成老齡辦、城市更新局、國(guó)土規(guī)劃、住建、消防、工商、財(cái)政等部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的格局(參見(jiàn)表1)。

表1 相關(guān)部門(mén)出臺(tái)老舊小區(qū)適老化微更新配套政策

另外，中央和地方政府有必要在相應(yīng)的法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及指導(dǎo)意見(jiàn)中，創(chuàng)設(shè)出符合適老化改造的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及操作指引，明確適老化的目標(biāo)和內(nèi)容。例如瑞典在1975年老齡人口占15%時(shí)修訂的《建筑法》中，明確規(guī)定了一般住宅應(yīng)實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙化；日本在1991 年老齡人口比例達(dá)到13%時(shí)也開(kāi)始明確要求普通住宅的無(wú)障礙化和適老化等。[27]

(二)實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與主體的積極性

基于籌資困難的現(xiàn)狀，政策如何創(chuàng)新從而引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性尤為關(guān)鍵。資金是老舊小區(qū)適老化微改造的重要保障，資金是否充足、能否及時(shí)到位關(guān)系到老舊小區(qū)適老化改造的成敗。廣州永慶坊社區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)可以為適老化改造提供啟示和借鑒，社區(qū)改造過(guò)程中政府在協(xié)調(diào)居民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上引入了萬(wàn)科，給予了萬(wàn)科15年的運(yùn)營(yíng)權(quán)，期滿后交給政府。[28]永慶坊模式本質(zhì)上是通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，創(chuàng)設(shè)出運(yùn)營(yíng)期限，從而創(chuàng)造出市場(chǎng)主體參與的可能性和積極性。

永慶坊運(yùn)營(yíng)機(jī)制屬于PPP模式的范疇。PPP模式是政府與社會(huì)資本合作的一種公共融資行為，能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，有效緩解政府公共財(cái)政壓力。[29]將此模式引入老舊小區(qū)適老化改造，依靠小區(qū)的既有資源吸引社會(huì)資本，以特許權(quán)協(xié)議、公開(kāi)招標(biāo)等多種形式建立政府、企業(yè)及小區(qū)業(yè)主 “利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的關(guān)系，形成“政府扶持帶動(dòng)、企業(yè)融資共建、居民參與受益”的共贏模式。目前我國(guó)很多地區(qū)在老舊小區(qū)改造實(shí)踐中，通過(guò)PPP模式解決資金困境。山東省淄博市張店區(qū)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，完成了52個(gè)片區(qū)187個(gè)小區(qū)的道路、綠化、路燈等的改造。[30]深圳福田區(qū)通過(guò)PPP模式，將養(yǎng)老服務(wù)交由專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，引入萬(wàn)科優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)資源，對(duì)福利中心進(jìn)行了適老化改造和醫(yī)養(yǎng)設(shè)施設(shè)備的全面更新，將福利中心打造集托養(yǎng)、日間照料、居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合“四位一體”的“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”，成為了深圳乃至全國(guó)公辦民營(yíng)養(yǎng)老改革試點(diǎn)的范本。[31]

老舊小區(qū)適老化改造也為金融工具創(chuàng)新創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)。許多老舊小區(qū)擁有良好的地理位置，通過(guò)適老化微改造會(huì)使居住小區(qū)產(chǎn)生增值收益(如適老化戶型改造、加層、新增停車(chē)設(shè)施、構(gòu)建托老所等等)，這部分增值收益便是金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)。一方面可以探索將增值收益打包成相應(yīng)的資產(chǎn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化、貼息貸款等多種形式的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，為老舊小區(qū)適老化改造籌措資金。[32]另一方面可通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，對(duì)于適老化改造的項(xiàng)目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供老舊小區(qū)適老化項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金。

目前，老舊小區(qū)微更新資金主要由政府、市場(chǎng)、居民三個(gè)方面出資組成。以廣州市為例，市級(jí)政府的投入為主要來(lái)源，區(qū)級(jí)政府的投入為配套補(bǔ)充來(lái)源，在涉及到小區(qū)自選項(xiàng)目時(shí)才由居民出資。而適老化微更新的資金投入主要是政府引導(dǎo)和政府獎(jiǎng)勵(lì)。以廣州市為例，截至2018年8月已有荔灣[33]、天河[34]、越秀[35]、海珠[36]、黃埔[37]、增城[38]、花都[39]等七個(gè)區(qū)政府出臺(tái)了老舊小區(qū)加裝電梯的補(bǔ)助方案，基本上按照一部電梯補(bǔ)助10萬(wàn)或15萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，同時(shí)針對(duì)特殊困難群體，還規(guī)定了困難戶申請(qǐng)電梯分?jǐn)傎M(fèi)用的補(bǔ)助條款。

(三)實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行機(jī)制創(chuàng)新，建立黨建引領(lǐng)和協(xié)調(diào)機(jī)制

針對(duì)適老化改造中集體行動(dòng)難以達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)，有必要?jiǎng)?chuàng)新政策執(zhí)行機(jī)制，建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新，能為老舊小區(qū)適老化微改造的順利開(kāi)展提供良好的運(yùn)行環(huán)境，達(dá)到居民、政府、市場(chǎng)三贏局面。

一是構(gòu)建黨建引領(lǐng)下的共治共享機(jī)制?；鶎诱鳛槲⒏脑旃ぷ鞯呢?zé)任主體，應(yīng)以黨支部為核心，通過(guò)黨建力量帶動(dòng)居民參與共建、共管，引導(dǎo)居民自發(fā)搭建社區(qū)自治平臺(tái)。加強(qiáng)宣傳并引導(dǎo)居民重視適老化微改造，尊重老年人作為獨(dú)立個(gè)體的事實(shí)，并倡導(dǎo)家庭生活環(huán)境的記憶延續(xù)；在實(shí)施中，建立有效的溝通機(jī)制，保證實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題與意見(jiàn)及時(shí)反映到屬地政府，并做出及時(shí)反饋，推廣廣州市老舊小區(qū)改造中建管會(huì)自治平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)；區(qū)縣有關(guān)更新主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同相關(guān)街鎮(zhèn)、居委會(huì)、社區(qū)等細(xì)化工作措施，取得業(yè)主和居民的理解、支持和配合；居委會(huì)應(yīng)協(xié)調(diào)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，組織社區(qū)居民討論改造方案、建立物業(yè)維修基金、簽訂改造后共同維護(hù)管養(yǎng)協(xié)議等，形成制度化的適老化微改造運(yùn)作模式。

二是構(gòu)建多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的政策執(zhí)行機(jī)制。其一，加強(qiáng)城市更新、國(guó)土、規(guī)劃、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生和消防等方面的政策協(xié)同；其二，形成多部門(mén)并聯(lián)審批，提高老舊小區(qū)微更新適老化項(xiàng)目審批效率。項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)后，集中受理和批復(fù)立項(xiàng)，快速完成規(guī)劃、國(guó)土、工商、消防、稅務(wù)等行政審批和許可。

三是構(gòu)建多方資源的整合機(jī)制。由政府出臺(tái)優(yōu)惠支持政策，市場(chǎng)實(shí)施經(jīng)營(yíng)服務(wù)，從行政資源、醫(yī)療資源、社區(qū)資源(包括社會(huì)組織活動(dòng))等方面進(jìn)行政府與社會(huì)資源整合。例如，通過(guò)協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)將福利制度與多種服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行適度銜接，由醫(yī)療、社會(huì)保障等機(jī)構(gòu)提供制度和政策，市場(chǎng)則提供適老化產(chǎn)品與服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)照顧產(chǎn)品、制度和服務(wù)的整合。