■羅志華

（四川省社會科學(xué)院）

1 文獻(xiàn)綜述

近年來，關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的討論文章較多，但多數(shù)討論和研究集中于公開數(shù)據(jù)較多的城投債方面，少數(shù)聚焦于融資平臺債務(wù)問題的研究將方向指向債務(wù)風(fēng)險隱性化問題以及地方政府對融資平臺債務(wù)的隱性擔(dān)保問題，而對區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險特別是隱性債務(wù)風(fēng)險的研究相對較為缺乏。

李麗珍、劉金林（2019）進(jìn)行了地方政府隱性債務(wù)形成機理的實證檢驗，將養(yǎng)老金缺口、PPP隱性債務(wù)、違法違規(guī)類債務(wù)以及地方國企債務(wù)、地方金融機構(gòu)不良貸款、地方融資平臺債務(wù)等，均按給定債務(wù)轉(zhuǎn)化率和政府負(fù)擔(dān)比例等參數(shù)確定為政府隱性債務(wù)余額，分析財政分權(quán)和收入結(jié)構(gòu)對地方政府綜合債務(wù)率的影響，但未對隱性債務(wù)形成邏輯和運行機制進(jìn)行清晰分析，亦未對政府隱性債務(wù)邊界在時間和空間上進(jìn)行清晰界定，且相關(guān)給定參數(shù)存在主觀局限，隱性債務(wù)與顯性債務(wù)存在混淆。楊雅琴等（2019）運用2016—2017年數(shù)據(jù)對1692家發(fā)債城投公司有息負(fù)債和經(jīng)營收入、利潤總額、政府補貼進(jìn)行分析，認(rèn)為城投公司基本不具備盈利能力與償債能力，主要依靠政府補貼維持信用。閆衍（2018）對2018年城投債數(shù)據(jù)分析后指出，70%的城投債到期償付要依靠“借新還舊”。武玉清等（2019）對江蘇連云港兩家融資平臺公司2015—2018年一季度的財務(wù)數(shù)據(jù)跟蹤分析顯示，經(jīng)營性現(xiàn)金流持續(xù)為負(fù)，同期負(fù)債規(guī)模增長55～58%，主要依靠負(fù)債規(guī)?？焖僭鲩L以彌補經(jīng)營現(xiàn)金流不足及支付籌資成本。

這些研究結(jié)果表明，融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險和地方政府債務(wù)責(zé)任不容樂觀。

2 當(dāng)前部分區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險形勢嚴(yán)峻

近年來，部分區(qū)縣地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，債務(wù)風(fēng)險顯著上升。一些區(qū)縣地方財政入不敷出，依靠拆東墻補西墻式的舉借債務(wù)以維持公共開支和償還債務(wù)本息，各類隱性債務(wù)增長明顯，且諱莫如深；由于負(fù)債規(guī)模和債務(wù)利率較高，一些區(qū)縣財政收入甚至已不足以支付當(dāng)期債務(wù)利息，只能依靠舉借新債支付利息維持信用，導(dǎo)致債務(wù)本息如同滾雪球一樣越滾越大；一些區(qū)縣債務(wù)違約、信用惡化，已經(jīng)借不到新債，已經(jīng)無力支付債務(wù)利息，“爆雷”風(fēng)險一觸即發(fā)。

地方政府債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。其中，隱性債務(wù)來源復(fù)雜，主要是依靠地方政府控制的國有企業(yè)向各類金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)借款、向金融市場發(fā)債，其次是通過供應(yīng)鏈拖欠中小微民營企業(yè)大量欠款（包括但不限于工程款、購買服務(wù)、各類賠償款等），最后是長期占用地方政府各類公共資源及非營利性組織的收入（比如醫(yī)院、學(xué)校等），以這些組織的存量資產(chǎn)開展動產(chǎn)融資等。以上債務(wù)看起來與地方政府無關(guān)，也未統(tǒng)計在地方政府顯性債務(wù)數(shù)據(jù)中，但卻隱藏和積聚著以下兩個方面的風(fēng)險及危害：

2.1 部分區(qū)縣面臨大面積債務(wù)違約風(fēng)險

當(dāng)前區(qū)縣地方政府債務(wù)最大的風(fēng)險，是地方政府以其控制的國有企業(yè)向金融機構(gòu)及非金融機構(gòu)借款、向金融市場發(fā)債融資等形成的償債風(fēng)險。盡管地方政府在法律上以出資額為限對所屬國企承擔(dān)有限責(zé)任，在形式上沒有為所屬國企債務(wù)提供擔(dān)保，但這些借債企業(yè)作為地方政府國企（股東主要是地方政府國資委），一方面獲得了地方政府作為股東的信用背書，另一方面由地方政府統(tǒng)籌使用了以上借款資金，或用于公共項目，或用于歸還存量債務(wù)本息，或用于政府項目建設(shè)。以地方國企發(fā)行企業(yè)債為例，償債來源通常以發(fā)債主體及投資項目未來正現(xiàn)金流為第一償債來源，以地方政府應(yīng)支付發(fā)債企業(yè)的長期債務(wù)欠款為第二償債來源。由于第一償債來源具有較大不確定性，真正為投資者提供信用背書的是第二償債來源，即地方政府對發(fā)債企業(yè)的長期欠款。

不論發(fā)債融資還是從金融機構(gòu)或非金融機構(gòu)借貸融資，借債國企都會在地方政府主導(dǎo)下進(jìn)行互保增信，這就對地方政府所有企業(yè)進(jìn)行了信用捆綁。一旦某家國企信用違約，就會導(dǎo)致火燒連營，因此也就形成了區(qū)縣黨委政府對當(dāng)?shù)貒筚Y產(chǎn)負(fù)債、流動性和償債安排進(jìn)行統(tǒng)一管理，形成了事實上的“一區(qū)一縣就是一家企業(yè)集團”的資產(chǎn)負(fù)債表格局。目前，部分區(qū)縣統(tǒng)一管理的這張資產(chǎn)負(fù)債表正在持續(xù)惡化，有的區(qū)縣甚至已經(jīng)難以支付債務(wù)利息，面臨大面積債務(wù)違約風(fēng)險。

2.2 不少中小微民營企業(yè)被地方政府長期欠債拖垮

通過對我省一些金融機構(gòu)不良債務(wù)成因分析發(fā)現(xiàn)，地方政府通過供應(yīng)鏈拖欠中小微民營企業(yè)大量欠款，不僅加大這類民營企業(yè)財務(wù)成本壓力和生存困難，更導(dǎo)致部分中小微民營企業(yè)對銀行、擔(dān)保、小貸等信用違約、資金鏈斷裂，最終破產(chǎn)倒閉。在清欠和法律訴訟中，屢屢發(fā)現(xiàn)一些地方政府長期拖欠中小微民營企業(yè)巨額債務(wù)，這些民企不得不以舉借民間高利貸、非法集資等方式應(yīng)對債務(wù)困難，最終被越累越高的債務(wù)壓垮。地方政府長期拖欠債務(wù)，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境改善，極可能產(chǎn)生道德風(fēng)險和滋生腐敗?；獾胤秸畟鶆?wù)，在壓降中小微企業(yè)債務(wù)風(fēng)險、改善營商環(huán)境以及反腐倡廉工作中具有重要作用。

2.3 區(qū)縣地方政府隱性債務(wù)規(guī)模成迷、增長失控

當(dāng)前，地方政府隱性負(fù)債規(guī)模、每年付息數(shù)據(jù)，以及對當(dāng)?shù)刎斦Ц兜膲毫?，僅在各地政府財政及國資等部門掌握，這些數(shù)據(jù)形成了一個個孤島。特別是對有息負(fù)債、無息欠款、無償占用等隱性負(fù)債數(shù)據(jù)統(tǒng)計機制和負(fù)債規(guī)模管控制度缺失，是導(dǎo)致地方政府負(fù)債規(guī)模失控、債務(wù)風(fēng)險上升的根本原因。一些地方政府官員迫于各種支出壓力和償債壓力只想著編項目找錢花錢，卻沒想過如何還錢，沒想過未來債務(wù)惡化如何處理。隱性負(fù)債規(guī)模不透明、有息負(fù)債利率過高、過度舉債而缺乏資產(chǎn)負(fù)債和流動性管理，是造成地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要原因。

由于顯性負(fù)債規(guī)模較小，負(fù)債率數(shù)據(jù)看起來并不高，因此隱藏了區(qū)縣地方政府真實負(fù)債率面臨的風(fēng)險。筆者在調(diào)研中了解到，真實負(fù)債規(guī)模在500億以上的區(qū)縣不在少數(shù)，其中包括一些貧困縣、國貧縣，不少區(qū)縣按真實負(fù)債規(guī)模/地方一般公共預(yù)算支出計算的負(fù)債率在1000%以上，有的甚至已超過2000%。即便是將地方政府一般公共預(yù)算支出全部用于歸還借債利息，也都是不夠的。因此，目前高負(fù)債區(qū)域的一些區(qū)縣政府主要采用“拆東墻補西墻、借新債還舊債”等方式接續(xù)債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)本金越壘越高、債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。再不采取有效措施予以化解，不久的將來恐將陸續(xù)爆雷，形成區(qū)域性政府違約風(fēng)險。

3 政策建議

面對當(dāng)前區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險及化解困局，筆者提出以下幾點建議：

由各省財政廳牽頭，組織對各區(qū)縣全口徑隱性負(fù)債余額進(jìn)行清理，包括對各類金融機構(gòu)及金融市場的有息負(fù)債本金及欠息余額、對國企的長期拖欠款項（代建、代墊及購買服務(wù)等）、對各類民企的長期拖欠款項（工程款、購買服務(wù)等）、無償占用公共事業(yè)單位的款項（營業(yè)收入款及代為融資款等）等進(jìn)行清理。

完成各區(qū)縣債務(wù)負(fù)擔(dān)摸底后，根據(jù)各區(qū)縣真實債務(wù)負(fù)擔(dān)和地方償債能力進(jìn)行分類。對于債務(wù)率較低、償債能力較強、完全能夠自行償債的區(qū)縣，劃為A類區(qū)域，支持其管控好總體債務(wù)規(guī)模、債息率和流動性，實現(xiàn)自我循環(huán)、自我償債；對于債務(wù)率較高、有一定償債能力、但短期流動性不足、自行償債有一定困難的區(qū)縣，劃為B類區(qū)域，建議由省財政廳為其降低債務(wù)本金和負(fù)債利率提供幫助，必要時提供短期流動性支持以避免債務(wù)違約。同時限制其繼續(xù)增加債務(wù)規(guī)模和債務(wù)種類；對于債務(wù)率過高、償債能力嚴(yán)重不足、流動性已出現(xiàn)嚴(yán)重困難的區(qū)縣，劃為C類區(qū)域。建議省級地方政府對C類區(qū)域采取果斷措施，對其存量及新增負(fù)債予以凍結(jié)，由省財政廳對其債務(wù)化解工作予以接管，在與債權(quán)人談判基礎(chǔ)上制定專項化解措施予以化解。

從當(dāng)前實踐來看，土地出讓金是降負(fù)債、降債務(wù)杠桿的重要資金來源。建議各省政府對轄內(nèi)土地出讓收入，根據(jù)當(dāng)?shù)貐^(qū)縣所屬債務(wù)風(fēng)險區(qū)域，對B類區(qū)域、C類區(qū)域分別安排一定比例專項資金用于壓降當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)額度，具體比例由國土部門、財政部門等會商制定。此外，以部分國有資產(chǎn)抵債（不動產(chǎn)、動產(chǎn)、股權(quán)及特許經(jīng)營權(quán)等）、重整債務(wù)期限及利率（延長償債期限、分期還款、降低利率），也是有效化解當(dāng)前區(qū)縣地方政府債務(wù)風(fēng)險的手段。

除化解存量負(fù)債之外，更重要的是要控制債務(wù)增量。建議由各省財政廳牽頭，對B類區(qū)域、C類區(qū)域地方政府各類顯性及隱性債務(wù)增量予以嚴(yán)控，特別是對C類區(qū)域所有新增債務(wù)予以審核把關(guān)，原則上禁止C類區(qū)域開展除展期續(xù)借、債務(wù)重整之外的所有新增債務(wù)，堅決控制住區(qū)縣地方政府只管借債用錢不管償還來源的舉債沖動。

由各省政府組織省內(nèi)外金融、資本市場及財稅方面專家，對省內(nèi)各區(qū)縣地方政府合理負(fù)債規(guī)模、債務(wù)久期、償債來源、流動性管理進(jìn)行專題研究，制定管控規(guī)劃，科學(xué)管控各類顯性及隱性負(fù)債，確保地方經(jīng)濟、金融可持續(xù)健康發(fā)展。