■趙新哲

（天津市財(cái)政局財(cái)政投資業(yè)務(wù)中心）

改革開放以來(lái)，我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)從最早的個(gè)體工商戶，逐步發(fā)展為中小企業(yè)，發(fā)展極為迅速，已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中小企業(yè)至2019年底已經(jīng)達(dá)到三千多萬(wàn)戶，占全國(guó)企業(yè)總數(shù)的99%，提供了85%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，創(chuàng)造了75%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，貢獻(xiàn)了60%以上的GDP和50%以上的稅收[1]。可見，我國(guó)中小企業(yè)無(wú)論是在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新還是在促進(jìn)和擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，亦或是在推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等各方面，都起到重要的作用。但是，中小企業(yè)融資困難，究其根本原因，我個(gè)人認(rèn)為是以下幾點(diǎn)：

一是，政府對(duì)中小企業(yè)支持具有局限性。這種情況主要源于以下兩個(gè)原因：第一，我國(guó)民營(yíng)中小企業(yè)大多是從個(gè)體工商戶發(fā)展而來(lái)，規(guī)模小，生產(chǎn)技術(shù)過(guò)于保守，產(chǎn)品大多局限于食品加工、日常生活必須品加工等勞動(dòng)密集型領(lǐng)域，單個(gè)小企業(yè)的成長(zhǎng)與否，存續(xù)與否，不會(huì)引起政府的關(guān)注；二是，長(zhǎng)期的大公有化制度，使得政府的目光全部集中于當(dāng)?shù)氐拇笮蛧?guó)有企業(yè)，因?yàn)檫@些企業(yè)的生死存亡往往與地方政府官員的政績(jī)直接掛鉤，大的國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)或倒閉會(huì)直接影響到地方的政治安定和官員的問(wèn)責(zé)和升遷。因而直接造成了政府對(duì)中小企業(yè)的融資在法律和政策層面的缺失。與企業(yè)融資方面的法律條文主要存在于《公司法》、《合同法》、《金融法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律體系中，這些法律條文都是從國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的宏觀角度出發(fā)，大多規(guī)定都是原則性的，并且主要關(guān)注公有制大型國(guó)有企業(yè)的融資活動(dòng)，并沒(méi)有專門對(duì)中小企業(yè)融資做出相應(yīng)的法律規(guī)定，因而使得中小企業(yè)的融資活動(dòng)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。另一方面，我國(guó)的資本市場(chǎng)也是剛剛起步，自身并不完善，對(duì)于企業(yè)直接融資條件過(guò)于嚴(yán)格，無(wú)論是在制度上還是在政策上，絕大部分中小企業(yè)都被資本市場(chǎng)所擯棄。

二是，中小企業(yè)自身存在的頑疾。前文已論述，我國(guó)的民營(yíng)中小企業(yè)大多從個(gè)體工商戶發(fā)展而來(lái)，家族式企業(yè)居多，這樣就造成了企業(yè)的資本嚴(yán)重不足，資本負(fù)債率極高；管理上并不是遵循現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，財(cái)務(wù)制度極不健全，人為因素較多，產(chǎn)權(quán)不明晰，管理層與企業(yè)職工靠人情維系，矛盾突出，內(nèi)耗較重，進(jìn)而造成內(nèi)部管理混亂，所有者個(gè)人生活與企業(yè)行為混為一談，在經(jīng)營(yíng)中就會(huì)出現(xiàn)債臺(tái)高磊的情況；況且中小企業(yè)大多技術(shù)水平低下，生產(chǎn)效率較低，在盈利能力方面偏弱，商譽(yù)較低；這些都是中小企業(yè)先天不足造成融資困難。

三是，我國(guó)金融制度和傳統(tǒng)金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的滯后。我國(guó)的金融企業(yè)，大多為國(guó)家控股的商業(yè)銀行，比如：工商銀行、建設(shè)銀行、中國(guó)銀行及各類地方商業(yè)銀行等等，它們所遵循的金融制度均為我國(guó)央行--人民銀行所制定的運(yùn)營(yíng)和防控風(fēng)險(xiǎn)的模式。這個(gè)模式最重要的一點(diǎn)就是防控金融風(fēng)險(xiǎn)，確保我國(guó)金融體系的安全，并且這是我國(guó)國(guó)家安全的重要組成部分。在這樣的模式下，我國(guó)商業(yè)銀行出于對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)收益的考慮，對(duì)中小企業(yè)的間接融資必然“兩極分化”：一方面，完全按照現(xiàn)代管理制度建立的規(guī)范型中小企業(yè)，產(chǎn)品占有一定市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)效益良好，財(cái)務(wù)制度健全，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)雄厚的中小企業(yè)一定會(huì)得到商業(yè)銀行的青睞，容易獲得間接融資，甚至更進(jìn)一步，會(huì)從資本市場(chǎng)上獲得直接融資。但這一部分中小企業(yè)還不是我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的主流，可以說(shuō)是“鳳毛麟角”。另一方面，就是前述自身不健全的中小企業(yè)，它們沒(méi)有或少有可用于抵押的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，資產(chǎn)抵押折扣率又極高，各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)大多不能滿足銀行的基本貸款條件，這類中小企業(yè)在目前我國(guó)中小企業(yè)群體中占絕大部分。由于受我國(guó)金融制度和金融企業(yè)管理規(guī)則中所限制，往往受到各商業(yè)銀行的冷落，它們的間接融資就會(huì)困難重重。

四是，信用擔(dān)保體系不完善。隨著我國(guó)《擔(dān)保法》的成熟，逐漸形成了我國(guó)的信用擔(dān)保體系，但是這多是商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，從其自身利益和防控風(fēng)險(xiǎn)考慮，與商業(yè)銀行的營(yíng)運(yùn)模式基本相同，同樣對(duì)大多數(shù)中小企業(yè)的融資活動(dòng)沒(méi)有多少幫助。

好在以上狀況，引起了政府足夠的重視，特別是在政府認(rèn)識(shí)到中小企業(yè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“累積效應(yīng)”之后。2018年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》旨在改變中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，保障中小企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益。其中，針對(duì)中小企業(yè)融資進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)定，具體有10余條法律規(guī)定?！洞龠M(jìn)法》第二十一條：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立中小企業(yè)政策性信用擔(dān)保體系，鼓勵(lì)各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)融資提供信用擔(dān)保”[2]，這已為本文中心論點(diǎn)提供了法律方面的依據(jù)，即在當(dāng)前金融制度和資本市場(chǎng)不做大調(diào)整的背景下，建立政府主導(dǎo)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為中小企業(yè)融資提供實(shí)質(zhì)和有效的幫助，具有著不可替代的作用。政府通過(guò)建立一定數(shù)額的擔(dān)保基金，成立相應(yīng)的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為中小企業(yè)融資提供擔(dān)保，主要有如下特點(diǎn)和作用：

政府主導(dǎo)下的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，直接為相應(yīng)的中小企業(yè)，特別是民營(yíng)中小企業(yè)融資提供擔(dān)保，首先代表了政府對(duì)中小企業(yè)的重新定位，代表國(guó)家政策層面的扶持和傾斜，這會(huì)對(duì)中小企業(yè)融資市場(chǎng)產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，有助于激發(fā)中小企業(yè)融資市場(chǎng)的活力。

政府主導(dǎo)成立的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，就是由政府直接出資或代表政府出資的相關(guān)部門，如：財(cái)政部門、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、相關(guān)行業(yè)主管部門等出資建立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)或注資取得控制權(quán)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，又稱為“政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)”，其一定是“非盈利性的擔(dān)保機(jī)構(gòu)”，關(guān)注的是“行為所產(chǎn)生的社會(huì)效益”，它對(duì)市場(chǎng)資金起到一定的引導(dǎo)作用，其目的是通過(guò)解決中小企業(yè)融資的困難，帶領(lǐng)中小企業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)生更大的社會(huì)效益，如：培植稅源、擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，最終完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成要素，充分激活市場(chǎng)動(dòng)能，從而進(jìn)一步調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

政府出資或注資而成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，出資多少不是重點(diǎn)，重點(diǎn)是政府以自己強(qiáng)大的“社會(huì)公信力”、“有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段”，通過(guò)成立和運(yùn)作信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)這一形式，影響和改變著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能解決的“盲點(diǎn)問(wèn)題”，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，引導(dǎo)市場(chǎng)行為為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整和宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。這也為政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供了新的思路和方法。

政府主導(dǎo)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，其運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，直接參與金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，會(huì)積極主動(dòng)地促使傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)改變一些陳舊的經(jīng)營(yíng)思想，突破一些傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式下的制度限制，重新審視、規(guī)劃和完善針對(duì)中小企業(yè)融資的制度和措施，擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的主動(dòng)融資行為，使得市場(chǎng)資金真正取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙盈。

政府主導(dǎo)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，一定是對(duì)那些符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、有創(chuàng)新技術(shù)能力或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的、具備現(xiàn)代管理基礎(chǔ)的中小企業(yè)優(yōu)先進(jìn)行資金扶持。這在一定程度上會(huì)引領(lǐng)中小企業(yè)發(fā)展的方向，促使中小企業(yè)自身的改造，不斷提高中小企業(yè)的整體素質(zhì)，從而對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)整體調(diào)整起到積極的作用，長(zhǎng)期積累，就會(huì)使我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的安全性進(jìn)一步加強(qiáng)。

政府主導(dǎo)成立融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，解決中小企業(yè)融資困難的瓶頸問(wèn)題，實(shí)際上是近幾年，隨著《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》正式實(shí)施，各地方政府根據(jù)本地財(cái)政情況和中小企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，逐步發(fā)展起來(lái)，很有“摸著石頭過(guò)河”的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)。猶如政府對(duì)其他公共事業(yè)的投資一樣，存在著與政府基本職能相互矛盾的地方。因?yàn)檫@種方式改變不了政府壟斷，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段失靈的缺欠。但是，中小企業(yè)融資行業(yè)本身就是市場(chǎng)行為，充滿了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。政府不管以何種方式（成立公司、成立事業(yè)單位、控制其他商業(yè)擔(dān)保公司等）進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域，則市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身固有的特性同樣會(huì)給融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)帶來(lái)各種風(fēng)險(xiǎn)?？偨Y(jié)起來(lái)，我個(gè)人認(rèn)為有兩項(xiàng)主要風(fēng)險(xiǎn)：行業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)構(gòu)管理者風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，是整個(gè)信用擔(dān)保行業(yè)普遍具有的風(fēng)險(xiǎn)，是行業(yè)固有的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府主導(dǎo)的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也毫無(wú)例外要面對(duì)這樣的風(fēng)險(xiǎn)。解決的關(guān)鍵，是對(duì)融資企業(yè)真實(shí)情況的了解程度。除了擔(dān)保機(jī)構(gòu)從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)和盡職調(diào)查以外，我認(rèn)為政府有必要集合工商、稅務(wù)、市場(chǎng)管理、相關(guān)法律機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、公允審計(jì)機(jī)構(gòu)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，共同建立“中小企業(yè)信用評(píng)級(jí)”平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，建立中小企業(yè)的大數(shù)據(jù)，詳盡提供需融資中小企業(yè)所屬行業(yè)情況、企業(yè)組織形式、企業(yè)規(guī)模、企業(yè)資產(chǎn)登記情況、企業(yè)連續(xù)經(jīng)營(yíng)有效年份經(jīng)第三方公允審計(jì)的真實(shí)財(cái)務(wù)情況、企業(yè)真實(shí)的所有人或?qū)嶋H控制人情況、企業(yè)主要管理人員基本情況、供、產(chǎn)、銷基本狀況、企業(yè)商譽(yù)量化級(jí)別等等，并據(jù)此對(duì)企業(yè)進(jìn)行公允評(píng)級(jí)。有了這個(gè)大數(shù)據(jù)的支持，會(huì)避免大部分系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然，絕對(duì)避免也是不可能的，但政府主導(dǎo)成立的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)其宗旨和使命，也決定了它必須承擔(dān)高于商業(yè)擔(dān)保公司的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗孀愕念I(lǐng)域，決大部分是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的禁區(qū)。

總之，政府主導(dǎo)成立的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，與純商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)有著很大的不同，它調(diào)節(jié)的是商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)不能或不愿涉及的領(lǐng)域，在現(xiàn)階段解決中小企業(yè)融資困難的問(wèn)題上，有著極其重要和不可替代的作用，也是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府主導(dǎo)成立的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的歷史使命。