邢鴻飛 朱 菲

·法學(xué)研究·

論公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管

邢鴻飛 朱 菲

隨著公用事業(yè)民營(yíng)化的推進(jìn)，為維護(hù)公共利益，現(xiàn)行法律規(guī)范明確設(shè)定了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管制度。作為一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，臨時(shí)接管制度在實(shí)際操作中存在啟動(dòng)程序、聽(tīng)證程序、實(shí)施方式、期限限制等方面的缺失。為有效開(kāi)展公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管，應(yīng)適時(shí)確立臨時(shí)接管啟動(dòng)程序，完善臨時(shí)接管的決定作出程序，構(gòu)建臨時(shí)接管實(shí)施程序，并明確臨時(shí)接管終止程序。

公用事業(yè)；特許經(jīng)營(yíng)；臨時(shí)接管

一、問(wèn)題的緣起

隨著現(xiàn)代行政理念的引入，政府與行政相對(duì)人的關(guān)系由傳統(tǒng)的控制管理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)保障模式，政府所具有的權(quán)力更被視為滿(mǎn)足公民美好生活需求的一種手段。政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公用事業(yè)民營(yíng)化改革是發(fā)力點(diǎn)之一，社會(huì)養(yǎng)老、供熱、供水、供電、公民醫(yī)療衛(wèi)生、教育和公共交通等領(lǐng)域迎來(lái)特許經(jīng)營(yíng)模式。2002年，建設(shè)部緊跟民營(yíng)化潮流，適時(shí)發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，明確指出應(yīng)當(dāng)建立公用事業(yè)市場(chǎng)體系，在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)，同時(shí)構(gòu)建特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管制度，以保障公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的有序推進(jìn)和高效運(yùn)行。

但是，特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管制度的實(shí)施并非一帆風(fēng)順，方正縣供熱案[1]便暴露出特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管制度存在的一系列問(wèn)題。2004年，黑龍江省方正縣某熱力公司意欲加盟方正縣集中供熱服務(wù)，出于公用事業(yè)供應(yīng)效率和質(zhì)量全面提升考量，經(jīng)方正縣政府審核同意，熱力公司取得了供熱服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議實(shí)際履行過(guò)程中，熱力公司卻因資金困難兩度中斷全縣供熱，后續(xù)熱力設(shè)備的維修、新建更是無(wú)力跟進(jìn)。面對(duì)即將到來(lái)的冬季，方正縣陷入居民無(wú)法供暖的困境之中。在此背景之下，方正縣政府認(rèn)為，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）規(guī)定的臨時(shí)接管情形已被觸發(fā)，故而召開(kāi)緊急會(huì)議，討論并通過(guò)臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，專(zhuān)門(mén)成立臨時(shí)接管委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌供熱公司的臨時(shí)接管工作。表面看來(lái)，方正縣政府臨時(shí)接管供熱公司，是基于為廣大群眾冬季供暖這一重要的公共利益，該接管行為有著天然的合法性和正當(dāng)性。但是，僅僅依據(jù)《辦法》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的實(shí)體規(guī)定啟動(dòng)臨時(shí)接管，忽視了臨時(shí)接管程序。這不僅暴露出有關(guān)政府部門(mén)行政契約意識(shí)的不足，還暴露出我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管制度存在的一系列問(wèn)題。

毋庸置疑，在政府提供公用事業(yè)服務(wù)過(guò)程中，由于事務(wù)繁雜，難免存在效率低下、分身乏術(shù)等種種弊端。因此，有必要引入市場(chǎng)機(jī)制，放開(kāi)一部分公用事業(yè)，利用市場(chǎng)的低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。然而，公用事業(yè)畢竟與公共利益息息相關(guān)。在公用事業(yè)民營(yíng)化的過(guò)程中，不少地方出臺(tái)法律規(guī)范，力求規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行為，并通過(guò)臨時(shí)接管制度確保企業(yè)及時(shí)地、優(yōu)質(zhì)地為社會(huì)公眾提供社會(huì)公共產(chǎn)品。

臨時(shí)接管制度是手段較為激烈的政府管制措施，在適用過(guò)程中不能不足夠謹(jǐn)慎。得當(dāng)?shù)呐R時(shí)接管，不僅能解公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)危機(jī)，促進(jìn)公共利益與私人利益的良性互動(dòng)，而且能強(qiáng)化特許經(jīng)營(yíng)參與者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，激發(fā)廣大社會(huì)資本的投融資信心。反之，臨時(shí)接管措施不當(dāng)或隨意采用，本身將成為政府部門(mén)推卸責(zé)任的借口，勢(shì)必?fù)p害特許經(jīng)營(yíng)參與者的合法權(quán)益，打擊社會(huì)資本參與公用事業(yè)建設(shè)的熱情，必將嚴(yán)重阻礙公用事業(yè)民營(yíng)化的改革進(jìn)程。

方正縣供熱案撕開(kāi)了我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管制度的問(wèn)題豁口，為徹底杜絕臨時(shí)接管制度實(shí)施所引發(fā)的問(wèn)題，有必要對(duì)我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的法律屬性及其相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行探討，以明晰我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的實(shí)施程序，實(shí)現(xiàn)臨時(shí)接管的規(guī)范化。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的法律屬性

“在實(shí)踐層面，迄今出現(xiàn)的公用事業(yè)行政接管案例，幾乎都與民營(yíng)化改革的背景息息相關(guān)?！盵2]所謂公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管，是指公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法提供正常公共服務(wù)等法定事由，行政主體（接管方）出于公共利益需求，根據(jù)約定，依法對(duì)特定社會(huì)資方（被接管人）采取的強(qiáng)制接收、管理措施。[3]盡管臨時(shí)接管的概念較為清晰，但由于“我國(guó)涉及公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的立法均沒(méi)有對(duì)臨時(shí)接管作出明確定義”[4]，臨時(shí)接管的本質(zhì)仍有待澄清。

（一）臨時(shí)接管是一種行政行為

行政行為是行政法的基本范疇。既然公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管屬于行政法學(xué)的理論范疇，也是行政法治實(shí)踐中出現(xiàn)的新事物，不妨從行政行為理論中找到其應(yīng)有的歸宿和特征。行政行為是行政主體在履職過(guò)程中，依照法定職權(quán)，對(duì)行政相對(duì)人作出的直接影響其權(quán)利、義務(wù)的行為。常見(jiàn)的行政行為包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政許可以及特許經(jīng)營(yíng)等。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管是基于行政許可和行政強(qiáng)制而派生的行政行為方式。

在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中，政府與投資主體締結(jié)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，雙方并非處于完全平等的地位，其臨時(shí)接管行為也無(wú)法簡(jiǎn)單適用民事法律規(guī)范。這一臨時(shí)接管行為滲透著政府對(duì)被接管投資主體的監(jiān)督管理，無(wú)論公用事業(yè)民營(yíng)化的程度如何，其所追求公共利益的本質(zhì)屬性不會(huì)更改，其間起決定性作用的法律關(guān)系當(dāng)屬行政法律關(guān)系，政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的行政監(jiān)管以及據(jù)此采取臨時(shí)接管措施是必要且可行的。正因?yàn)楣檬聵I(yè)的“公法”特質(zhì)，其引申出的臨時(shí)接管行為自誕生之日起，便打上了行政行為的烙印。進(jìn)一步說(shuō)，依照效力作用對(duì)象是否特定，行政行為被區(qū)分為具體行政行為和抽象行政行為。而上述臨時(shí)接管行為是針對(duì)特定對(duì)象的具體權(quán)利、義務(wù)所采取的強(qiáng)制性措施，因此臨時(shí)接管行為屬于具體行政行為。

（二）臨時(shí)接管屬于行政強(qiáng)制措施

“由于臨時(shí)接管具有強(qiáng)制性、即時(shí)性、臨時(shí)性，應(yīng)當(dāng)屬于行政即時(shí)強(qiáng)制?！盵5]基于強(qiáng)制性、即時(shí)性、臨時(shí)性特征，不難發(fā)現(xiàn)臨時(shí)接管的行政強(qiáng)制措施屬性。

第一，臨時(shí)接管具有強(qiáng)制性。其強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在政府決定的單方性。一般情況下，基于對(duì)行政相對(duì)人的尊重和對(duì)既有行政秩序的維護(hù)，政府在決定采取臨時(shí)接管措施前，應(yīng)與特許經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行必要的溝通協(xié)商。然而，臨時(shí)接管采取與否的最終決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)。也就是說(shuō)，前期的協(xié)商交流并不能左右政府臨時(shí)接管決定的最終作出。政府一旦作出臨時(shí)接管決定，作為被接管方的特許經(jīng)營(yíng)者只能被動(dòng)接受，必須無(wú)條件地配合政府的臨時(shí)接管行為，不能拒絕。在必要的時(shí)候，政府可以采取行政強(qiáng)制手段，以確保臨時(shí)接管的順利進(jìn)行。當(dāng)然，被采取臨時(shí)接管措施的特許經(jīng)營(yíng)者若對(duì)該措施有異議，可以事后訴諸法律維權(quán)，但不能妨礙臨時(shí)接管行為的實(shí)施。

第二，臨時(shí)接管具有即時(shí)性。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管大多由于特許經(jīng)營(yíng)者因客觀原因無(wú)法繼續(xù)提供公共產(chǎn)品而引發(fā)，具有明顯的即時(shí)性和緊迫性。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，臨時(shí)接管的前提條件是緊急情況出現(xiàn)、特許經(jīng)營(yíng)者未盡到應(yīng)盡經(jīng)營(yíng)義務(wù)、由于特許經(jīng)營(yíng)者自身原因無(wú)力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)的中斷或者停止。公用事業(yè)臨時(shí)接管的目的在于解決即將或已經(jīng)發(fā)生的公用事業(yè)供給困難，是政府或者主管部門(mén)認(rèn)為確有必要時(shí)即時(shí)實(shí)施的行政強(qiáng)制措施。

第三，臨時(shí)接管具有臨時(shí)性。臨時(shí)接管，顧名思義，是一種臨時(shí)采取的過(guò)渡性措施。臨時(shí)接管的意義不是關(guān)閉特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而是一種出于對(duì)公共利益的保護(hù)而采取的應(yīng)急保障措施。在政府主管部門(mén)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行臨時(shí)接管的過(guò)程中，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系并不發(fā)生轉(zhuǎn)移。臨時(shí)接管是政府徑自或通過(guò)第三方部門(mén)的介入，幫助特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)狀況、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)渡性有效手段。臨時(shí)接管的過(guò)渡性決定了其具有臨時(shí)性特征，政府不可能無(wú)限期地代替特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)臨時(shí)接管，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)已經(jīng)恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力可以繼續(xù)提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，政府應(yīng)及時(shí)終止臨時(shí)接管程序；一旦特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)法擺脫困境，政府在持續(xù)臨時(shí)接管程序的同時(shí)，應(yīng)盡快啟動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)清算程序，在新的公共服務(wù)供給機(jī)制確立之前不得終止臨時(shí)接管。

（三）臨時(shí)接管不是行政征收

“行政征收是指，行政主體依法定職權(quán)，向特定相對(duì)人無(wú)償征收一定人力和財(cái)產(chǎn)的負(fù)擔(dān)性行政決定?！盵6]由于臨時(shí)接管的外在表現(xiàn)具有負(fù)擔(dān)性行政行為特點(diǎn)，行為所針對(duì)的標(biāo)的是人力和財(cái)產(chǎn)，因此，與行政征收有某種意義上的相似性。但這兩種行為所針對(duì)的對(duì)象（主體）不同，其針對(duì)的標(biāo)的物所有權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移也不相同，臨時(shí)接管與行政征收存在本質(zhì)區(qū)別，二者不能等同。

首先，臨時(shí)接管的對(duì)象不是普通企業(yè)，而是被賦予了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)。臨時(shí)接管，是特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)無(wú)法提供持續(xù)、穩(wěn)定的公共服務(wù)或出現(xiàn)公共利益緊急情形時(shí)，政府依法對(duì)該特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)采取的臨時(shí)性措施。與之相比，行政征收的對(duì)象范圍更大，其不僅包括取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)，還包括所有的公民、法人、其他組織。

其次，行政征收屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝離，被征收的財(cái)產(chǎn)（標(biāo)的物）所有權(quán)隨著征收行為的發(fā)生而轉(zhuǎn)移。而臨時(shí)接管不必然導(dǎo)致對(duì)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的剝奪，更不意味著被接管財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體的變更。一方面，從特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的原生機(jī)理看，投資主體雖因政府特許取得了特定行業(yè)或領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不等于它就代替政府成了該特定行業(yè)的百分之百的所有權(quán)主體。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為政府公共權(quán)力的派生性權(quán)利，其終極意義的主體只能而且必須是政府。政府通過(guò)特許方式賦予投資主體一定的經(jīng)營(yíng)權(quán)，只是政府實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的一種有效手段，政府在其間的所有權(quán)主體地位不能有絲毫動(dòng)搖。因此，即便政府為公用事業(yè)運(yùn)行的穩(wěn)定性和持續(xù)性而采取了臨時(shí)接管措施，并不意味著特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有權(quán)主體發(fā)生轉(zhuǎn)移。臨時(shí)接管不是政府對(duì)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的剝離，而是暫時(shí)性收回，因此臨時(shí)接管不是行政征收。

綜上，政府對(duì)公用事業(yè)的臨時(shí)接管，因具有較為明顯的即時(shí)性、強(qiáng)制性特征而屬于行政強(qiáng)制措施，不是以轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)為特征的行政征收。由于行政強(qiáng)制措施只能由法律予以規(guī)定，如若沒(méi)有法律的明確授權(quán)，任何行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章都無(wú)權(quán)針對(duì)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)設(shè)定臨時(shí)接管措施。這一法律保留事項(xiàng)，就地方政府及其部門(mén)出于自身利益需求而對(duì)已經(jīng)特許經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)擅自行使臨時(shí)接管權(quán)作了明確而必要的限束?；诠檬聵I(yè)臨時(shí)接管制度的法律屬性，政府對(duì)公用事業(yè)的臨時(shí)接管，應(yīng)嚴(yán)格遵循行政強(qiáng)制措施的既有規(guī)定，始終以行政強(qiáng)制的基本原則和法定標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，不能脫離現(xiàn)行制度框架而任意設(shè)定。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的制度困惑

“正當(dāng)程序原則是行政法的一項(xiàng)基本原則，其目的是為了保障權(quán)利，提升行政效能和維護(hù)人性尊嚴(yán)?！盵7]正當(dāng)程序原則要求行政主體作出行政行為時(shí)遵循法定程序，及時(shí)向相對(duì)人告知作出行為的依據(jù)，充分聽(tīng)取當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)?；诖?，我國(guó)各地紛紛出臺(tái)臨時(shí)接管法律規(guī)范，規(guī)定臨時(shí)接管決定作出前，需提前告知特許經(jīng)營(yíng)者，并充分聽(tīng)取特許經(jīng)營(yíng)者的申辯意見(jiàn)。然而，更多的案例卻如方正縣供熱案一般，政府臨時(shí)接管前的告知程序并未履行到位，政府在行使此項(xiàng)行政特權(quán)時(shí)，往往無(wú)視特許經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，現(xiàn)有法律所希冀的控權(quán)目的也未能有效實(shí)現(xiàn)。這主要?dú)w因于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的法律。由于缺失明確而高效的上位法依據(jù)，致使該項(xiàng)制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一系列法律困擾。

（一）臨時(shí)接管啟動(dòng)缺乏必要的程序法依據(jù)

目前，我國(guó)沒(méi)有公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管制度的統(tǒng)一立法，有關(guān)臨時(shí)接管啟動(dòng)程序的規(guī)定散見(jiàn)于地方性法律規(guī)范之中。即便地方性法規(guī)以及規(guī)章對(duì)臨時(shí)接管的啟動(dòng)條件有所補(bǔ)充，也未實(shí)現(xiàn)臨時(shí)接管啟動(dòng)程序的全覆蓋。事實(shí)上，就大部分省市而言，臨時(shí)接管啟動(dòng)程序的法律依據(jù)均處于缺位狀態(tài)。如上海市雖然規(guī)定了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的決定和實(shí)施程序，卻疏于明確臨時(shí)接管的啟動(dòng)條件及觸發(fā)機(jī)制。[8]又如江蘇省對(duì)政府臨時(shí)接管作了較為全面的規(guī)定，明確了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的實(shí)施步驟，即市政主管部門(mén)向本級(jí)人民政府提出臨時(shí)接管申請(qǐng)——批準(zhǔn)——啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案——向特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)出具批準(zhǔn)文件進(jìn)行接管——終止[9]，但遺憾的是，其規(guī)范性文件依舊過(guò)于原則，沒(méi)有明確臨時(shí)接管的實(shí)施主體，也未實(shí)現(xiàn)臨時(shí)接管所涉權(quán)利、義務(wù)的全覆蓋。[10]

（二）臨時(shí)接管程序缺少聽(tīng)證環(huán)節(jié)

聽(tīng)證權(quán)是公民享有的監(jiān)督公權(quán)力行使的有效途徑，是特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益保障的應(yīng)有之意。諸多地方性法律都明確規(guī)定，以收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為前提的臨時(shí)接管需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。如深圳、杭州都規(guī)定“對(duì)于取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施臨時(shí)接管的，必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”[11]；上海市規(guī)定“特許經(jīng)營(yíng)者可以在30日內(nèi)提出申辯或者舉行聽(tīng)證會(huì)”[12]；新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)定“收到通知后10日內(nèi)申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)”[13]；山西省規(guī)定“收到通知5日內(nèi)申請(qǐng)聽(tīng)證，市政主管部門(mén)要在20內(nèi)組織”[14]。以上是對(duì)聽(tīng)證程序有明確要求的情形。但還有不少地方對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者能否申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)未作規(guī)定，如貴州、青海、銀川、江蘇、等省份。那些臨時(shí)接管程序中根本沒(méi)有聽(tīng)證環(huán)節(jié)要求的地方，特許經(jīng)營(yíng)者的聽(tīng)證權(quán)無(wú)從談起；那些臨時(shí)接管程序中有聽(tīng)證環(huán)節(jié)要求的地方，聽(tīng)證會(huì)的落實(shí)也存在有無(wú)真正到位的程度差異。應(yīng)聽(tīng)證而不聽(tīng)證、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的聽(tīng)證意見(jiàn)置若罔聞等暴力接管案例不一而足。這不僅嚴(yán)重背離行政法治原則，更是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的粗暴踐踏。

（三）臨時(shí)接管程序的實(shí)施環(huán)節(jié)存在缺失

不同于啟動(dòng)程序或聽(tīng)證環(huán)節(jié)，臨時(shí)接管程序?qū)嵤┑膬?nèi)容更豐富、問(wèn)題更突出，其整體制度設(shè)計(jì)決定了臨時(shí)接管措施的效力和效果。臨時(shí)接管的實(shí)施，涉及臨時(shí)接管的接管主體、被接管者、接管流程、接管方式、接管后的服務(wù)模式及經(jīng)營(yíng)行為等方方面面。但從現(xiàn)有規(guī)定看，各地對(duì)臨時(shí)接管的接管主體較為關(guān)注，而對(duì)臨時(shí)接管實(shí)施中涉及的其他方面則不夠重視，疏于規(guī)范。如《武漢市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第4條指出，交通、水務(wù)、建設(shè)等主管部門(mén)，依照人民政府的授權(quán)，管理本行業(yè)內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)工作。這里的“相關(guān)”包含其所轄事項(xiàng)的臨時(shí)接管。《成都市人民政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第27條規(guī)定，由行業(yè)主管部門(mén)牽頭，成立臨時(shí)接管委員會(huì)，以及時(shí)接收、運(yùn)營(yíng)相應(yīng)公用事業(yè)。貴陽(yáng)市對(duì)此也有所規(guī)定。從上述地方的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)各地臨時(shí)接管的接管主體大多為行業(yè)主管部門(mén)。至于臨時(shí)接管的流程、方式、接管后的服務(wù)模式及經(jīng)營(yíng)行為等重要問(wèn)題，各地方的規(guī)范性文件無(wú)不予以回避。這對(duì)臨時(shí)接管工作的具體開(kāi)展及有效實(shí)施，無(wú)疑設(shè)置了很大障礙，整體的工作布局和推進(jìn)困難重重。

（四）臨時(shí)接管的期限缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的終止取決于臨時(shí)接管的期限。但我國(guó)現(xiàn)行立法過(guò)多關(guān)注于臨時(shí)接管啟動(dòng)條件的完善等實(shí)體法層面的問(wèn)題，對(duì)臨時(shí)接管期限的設(shè)定等程序法意義的問(wèn)題則關(guān)注不夠，甚至很少涉及。臨時(shí)接管期限的規(guī)定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，已成為臨時(shí)接管程序中的突出問(wèn)題之一。

通常情況下，臨時(shí)接管啟動(dòng)后，政府主管部門(mén)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的接收不等于接管工作的終了，從政府主管部門(mén)強(qiáng)行介入開(kāi)始，有許多管理和經(jīng)營(yíng)措施需要進(jìn)一步落實(shí)。這一流程需要多長(zhǎng)時(shí)間應(yīng)有上限，否則，法律關(guān)系處于無(wú)休止的不穩(wěn)定狀態(tài)，有違法的安定性精神。縱觀中央及地方立法，僅湖南省規(guī)定臨時(shí)接管期限為90日[15]，山西省、成都市規(guī)定為3個(gè)月[16]，其他地方立法均無(wú)涉及這一問(wèn)題。即便上述立法例對(duì)臨時(shí)接管期限有所關(guān)注，也只是將期限適用范圍限定在因不可抗力而無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)或特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)臨時(shí)接管的情形之下，在更多的情形中，臨時(shí)接管的期限并未得到明示。

由于臨時(shí)接管的期限普遍缺失，臨時(shí)接管的終止程序難以落實(shí)，致使臨時(shí)接管的適用太過(guò)隨意，政府單方特權(quán)過(guò)大。公權(quán)力對(duì)受特許主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)限束一旦失去時(shí)間限制，起碼在程序意義上嚴(yán)重侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，威脅民營(yíng)企業(yè)投身公用事業(yè)的積極性。因此，作為一種強(qiáng)硬的非常規(guī)手段，臨時(shí)接管必須受到接管期限的嚴(yán)格制約。

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管是政府根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議依法享有的一項(xiàng)單方特權(quán)，其存在的基礎(chǔ)是公共利益的現(xiàn)實(shí)需求。在臨時(shí)接管制度中，政府雖然享有單方特權(quán)，但其行使條件、程序以及責(zé)任必須受到嚴(yán)格限制。[17]同時(shí)，基于臨時(shí)接管的法律屬性，臨時(shí)接管應(yīng)當(dāng)遵循《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤?/p>

四、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)臨時(shí)接管的法律程序建構(gòu)

公用事業(yè)的民營(yíng)化不是政府逃避公共服務(wù)供給義務(wù)的借口，而是實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更規(guī)范、更到位的公共服務(wù)供給的改革嘗試。政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)供給責(zé)任，不但不能有絲毫克減，而是要進(jìn)一步優(yōu)化。為此，政府應(yīng)保留公共服務(wù)供給的兜底責(zé)任，并為此支付成本，以確保此項(xiàng)服務(wù)的萬(wàn)無(wú)一失。政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)接管，便是其兜底責(zé)任的重要方式，也是政府保證責(zé)任的重要內(nèi)容。但是，政府臨時(shí)接管行為的實(shí)施，必須依據(jù)充分、理由正當(dāng)、程序合法，否則必然導(dǎo)致法律關(guān)系的不穩(wěn)定和法律秩序的不安寧，非但無(wú)法維護(hù)公共利益，反而有損公共利益。為避免上述情形的發(fā)生，必須從臨時(shí)接管的法律屬性出發(fā)，對(duì)比我國(guó)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定，以臨時(shí)接管程序的啟動(dòng)、決定、實(shí)施及終止為基本框架，建構(gòu)合理的、完善的法律程序。

（一）臨時(shí)接管的啟動(dòng)程序

依照行政行為的基本理論，臨時(shí)接管的啟動(dòng)有兩種類(lèi)型，一是依申請(qǐng)啟動(dòng)，二是依職權(quán)啟動(dòng)。

依職權(quán)啟動(dòng)時(shí)，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政主管部門(mén)，應(yīng)對(duì)所接管特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，以觀察特許經(jīng)營(yíng)者提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)能否滿(mǎn)足民眾的需要。當(dāng)出現(xiàn)緊急情況、特許經(jīng)營(yíng)者違反法律規(guī)定或者特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定、特許經(jīng)營(yíng)者無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，臨時(shí)接管的啟動(dòng)條件得以滿(mǎn)足，行政主管部門(mén)即可啟動(dòng)臨時(shí)接管程序。但是，臨時(shí)接管應(yīng)受比例原則約束，遵循對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序最小侵害原則，以達(dá)致兼顧公共利益和私人利益的目的。

依申請(qǐng)啟動(dòng)的臨時(shí)接管，行政主管部門(mén)要嚴(yán)格審查申請(qǐng)主體的資格，嚴(yán)防特許經(jīng)營(yíng)主體任意濫用臨時(shí)接管的申請(qǐng)權(quán)，借此逃避應(yīng)盡的供給義務(wù)和法律責(zé)任。為使行政主管部門(mén)知悉特許經(jīng)營(yíng)主體的真實(shí)意圖、了解最真實(shí)的情況，臨時(shí)接管程序啟動(dòng)之前，行政主管部門(mén)應(yīng)向特許經(jīng)營(yíng)主體下達(dá)臨時(shí)接管通知書(shū)，告知其聽(tīng)證權(quán)利。當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)主體提出申請(qǐng)時(shí)，行政主管部門(mén)必須組織聽(tīng)證會(huì)，詳盡地聽(tīng)取特許經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)和建議。為防止行政主管部門(mén)任意行使臨時(shí)接管權(quán)，臨時(shí)接管程序的啟動(dòng)需報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并以此為前置條件。通過(guò)這一前置程序的設(shè)定，對(duì)行政主管部門(mén)的權(quán)力予以必要限束，為臨時(shí)接管程序的合法、平穩(wěn)啟動(dòng)設(shè)置安全閥。

（二）臨時(shí)接管的決定程序

臨時(shí)接管程序一經(jīng)啟動(dòng)，接踵而至的便是直接引起被接管主體權(quán)利義務(wù)變更的實(shí)體決定。從這一意義上講，臨時(shí)接管的決定程序?qū)Ρ唤庸苤黧w而言，更具實(shí)質(zhì)性影響，應(yīng)受更為嚴(yán)格的程序約束。行政主管部門(mén)的臨時(shí)接管決定一經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)立即著手?jǐn)M定應(yīng)急預(yù)案，人民政府在認(rèn)真聽(tīng)取各方意見(jiàn)后，可批準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)案，并授權(quán)主管公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的行政主管部門(mén)予以實(shí)施。

應(yīng)急預(yù)案的制定和實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先，政府要對(duì)公用事業(yè)行業(yè)以及特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，了解實(shí)際情況。其次，政府應(yīng)依法聽(tīng)取特許經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)，非經(jīng)聽(tīng)證程序不能作出任何臨時(shí)接管決定。聽(tīng)證應(yīng)公開(kāi)舉行，聽(tīng)證主持人必須跟臨時(shí)接管事項(xiàng)無(wú)利害關(guān)系。若無(wú)專(zhuān)門(mén)的聽(tīng)證程序，則可參照行政處罰或立法聽(tīng)證的程序組織聽(tīng)證，以充分聽(tīng)取社會(huì)各界及特許經(jīng)營(yíng)主體的意見(jiàn)和建議，確保各方的參與權(quán)。最后，行政主管部門(mén)結(jié)合調(diào)查、聽(tīng)證形成的材料，在認(rèn)真聽(tīng)取被接管方最后陳述的基礎(chǔ)上，作出是否接管的決定。

需要說(shuō)明的是，由于具體行政行為具有可訴性，臨時(shí)接管決定文書(shū)是被接管人后續(xù)權(quán)利救濟(jì)的重要依據(jù)。因此，臨時(shí)接管決定的作出并生效，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的送達(dá)程序，依法送達(dá)相關(guān)當(dāng)事人，不能只決定不送達(dá)。

（三）臨時(shí)接管的實(shí)施程序

臨時(shí)接管的實(shí)施是臨時(shí)接管的核心環(huán)節(jié)，制定一套完備的實(shí)施程序的重要性不言而喻。為避免損害擴(kuò)張，政府作出臨時(shí)接管決定后，便立即進(jìn)入執(zhí)行階段。首先，應(yīng)建立行政主管部門(mén)主導(dǎo)、公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)及技術(shù)人員參與的臨時(shí)接管委員會(huì)。其次，要根據(jù)被臨時(shí)接管企業(yè)的不同情況，選擇個(gè)性化的執(zhí)行主體。臨時(shí)接管委員會(huì)的做法并不是千篇一律的，可以因地制宜，適時(shí)變通，一切以有效解決問(wèn)題為前提。最后，應(yīng)注意臨時(shí)接管方式方法的原則性與靈活性相結(jié)合。其具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，事前下達(dá)執(zhí)行通知，根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，臨時(shí)接管正式實(shí)施前，應(yīng)將包括但不限于接管時(shí)間、地點(diǎn)等相關(guān)事項(xiàng)通知被接管企業(yè)；第二，以文明方式接管，不能采取斷水、斷電等粗暴方式，尤其要避免暴力沖突的發(fā)生；第三，政府可以督促整改方式“虛擬”接管。

由于臨時(shí)接管的實(shí)施會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)乃至企業(yè)聲譽(yù)、信用造成很大負(fù)面影響，因此在臨時(shí)接管前，應(yīng)給被接管企業(yè)自行糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，在企業(yè)同意并有余力的情況下，督促其自行整頓，以窮盡被接管企業(yè)的自救功能，盡可能減少行政資源的浪費(fèi)。若特許經(jīng)營(yíng)主體根本無(wú)意或無(wú)力自行整改，則應(yīng)果斷、及時(shí)、依法實(shí)施臨時(shí)接管，并重新選擇合適的特許經(jīng)營(yíng)者。

（四）臨時(shí)接管的終止程序

終止程序是臨時(shí)接管的最終環(huán)節(jié)，臨時(shí)接管程序的終止情形與接管期限緊密相關(guān)。臨時(shí)接管的終止主要有兩種情形，一是符合法律法規(guī)規(guī)定的臨時(shí)接管終止條件，二是臨時(shí)接管的法定期限屆滿(mǎn)。第一種情形下的臨時(shí)接管，其終止條件有兩個(gè)，一是在臨時(shí)接管委員會(huì)實(shí)施臨時(shí)接管期間，通過(guò)對(duì)被接管企業(yè)實(shí)施整改，使其恢復(fù)繼續(xù)穩(wěn)定地提供產(chǎn)品和服務(wù)的能力，只要上述條件成就，即應(yīng)終止接管并交還特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是臨時(shí)接管期間實(shí)施的一系列救助措施均未見(jiàn)效，被接管主體的正常經(jīng)營(yíng)能力無(wú)法恢復(fù)，臨時(shí)接管失敗，此種情形下，政府或行政主管部門(mén)應(yīng)及時(shí)確定新的特許經(jīng)營(yíng)主體，確保公共服務(wù)的順利供給。

關(guān)于臨時(shí)接管的終止期限，結(jié)合現(xiàn)行規(guī)定，僅湖南和山西兩地將臨時(shí)接管的期限規(guī)定為90日[18]，我國(guó)《保險(xiǎn)法》《商業(yè)銀行法》則規(guī)定最長(zhǎng)不超過(guò)2年。顯然，90日的期限略顯緊張，無(wú)法解決公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)主體所遇到的復(fù)雜危機(jī)。因此，可以參照金融機(jī)構(gòu)行政接管的法定期限規(guī)定，采取2年的最長(zhǎng)期限規(guī)定。這樣，既給行政主管部門(mén)以充分的調(diào)查、聽(tīng)證時(shí)間，并有充足的時(shí)間有效采取一系列整改措施，又可以在整改無(wú)效的情形下為重新選拔特許經(jīng)營(yíng)主體提供充裕的緩沖期。

On Temporary Takeover of Franchise Operation of Public Utilities

XING Hong-fei ZHU Fei

With the advancement of the privatization of public utilities, the current laws and regulations clearly have set a temporary takeover system for the franchise of public utilities in order to protect the public interest. As an administrative compulsory measure, the temporary takeover system has shortcomings in the actual operation of the initiation procedure, hearing procedure, implementation method, and time limit. In order to effectively carry out the temporary takeover of the public utility franchise, it is necessary to establish a temporary takeover initiation procedure at an appropriate time, improve the temporary takeover decision-making procedure, establish a temporary takeover implementation procedure, and clarify the temporary takeover termination procedure.

public utilities; franchising; temporary takeover

[1]郭毅：《供熱企業(yè)糾紛危及近4萬(wàn)人取暖，當(dāng)?shù)卣R時(shí)接管供熱——首例政府臨時(shí)接管特許經(jīng)營(yíng)權(quán)案背后深意》，《法制日?qǐng)?bào)》2009年8月4日；霄旭：《供熱企業(yè)糾紛危及近4萬(wàn)人今冬供暖方正縣啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案臨時(shí)接管城市供熱》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》2009年第12期。

[2]駱梅英：《論公用企業(yè)的行政接管》，《中德法學(xué)論壇》第14輯，第15頁(yè)。

[3]章志遠(yuǎn)、李明超：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的臨時(shí)接管制度研究》，《行政法學(xué)研究》2010年第1期。

[4]裴圓圓：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中臨時(shí)接管的行政法分析》，上海師范大學(xué)2017年碩士論文，第6頁(yè)。

[5]吳衛(wèi)軍、石俊峰：《論行政接管的法律規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》2006年第1期。

[6]葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2003年版，第175頁(yè)。

[7]葉俊榮：《環(huán)境行政的正當(dāng)法律程序》，臺(tái)北翰蘆圖書(shū)出版社有限公司1977年版，第28頁(yè)。

[8]《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第31-34條。

[9]《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)臨時(shí)接管制度》第5-10條。

[10]章志遠(yuǎn)、李明超：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的臨時(shí)接管制度研究》，《行政法學(xué)研究》2010年第1期。

[11]《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第56條、《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第39條。

[12]《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第41條。

[13]《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第36條。

[14]《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第32條。

[15]《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第19條。

[16]《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第34條、《成都市人民政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》第27條。

[17]朱秋蓉：《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)合同中的行政特權(quán)研究》，蘇州大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第20頁(yè)。

[18] 《湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第19條、《山西省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第34條。

D922.112

A

1672-1020(2020)06-0014-07

2016年國(guó)家社科基金項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)模式運(yùn)行的行政法規(guī)制研究”（16BFX030）。

2020-09-27

邢鴻飛（1963-），男，江蘇南京人，漢族，河海大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，主要研究行政法學(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；朱菲（1996-），女，山東德州人，漢族，河海大學(xué)法學(xué)院2018級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生，主要研究行政法學(xué)，南京，211100。

[責(zé)任編輯：尹 瑾]