陳立定

一、引言

我國(guó)城鎮(zhèn)土地使用制度改革以來(lái)建立的土地出讓制，為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制高效配置土地資源奠定了基礎(chǔ)?，F(xiàn)行土地法律法規(guī)具體規(guī)定了不同類型土地出讓的最高年限，但并未明確不同出讓年限下的具體操作實(shí)施辦法，致使各地土地出讓實(shí)踐中普遍以法定最高年限來(lái)設(shè)定土地出讓年期，以一次性收回土地前期開(kāi)發(fā)投入費(fèi)用。但從企業(yè)生命周期規(guī)律看，目前大部分工業(yè)企業(yè)的生命周期大大低于現(xiàn)行的土地使用權(quán)最高出讓年限，土地出讓年限與企業(yè)生命周期不匹配，造成企業(yè)在產(chǎn)業(yè)生命周期結(jié)束后不愿退出土地，直接影響了土地節(jié)約集約利用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這也是造成工業(yè)用地供求關(guān)系緊張的原因之一。創(chuàng)新完善土地出讓年期管理相關(guān)政策，特別是積極探索產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓年期制度，依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的生命周期規(guī)律靈活確定與之相匹配的土地出讓年限，是新時(shí)代不斷完善我國(guó)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)制度、供應(yīng)方式的重要方向，對(duì)于不斷強(qiáng)化用地監(jiān)管，促進(jìn)節(jié)約集約利用，嚴(yán)格保護(hù)耕地具有重要意義。

彈性年期出讓是指整宗土地以低于對(duì)應(yīng)用途國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓法定最高年限的使用年期出讓的供應(yīng)方式。深圳、上海、浙江等地在全國(guó)較早開(kāi)展了彈性年期出讓實(shí)踐探索。2014年《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第23條明確規(guī)定“市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內(nèi)實(shí)行縮短出讓年期等方式出讓土地”?！蛾P(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)）第17條明確提出“實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點(diǎn)推行工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃。加快制訂有利于節(jié)約集約用地的租金標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導(dǎo)企業(yè)減少占地規(guī)模，縮短占地年期，防止工業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期大量圈占土地”。推行產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓制度是不斷完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式、促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要舉措，但在實(shí)踐中也面臨如何進(jìn)一步完善彈性年期出讓地價(jià)評(píng)估管理的機(jī)制、政策，確保不同出讓年限土地之間利益關(guān)系的平衡協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地出讓供應(yīng)的規(guī)范化管理。由于當(dāng)前相關(guān)理論認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，各地出臺(tái)的相關(guān)政策總體比較混亂。本文通過(guò)對(duì)彈性年期出讓地價(jià)關(guān)系的理論分析，結(jié)合彈性年期出讓地價(jià)評(píng)估確定面臨的現(xiàn)實(shí)難題，提出通過(guò)制定出臺(tái)彈性年期出讓基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范彈性年期出讓宗地地價(jià)評(píng)估管理的思路。

二、彈性年期出讓地價(jià)評(píng)估面臨的現(xiàn)實(shí)難題

（一）不同出讓年期地價(jià)關(guān)系的理論模型

根據(jù)地租地價(jià)理論，地價(jià)本質(zhì)上是地租的資本化，是一次性支付的多年地租的現(xiàn)值總和。土地使用年期長(zhǎng)短的不同，權(quán)利人可利用土地并獲取土地的收益也不同。在土地年收益確定的前提下，土地使用期限越長(zhǎng)，土地利用效益越高，可獲得的土地總收益也越多，自然土地的價(jià)格也提高。根據(jù)預(yù)期收益原理和收益還原法評(píng)估思路，不同出讓年期下的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可通過(guò)年限修正系數(shù)進(jìn)行修正得到，即：

式中，Pn為土地出讓年期為n年的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（n≤N），P為最高出讓年期下的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，N為最高出讓年期，r為土地還原率。上述土地出讓年期修正模型是基于權(quán)利人持有土地期間的土地年收益為固定不變、土地還原率不變的假設(shè)前提之下的理想化模型。但現(xiàn)實(shí)條件下，一方面不同區(qū)位、不同時(shí)期、不同性質(zhì)、不同用途土地的純收益、投資風(fēng)險(xiǎn)、收益率因土地市場(chǎng)供求關(guān)系等不同而并非固定不變，土地還原率也并非是固定的技術(shù)參數(shù)；另一方面由于土地的預(yù)期增值性，持有土地使用權(quán)的年期不同，權(quán)利人預(yù)期能獲得的土地增值收益也存在較大差距，特別是當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)期限過(guò)短時(shí)，土地權(quán)利人往往很難取得土地轉(zhuǎn)讓的增值收益，即失去土地資產(chǎn)增值的收益。因此，不同使用年限下的土地出讓地價(jià)并非簡(jiǎn)單的僅僅通過(guò)土地使用年期系數(shù)修正得到，還應(yīng)考慮土地預(yù)期收益的變化、土地持有年期長(zhǎng)短對(duì)土地資產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)等方面影響修正。由于對(duì)此缺乏足夠的理論認(rèn)識(shí)，目前實(shí)踐中對(duì)于不同出讓年期下的地價(jià)關(guān)系問(wèn)題出現(xiàn)了較大的爭(zhēng)議。其中一種觀點(diǎn)視地價(jià)與年期之間的關(guān)系為一種非常簡(jiǎn)單的線性假設(shè)，認(rèn)為地價(jià)與時(shí)間呈正比關(guān)系，據(jù)此推導(dǎo)出20年期地價(jià)僅占50年期地價(jià)的40%，30年期地價(jià)僅占50年期地價(jià)的60%，等等。從估價(jià)原理上看，這種觀點(diǎn)實(shí)際上是以土地各年的預(yù)期收益按土地還原率同等的比率遞增作為假設(shè)前提，即認(rèn)為各年的土地預(yù)期收益貼現(xiàn)現(xiàn)值保持相等，這個(gè)假設(shè)顯得過(guò)于絕對(duì)，也缺乏足夠的市場(chǎng)證據(jù)。另一種觀點(diǎn)則簡(jiǎn)單以“土地收益年限有限，未來(lái)若干年土地純收益與還原率相同”為前提假設(shè)，套用《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508-2014）規(guī)定的土地使用權(quán)年限修正公式進(jìn)行測(cè)算，如假定土地還原率為6%，則可推導(dǎo)出20年期地價(jià)占50年期地價(jià)的72.8%、30年期地價(jià)占50年期地價(jià)的87.3%。兩種不同方法測(cè)算的地價(jià)差距高達(dá)32.7%和27.3%，這對(duì)產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓地價(jià)的規(guī)范化管理實(shí)踐帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。

（二）彈性年期出讓地價(jià)評(píng)估面臨的主要技術(shù)難題

針對(duì)不同使用年期出讓地價(jià)的評(píng)估，理論上講可采用市場(chǎng)比較法、收益還原法、出讓年期修正法等常規(guī)評(píng)估方法途徑進(jìn)行評(píng)估或修正得到，但現(xiàn)實(shí)條件下，由于不同出讓年期地價(jià)的年期修正系數(shù)難以準(zhǔn)確估算，特別是土地還原率參數(shù)的選取是否合適、客觀，無(wú)法以市場(chǎng)證據(jù)來(lái)驗(yàn)證，直接影響到評(píng)估結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性。

首先，在一個(gè)發(fā)達(dá)完善的土地市場(chǎng)條件下，當(dāng)市場(chǎng)存在大量的不同出讓年期市場(chǎng)交易案例時(shí)，依據(jù)替代原則，估價(jià)實(shí)踐中通過(guò)收集相同使用年期的市場(chǎng)可比交易案例進(jìn)行比較修正，最能客觀準(zhǔn)確評(píng)估出不同使用年期下的土地市場(chǎng)價(jià)格。但事實(shí)上由于我國(guó)當(dāng)前土地出讓實(shí)踐基本上是按法定最高年期出讓，土地市場(chǎng)公開(kāi)化程度最高的招拍掛出讓樣本均是反映最高年期的市場(chǎng)地價(jià)水平，因而估價(jià)實(shí)踐中要收集到與待估宗地相同使用年期的公開(kāi)市場(chǎng)案例幾乎不可能，往往需要以最高年期市場(chǎng)樣本為基礎(chǔ)，通過(guò)年期修正的方法進(jìn)行評(píng)估。因此，評(píng)估實(shí)踐中如何客觀準(zhǔn)確確定不同出讓年期的修正系數(shù)成為了評(píng)估修正結(jié)果能否客觀、真實(shí)的關(guān)鍵。

其次，根據(jù)地租地價(jià)理論，地價(jià)本質(zhì)上是地租的資本化，因此作為土地估價(jià)中理論依據(jù)最充分也最常用的收益還原法理應(yīng)是不同出讓年期地價(jià)評(píng)估的最有效方法途徑，同時(shí)出讓年期系數(shù)修正的基本原理本質(zhì)上也是地價(jià)地租理論在估價(jià)實(shí)踐中的具體應(yīng)用。但由于收益還原法是一種基于預(yù)期收益預(yù)測(cè)估算的方法思路，其評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確度，直接取決于對(duì)土地純收益、還原率參數(shù)確定的準(zhǔn)確程度，以及所選用的測(cè)算公式是否符合土地市場(chǎng)預(yù)期變動(dòng)的實(shí)際。事實(shí)上，由于土地未來(lái)年期的預(yù)期收益及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，特別是土地還原率是一種未來(lái)比率而不是歷史比率，故也無(wú)法以市場(chǎng)證據(jù)來(lái)驗(yàn)證。

總之，由于土地預(yù)期純收益和合適的還原率往往受一般的經(jīng)濟(jì)行情、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展變化等諸多因素的影響，單純從估價(jià)技術(shù)角度準(zhǔn)確估算確定預(yù)期純收益及還原率參數(shù)并非易事，使得彈性年期出讓地價(jià)的評(píng)估面臨巨大挑戰(zhàn)。從促進(jìn)彈性年期出讓地價(jià)評(píng)估的規(guī)范化管理出發(fā)，政府有必要以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)，配套制定出臺(tái)產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或成果應(yīng)用方案。

三、產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定思路

如前分析，產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定，技術(shù)上可以各地制定的對(duì)應(yīng)于最高出讓年期的產(chǎn)業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果為基礎(chǔ)，依據(jù)地租地價(jià)理論和收益還原法估價(jià)原理，確定合適的土地使用年期修正系數(shù)進(jìn)行修正得到，評(píng)估的技術(shù)難點(diǎn)在于如何準(zhǔn)確預(yù)測(cè)把握土地未來(lái)年期土地純收益的變化規(guī)律及其合適的還原率選取問(wèn)題。由于不同區(qū)位、不同時(shí)期、不同性質(zhì)、不同用途土地的純收益、投資風(fēng)險(xiǎn)、收益率因土地市場(chǎng)供求關(guān)系等不同而并非固定不變，土地還原率也并非是固定的技術(shù)參數(shù)；同時(shí)由于土地的預(yù)期增值性，持有土地使用權(quán)的年期不同，權(quán)利人預(yù)期能獲得的土地增值收益也存在較大差距，特別是當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)期限過(guò)短時(shí)，土地權(quán)利人往往很難取得土地轉(zhuǎn)讓的增值收益，即失去土地資產(chǎn)增值的收益。因此，彈性年期出讓基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不能簡(jiǎn)單的直接采用基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估確定的土地還原率進(jìn)行修正得到，而應(yīng)綜合考慮土地純收益的預(yù)期變化規(guī)律，以及土地使用年期不同對(duì)權(quán)利人土地資產(chǎn)增值收益受損的影響因素，確定合理的年期修正系數(shù)。實(shí)踐中基于出讓地價(jià)評(píng)估合規(guī)性、審慎性的原則要求，擬采用多方案綜合平衡的方法思路加以確定。表1為某市產(chǎn)業(yè)用地不同出讓年期下的基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要分四步到位得到：

第一步，根據(jù)《關(guān)于發(fā)布實(shí)施全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)土資發(fā)[2006]第307號(hào)）有關(guān)“低于法定最高出讓年期出讓地價(jià)，所采用的還原利率不得低于同期中國(guó)人民銀行公布的人民幣五年期存款利率……”的規(guī)定，以當(dāng)期中國(guó)人民銀行公布的人民幣3-5年期存款利率為依據(jù)，按照《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》（GB/T 18508-2014）規(guī)定的年期修正公式測(cè)算不同年期的修正系數(shù)進(jìn)行修正得到的不同出讓年期基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成最低控制標(biāo)準(zhǔn)方案。

第二步，以基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估所確定的土地還原率為依據(jù)，測(cè)算不同使用年期下對(duì)應(yīng)的年期修正系數(shù)，形成最高控制標(biāo)準(zhǔn)方案。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮不同使用年期對(duì)權(quán)利人獲取土地資產(chǎn)增值收益程度的影響修正（修正系數(shù)在0.75-1.00之間取值，年期越短修正幅度越大），形成初步成果方案。

第三步，綜合考慮城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地供求形勢(shì)對(duì)土地預(yù)期收益的變化影響，以及土地出讓年期長(zhǎng)短對(duì)權(quán)利人獲取土地轉(zhuǎn)讓增值收益程度的影響特征，以前述確定的土地還原率低限值和高限值為控制，建立指數(shù)模型進(jìn)行插值，估算不同出讓年期的年期修正系數(shù)，進(jìn)而以此為基礎(chǔ)形成相應(yīng)的成果方案。

第四步，綜合分析當(dāng)前社會(huì)對(duì)彈性年期出讓供應(yīng)方式的公眾認(rèn)知及接受程度，結(jié)合專家咨詢、社會(huì)各方論證等，對(duì)前述形成的不同方案進(jìn)行綜合平衡，形成最終方案。

表1 某市產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn) （元/平方米）