摘要：審判質(zhì)效的提高是全面落實司法責(zé)任制的現(xiàn)實考量。需要全面考慮對法院、法官的要求和對配套條件的要求。法院行政領(lǐng)導(dǎo)在前期對審判質(zhì)效的把關(guān)、合議庭作為審判組織作用的合理發(fā)揮以及“陪審法官制”的構(gòu)建，已成為提高審判質(zhì)效對法院的重要要求。對于法官而言，審判質(zhì)效來源于具體的操作流程，除了審判禮儀和司法行為的規(guī)范之外，還需要強化職責(zé)意識和程序指引，同時輔之以責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的保障制度。從配套制度和條件的建構(gòu)上，提高審判質(zhì)效還需要統(tǒng)籌推進(jìn)法官員額和政法編制合理配置，加強院校合作與書記員培養(yǎng)，進(jìn)一步深化司法公開。

關(guān)鍵詞：審判質(zhì)效；員額制；法官；法官助理

作者簡介：譚波，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院監(jiān)察法治研究中心研究員、博士生導(dǎo)師（鄭州450001）；海南大學(xué)法學(xué)院教授（?？?70228）

基金項目：河南工業(yè)大學(xué)2017年度省屬高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費國家社科基金培育項目（2017SKPY14）DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.01.013

審判質(zhì)效提高，實際上可以被視為司法領(lǐng)域供給側(cè)改革的需求，是關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大問題。眾多個案的審理結(jié)果，匯聚成為當(dāng)事人與其他公眾對司法審判質(zhì)量和效率的認(rèn)識，也是形成“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的初期心理基礎(chǔ)。2018年7月，最高人民法院黨組會議召開，專門提出“不斷提高審判質(zhì)效切實維護(hù)司法公正”的會議主題。其中尤其重點提到了調(diào)配審判資源，細(xì)化人員職責(zé)分工，推進(jìn)案件繁簡分流，同類案件適當(dāng)集中管轄、專業(yè)化審判等方式，破解“案多人少”難題。①2018年10月，在全國法院審判執(zhí)行工作會議暨全國法院審判管理工作座談會上，最高人民法院也讓各地各級法院紛紛介紹了提高審判質(zhì)效的經(jīng)驗。在此，我們不難看出審判管理、審判執(zhí)行等工作環(huán)節(jié)與審判質(zhì)效之間的關(guān)聯(lián)?？傮w來說，提高審判質(zhì)效，包括對法院本身的要求，對法官的要求和對配套制度和條件的要求。

一、提高審判質(zhì)效對法院本身的要求

（一）審判質(zhì)效的界定及其重要關(guān)口：審判指導(dǎo)監(jiān)督和審判事務(wù)管理

審判質(zhì)效，即審判質(zhì)量與效率。作為一種對爭議的國家判斷權(quán)，審判權(quán)的統(tǒng)一行使關(guān)系到社會公平正義價值的維系與實現(xiàn)，審判質(zhì)效的提高也是全面落實司法責(zé)任制的現(xiàn)實考慮。審判質(zhì)量可以表現(xiàn)在實體和程序兩方面的正義性上，其具象分別依托于裁判結(jié)果的正義和案件審理環(huán)節(jié)的正義，而對其評估主要應(yīng)著眼于對裁判結(jié)果以及關(guān)鍵性審判環(huán)節(jié)的評價和對流程管理的專項評查。有學(xué)者認(rèn)為，如果將其指標(biāo)化，審判質(zhì)量高低的最主要表現(xiàn)是案件被改判發(fā)回的比率。審判效率則是指審判資源的投入與辦結(jié)案件及質(zhì)量之間的比例關(guān)系。①但單純根據(jù)數(shù)字指標(biāo)得出相應(yīng)的考核結(jié)論也可能存在各種弊端，比如缺乏對案件審理難度的考慮、缺乏對法官審判過程規(guī)范性的考量，等等。②根據(jù)最高人民法院2018年12月4日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步全面落實司法責(zé)任制的實施意見》（法發(fā)〔2018〕23號，以下簡稱《意見》）的規(guī)定，監(jiān)管審判質(zhì)效，包括根據(jù)職責(zé)權(quán)限。對審判流程進(jìn)行檢查監(jiān)督，對案件整體質(zhì)效的檢查、分析、評估，分析審判運行態(tài)勢，提示糾正不當(dāng)行為，督促案件審理進(jìn)度，統(tǒng)籌安排整改措施，對存在的案件質(zhì)量問題集中研判，等等。這是對院長、庭長審判監(jiān)督管理權(quán)責(zé)清單的具體要求，也是完善新型監(jiān)督管理機制的要求。同時，院長、副院長、庭長需要對《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第24條規(guī)定的“四類案件”進(jìn)行個案監(jiān)督。根據(jù)2015年最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》（法發(fā)〔2015〕13號），“四類案件”主要包括：（1）涉及群體性糾紛，可能影響社會穩(wěn)定的；（2）疑難、復(fù)雜且在社會上有重大影響的；（3）與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的；（4）有關(guān)單位或者個人反映法官有違法審判行為的。對于這類案件，院長、副院長、庭長有權(quán)要求獨任法官或者合議庭報告案件進(jìn)展和評議結(jié)果。對“四類案件”，院長、庭長可以查閱卷宗、旁聽庭審、查看案件流程情況，要求獨任法官、合議庭在指定期限內(nèi)報告案件進(jìn)展情況和評議結(jié)果、提供類案裁判文書或者檢索報告。同時，在行使上述審判監(jiān)督管理權(quán)時，應(yīng)當(dāng)在辦案平臺標(biāo)注、全程留痕，對獨任法官、合議庭擬做出的裁判結(jié)果有異議的，可以決定將案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進(jìn)行討論。因此，如果想使院長、庭長對案件質(zhì)效形成實質(zhì)性的約束，必須明確其審判監(jiān)督管理的權(quán)責(zé)清單，分“禁止項”“職責(zé)項”“有權(quán)項”和“應(yīng)當(dāng)項”等對其權(quán)責(zé)予以分別規(guī)定。這一規(guī)定模式也曾經(jīng)出現(xiàn)于2017年5月起施行的《最高人民法院關(guān)于落實司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機制的意見（試行）》（法發(fā)〔2017〕11號）之中。有些基層法院開展了確立相關(guān)權(quán)責(zé)清單的嘗試，比如重慶九龍坡區(qū)人民法院，對40項審批事項以菜單式加以列舉，明確院長、副院長、庭長以及副庭長的審批事項分別為16項、23項、8項、8項，其余事項由員額法官決定。對于院長、庭長等業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)來說，還有一些不言自明的職責(zé)，如《意見》中強調(diào)的“案件質(zhì)量評查”，覆蓋了所有法官的業(yè)務(wù)工作，評查方式也是多樣化，重點評查的案件也可能與上述“四類案件”相重合。從實質(zhì)上來說，這就是法院內(nèi)審判指導(dǎo)監(jiān)督和審判事務(wù)管理的外延綜合。前者包括院長、庭長對案件實體裁決的指導(dǎo)監(jiān)督、統(tǒng)一法律適用以及依法決定程序問題等，后者包括審判流程管理、案件質(zhì)量評查、審判質(zhì)效考評等活動。③這些制度與流程都是保障審判質(zhì)效的重要關(guān)口。

（二）案件審判質(zhì)效的組織基礎(chǔ)：強化司法民主與構(gòu)建專業(yè)團(tuán)隊的需要

人民法院內(nèi)部的司法組織是支撐司法民主的重要基石。前述提及的審判事務(wù)管理與司法民主之間存在一定程度的矛盾。而正因為民主對于管理的反制作用，所以其程序價值得以凸顯。法官群體在司法行政事務(wù)中的民主自治，可以體現(xiàn)為本法院法官參與法官會議等，①也可體現(xiàn)為對合議庭等組織的參與及其實際作用的發(fā)揮。合議庭是法院審判工作的基本組織，也是法院系統(tǒng)強化審判質(zhì)效的主抓手。最高人民法院早在2002年就通過了《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》（法釋〔2002〕25號），在2010年又通過了《關(guān)于進(jìn)一步加強合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》（法釋〔2010〕1號）。根據(jù)后一司法文件的規(guī)定，合議庭在審理案件過程中，除提交審判委員會討論的案件外，對評議意見一致或者形成多數(shù)意見的案件，依法做出裁判。一些重要的案件可以經(jīng)由審判長提請院長或者庭長決定組織相關(guān)審判人員共同討論，合議庭其他成員應(yīng)當(dāng)參加，但對案件的討論意見，僅供合議庭參考，不影響合議庭依法裁判。隨著“員額制”改革的深入，合議庭制度的正常運作需要通過構(gòu)建審判團(tuán)隊來支持。審判團(tuán)隊的客觀存在及其運行，也成為合議庭運行的一種基礎(chǔ)或原動力?！兑庖姟芬苍凇凹訌娀鶎尤嗣穹ㄔ簩徟袌F(tuán)隊建設(shè)”部分專門指出要“統(tǒng)籌內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革與審判團(tuán)隊建設(shè)”，這說明，兩項改革應(yīng)該并行不悖地進(jìn)行。法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革涉及縱向與橫向兩方面。減少層級，消除部門壁壘，這些都利于提高審判質(zhì)效。②這既關(guān)涉到法院的行政管理，也涉及如何便利審判權(quán)力的運行和審判資源的使用。審判團(tuán)隊是法院最基本的辦案單元和自我管理單元，審判團(tuán)隊建設(shè)則主要關(guān)乎審判資源配置的問題。從現(xiàn)有的模式來看有“院-綜合審判庭”，“院-審判團(tuán)隊”。對于人員編制數(shù)較多的基層人民法院，則可以建設(shè)“院-審判庭-審判團(tuán)隊”，這些都可以根據(jù)案件數(shù)量、案件類型、難易程度和人員結(jié)構(gòu)等因素來確定。從目前國內(nèi)處理審判團(tuán)隊和審判業(yè)務(wù)庭之間關(guān)系的模式來看，大體可以分為包含關(guān)系、并行關(guān)系和替代關(guān)系三種，③審判團(tuán)隊雖然有利于提高審判質(zhì)量和效率，但畢竟也不能等同于合議庭，其扁平化的管理模式也決定了其在功能上不能完全取代審判業(yè)務(wù)庭，因此，必須處理好審判團(tuán)隊與傳統(tǒng)審判組織和法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的關(guān)系。

《意見》還提出要完善新型審判權(quán)力運行機制，切實落實“讓審理者裁判”的要求，在完善案件分配機制方面，要建構(gòu)專業(yè)化合議庭、專業(yè)審判團(tuán)隊或者速裁審判團(tuán)隊。嚴(yán)格地說，速裁審判團(tuán)隊?wèi)?yīng)該主要存在于刑事審判領(lǐng)域。2018年10月26日施行的《刑事訴訟法》從法律層面確認(rèn)了基層人民法院的速裁程序適用，主要針對可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，案件事實清楚，證據(jù)確實、充分且被告人認(rèn)罪認(rèn)罰并同意適用速裁程序的情形。在此之前，最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）中也專門指出了創(chuàng)新刑事速裁工作機制的要點，并提出探索建立行政速裁工作機制。而對于民事領(lǐng)域，民事訴訟法并沒有明確肯認(rèn)民事速裁這一概念，其依據(jù)的主要是2011年3月17日最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于部分基層人民法院開展小額速裁試點工作的指導(dǎo)意見》，之后在司法實踐中所指代的也只是小額速裁程序。這一點需要注意區(qū)分，但從實際的審判團(tuán)隊建設(shè)來看，這已經(jīng)成為未來合議庭組織建設(shè)的一個重要輔助。2018年3月，在某省的《高級人民法院機關(guān)審判業(yè)務(wù)部門職能調(diào)整方案（試行）》改革文件中，也專門提到了資源配置的均衡，提出解決各部門“忙閑不一、規(guī)模不一”的問題，并通過重新設(shè)置職能，使各部門“資源相對均衡”。

（三）“陪審法官制”的構(gòu)建

“員額制”是目前我國司法領(lǐng)域正在進(jìn)行的促進(jìn)審判人員專業(yè)化的改革舉措。按照我國目前“員額制”改革的現(xiàn)狀，員額法官承擔(dān)了非常重的審判業(yè)務(wù)。而“員額制”改革的目標(biāo)則是，包括法官助理、書記員、執(zhí)行員、法警等在內(nèi)的司法輔助人員要占所有在編人員的50%左右，但只從事審理準(zhǔn)備、調(diào)解、法律研究、案卷管理、記錄等輔助性工作。①但如果只是強調(diào)入額法官才能從事庭審，將有可能讓員額法官之外的那些法官在審判中付出勞動的意愿大打折扣。這里有可能的兩種情況是，對于年齡偏大的法官，可能因為前期努力沒有得到足夠肯認(rèn)而自甘被邊緣化（當(dāng)然這里也有可能存在因年齡偏大或其他原因而放棄入額機會的情形，在此另當(dāng)別論），但對于年輕的法官而言，如果長期無法獲得直接參與庭審的機會，則有可能拉長其成長的期限與過程。畢竟，優(yōu)秀法官是案例積累的結(jié)果。因此，相對于“員額法官制”的“陪審法官制”的構(gòu)建就顯得異常重要，“案多人少”的矛盾可能借此得以解決。見表1。

表1“陪審法官”與員額法官、書記員的職能銜接

從其他一些國家的做法來看，通常是設(shè)立核心法官（主審法官）之外的輔助型法官，比如美國聯(lián)邦法院的輔助型法官除承擔(dān)庭前主要準(zhǔn)備工作和核心法官交辦的其他輔助性司法事務(wù)外，還可以承擔(dān)一部分次要或簡單案件的審理（如輕微刑事案件、經(jīng)雙方當(dāng)事人同意的民事案件等）。這種制度設(shè)置的前提在于對司法事務(wù)本身有著合理的裁量分級。②見表2。

表2美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)的事務(wù)分級

2018年10月《人民法院組織法》被修訂，新增了“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理”的規(guī)定。該法第48條還規(guī)定，“人民法院的法官助理在法官指導(dǎo)下負(fù)責(zé)審查案件材料、草擬法律文書等審判輔助事務(wù)”，“符合法官任職條件的法官助理，經(jīng)遴選后可以按照法官任免程序任命為法官”。這一規(guī)定的立法意圖在于，一方面確定了法官助理可以從事的工作，另一方面表明了法官助理最終可以通過遴選晉級為法官。但現(xiàn)有的體制及案多人少的壓力下，如何發(fā)揮這些法官助理的作用，值得反思。結(jié)合“員額制”改革的要求，最高人民法院在2017年就曾明確表態(tài)，“未入額法官在保證原有津補貼不變的同時，可以轉(zhuǎn)任法官助理或司法行政人員，部分資歷較深的未入額法官，可以發(fā)揮自身優(yōu)勢從事訴前調(diào)解、信訪接待、司法研究等工作”。③但是，“法官助理”這一稱謂落腳于“助理”，不能很好地調(diào)動未入額法官的積極性，不利于改革初期案件審判質(zhì)量的提高，尤其過渡階段更是如此。

與之相關(guān)的還有“審判員”一詞在《法官法》中的使用。相比“法官”這一概念，我們對“審判員”一詞的使用也不應(yīng)完全摒棄。相比2018年1月的《法官法（征求意見稿）》（即第一稿），2018年年底由全國人大常委會審議的《法官法（修訂稿）》（即第二稿）又重新加進(jìn)了法官法對“法官”的完整界定，即除了表述“法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員”外，增加了法官“包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員”的表述，明確了“法官”的外延，尤其是“法官”和“審判員”之間的概念關(guān)系。2019年全國人大常委會修訂通過的《法官法》肯定了上述概念界定。2018年全國人大常委會法制工作委員會憲法室也曾就審判員、檢察員與法官、檢察官稱謂的關(guān)系等憲法問題，做了合憲性審查和合憲性確認(rèn)工作。①具有審判職稱的法院司法工作人員仍為“法官”，而不單純是“助理”，這對于從事多年審判工作，有著豐富審判經(jīng)驗的“老審判”來說，是“老人老辦法”的一種合理制度過渡，也能夠有效減輕員額法官們的壓力，是一種“雙贏”。

退一步講，在2018年《人民法院組織法》修改初期的草案中，立法者也曾考慮“未入額法官”的叫法，而不是以“助理”來落腳這些對審判工作抱有熱情的審判員?！兑庖姟分兴蟮摹胺e極研究建立法官后備人才培養(yǎng)體系”，“認(rèn)真落實法官助理、書記員職務(wù)序列改革”，都是必需的，確實需要認(rèn)真考慮，而對待多年從事該項工作的“老人”，確實不應(yīng)一“助”了之，而“創(chuàng)新完善法官助理培養(yǎng)模式”則更多應(yīng)是為“員額制”改革后司法審判隊伍加入的“新人”而設(shè)置的改革措施，這樣才是真正做到了“具體問題具體分析”。

二、提高審判質(zhì)效對法官的要求

法官群體是審判流程的具體操作者，在提高審判質(zhì)效中扮演著至為關(guān)鍵的角色。從目前的審判管理流程來看，法官群體無論在形式方面還是實質(zhì)方面都需要加以規(guī)范。

（一）需注重司法禮儀，規(guī)范司法行為

審判質(zhì)效不僅源于實體正義，也得益于程序正義，因此，司法禮儀應(yīng)當(dāng)被納入審判質(zhì)效提高需要考慮的范疇。在當(dāng)下“案多人少”的辦案格局中，司法的儀式感容易被淡化，而這種儀式感某種程度上恰恰是司法權(quán)威的來源所在。伯爾曼曾在《法律與宗教》中寫道：“法律像宗教一樣起源于公開儀式，這種儀式一旦終止，法律便喪失其生命力。”②審判長或獨任審判員作為法庭程序的主控者，應(yīng)該對整個的程序運行具有絕對的掌控力，根據(jù)2016年5月1日最高人民法院《關(guān)于修改〈中華人民共和國人民法院法庭規(guī)則〉的決定》，審判人員要在庭審活動中平等對待各方，而全體人員也應(yīng)在庭審中服從審判長或獨任審判員的指揮，“尊重司法禮儀”，不得實施一些危害法庭安全或妨害法庭秩序的行為，這也是對1993年的《人民法院法庭規(guī)則》第七條、第九條、第十條的合并修改，更清晰地匯總了全體人員不得在法庭上隨意實施的行為。而包括檢察人員和訴訟參與人在內(nèi)的人員，必須經(jīng)過審判長或獨任審判員的許可才能發(fā)言或提問。司法警察是司法強制措施的程序執(zhí)行者，但必須按照審判長或獨任審判員的指令行使相應(yīng)的法庭秩序維持權(quán)。出現(xiàn)緊急情況危及庭內(nèi)人員人身安全或者嚴(yán)重擾亂法庭秩序的，司法警察可以直接采取必要的處置措施。這就有利于保證法庭秩序和司法禮儀貫行的連續(xù)性。

除此之外，違反法庭規(guī)則或司法禮儀的行為必須受到相應(yīng)的責(zé)任科處，這也是維系法庭秩序的最有效途徑，不管是人民法院抑或人民檢察院的司法處理建議，都會對相應(yīng)違法行為的處理起到良好的督促和推進(jìn)作用。見表3。

（二）強化職責(zé)意識和程序指引

1.確立崗位職責(zé)清單和履職指引，將其嵌入辦案平臺

清單式管理是目前提高治理能力的重要途徑，這在其他領(lǐng)域的改革過程中也屢見不鮮。根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責(zé)任制的意見》的通知（廳字〔2017〕44號），在規(guī)范權(quán)責(zé)配置方面，要建立權(quán)力清單和履職指引制度，明確應(yīng)當(dāng)由院長、檢察長以及審委會、檢委會決定的重大事項和可以由法官、檢察官決定的事項，并需要分別規(guī)定相應(yīng)責(zé)任。

表3《人民法院法庭規(guī)則》對違反法庭庭審規(guī)則的制約機制一覽

2.完善類案參考、裁判指引等工作機制，建立類案及關(guān)聯(lián)案件強制檢索機制

需要明確的是，實施上述舉措，是為了確保類案裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和法律適用統(tǒng)一。所謂類案裁判指引，是指列明每類案件需要查明的事實和法律適用要點，明確各類案件的裁判標(biāo)準(zhǔn)，讓法官清晰掌握各種常見案件的裁判尺度，從而達(dá)到規(guī)范司法行為的目的。同時，加強審判規(guī)范化建設(shè)，即進(jìn)行所謂的“要素式審理”，追求“統(tǒng)籌繁簡、兼顧質(zhì)效”。裁判指引既是法官的“工具書”，同時也是社會公眾的“參考書”。其規(guī)范化、類型化的優(yōu)勢有利于把案件審理帶入一定規(guī)則之中，是一種高效的裁判方式，有助于統(tǒng)一類案裁判尺度。但例外的情形在于，關(guān)鍵要素不同的案件不能進(jìn)行類比。規(guī)范的適度抽象化有助于實現(xiàn)司法適用的靈活性和相對穩(wěn)定性的統(tǒng)一。但公正的裁判結(jié)果同樣需要借助裁判主體的司法智慧來實現(xiàn)。

3.嚴(yán)格落實審限管理，將監(jiān)督事項嵌入辦案平臺

審限管理的嚴(yán)格程度非常能夠體現(xiàn)審判質(zhì)量和效益，遲來的正義往往讓人感受到其與正義之間的距離感。對發(fā)生于2017年“曲玉權(quán)案”最后的處理結(jié)果，很大程度上容易讓人感受到辦案期限的過度使用，從而導(dǎo)致一種心理上的不公正感。見表4。

表4“曲玉權(quán)”案審判前各項環(huán)節(jié)實際用時一覽

雖然該案件審理已經(jīng)告一段落，二審也在兩個月的法定審限中做出，但歷時近兩年的辦案歷程對于社會公眾心理的影響還是客觀存在的，總體上的審判質(zhì)效也因此受到了相應(yīng)的影響。要根除此類不良影響，有必要在中央目前掃黑除惡的高壓態(tài)勢下，強化對包括審限在內(nèi)的各種程序要素的嚴(yán)格控制，嚴(yán)格杜絕程序的不當(dāng)適用。

4.實現(xiàn)司法活動全程留痕和違規(guī)操作的主動攔截

司法活動全程留痕，其目的在于防止司法腐敗的產(chǎn)生，避免“堡壘毀于內(nèi)部”，實現(xiàn)違規(guī)操作的主動攔截。黨的十八屆四中全會之后，這一制度的建構(gòu)被提上日程。目前，其具體依據(jù)包括2015年3月18日的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》（中辦發(fā)〔2015〕23號），2015年3月26日的《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》以及2015年8月19日的《人民法院落實〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定〉的實施辦法》。這些規(guī)定詳細(xì)具體，但關(guān)鍵問題在于，上述規(guī)定的可操作性有多明顯，法官主動記錄的積極性有多大，對記錄人員自身權(quán)益的保障有多少。如果想進(jìn)一步強化該項制度的落實效果，最重要的在于完善記錄的具體內(nèi)容，比如干預(yù)案件的領(lǐng)導(dǎo)干部的信息、干預(yù)的時間和干預(yù)方式以及干預(yù)想要達(dá)到的效果，都必須得以清楚體現(xiàn)。目前來看，需要總結(jié)的是干預(yù)的形式，以保證完整性與有效性，比如某法院院長在參加法官會議時，提醒承辦法官充分考慮某案被告家庭現(xiàn)狀，實際上就已經(jīng)構(gòu)成了對案件的不當(dāng)干預(yù)。這種較為隱蔽的干預(yù)手段實際上也是目前最容易影響審判質(zhì)效的行為方式。

（三）構(gòu)建責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的保障制度

當(dāng)前，在法官群體的責(zé)任已經(jīng)被不斷強化的前提下，我們需要同時考慮的是給予與其履職相匹配的保障制度，防止出現(xiàn)“責(zé)重于權(quán)”的偏重局面，防止這種局面影響到法官群體的穩(wěn)定性。

1.強化司法責(zé)任與保障審判獨立并舉

雖然錯案終身追究和法官責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的機制已經(jīng)先后得以構(gòu)建，但還必須有相應(yīng)的制度緩沖，讓制度的雙面性得以有效體現(xiàn)。因此，有必要明確司法豁免原則和免責(zé)事由，實現(xiàn)司法責(zé)任與司法豁免相統(tǒng)一。同時，嚴(yán)格區(qū)分審判質(zhì)量瑕疵責(zé)任與違法審判責(zé)任，確保實現(xiàn)法官依法裁判不受追究和違法裁判必究的法律后果。

2.處理好完善司法責(zé)任制與加強法官履職保障之間的關(guān)系

我們要建立與法官單獨職務(wù)序列相銜接和與其工作職責(zé)、實績和貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系的薪酬分配制度，同時，需要加大對一線辦案人員的政策支持力度。對于法官這種專業(yè)化群體而言，我們需要探索的是如何提高法官的職業(yè)榮譽感，完善對法官面臨審判風(fēng)險時的保護(hù)，設(shè)立專門的法官維權(quán)機構(gòu)以及相應(yīng)的法官崗位退出救濟渠道。

三、提高審判質(zhì)效對配套制度和條件建構(gòu)的要求

在法院和法官之外，審判質(zhì)效的提高還需要一定的配套制度，這對于獲得實際的制度效果。是不可或缺的因素。不論是人財物抑或后備力量的培養(yǎng)，乃至外部環(huán)境的塑造，都可能成為影響審判質(zhì)效的微觀要素。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)法官員額和政法編制合理配置

審判質(zhì)效是客觀過程和主觀感受的統(tǒng)一，這里的感受主要是當(dāng)事人的感受，但當(dāng)事人的感受其實主要源于審判人員的具體操作，因此，關(guān)注審判群體自身的境遇，盡量排除各種非審判要素對審判群體的影響，成為提升當(dāng)事人對審判直觀感受的重要基礎(chǔ)。

1.員額的合理配置：向基層和人案矛盾突出的法院傾斜

目前需要改變的是法官員額分配的“泛公務(wù)員化”趨勢。《意見》在第四部分提出，“統(tǒng)籌推進(jìn)司法責(zé)任制配套改革，提升司法責(zé)任制改革整體效能”，具體做法包括統(tǒng)籌考慮各市（區(qū)、縣）法院的案件數(shù)量、類型、難易程度、增幅大小和轄區(qū)面積、人口數(shù)量、自然條件、發(fā)展?fàn)顩r、人民法庭數(shù)量等因素，精準(zhǔn)分析測算各市（區(qū)、縣）法院所需政法編制，將編制資源向編制緊缺、急需補充的法院傾斜，實現(xiàn)編制、案件量、人員的合理匹配。按照我國法官“員額制”改革方案的要求，我國法官人數(shù)將從現(xiàn)有的19.98萬人調(diào)整到14萬人左右，而員額法官的人數(shù)比例占到不超過39%，根據(jù)中部某省在2018年年底公布的大數(shù)據(jù)，該省有員額法官7316名，占總編制的36.1%，平均每人受理的案件量為269件。但具體到每個不同的審判領(lǐng)域，則可能面臨不同的案件受理量與審判工作量，如根據(jù)西部某省會城市C市中院公布的2017年的數(shù)據(jù)，大體分布情況如表5：①

表52017年C市中院民事專業(yè)化審判庭案件量與民事傳統(tǒng)業(yè)務(wù)庭案件量統(tǒng)計表

而不同區(qū)域的基層法官的辦案數(shù)量也呈現(xiàn)出較大的數(shù)量差異，有的甚至差距一倍之多。同時，這種業(yè)務(wù)庭室之間工作量的不均衡還造成庭室權(quán)責(zé)“模糊化”、裁判標(biāo)準(zhǔn)“差異化”和審判質(zhì)效“無關(guān)化”等不良后果，而民事審判庭數(shù)量的增加并未導(dǎo)致民事案件審判質(zhì)效的提高。②可以肯定，目前這些中心城市尤其是省會城市的基層法院面臨的審判壓力還是較大的，需要適當(dāng)減壓。因此，應(yīng)當(dāng)按照對我國現(xiàn)有的“員額制”改革中的實際做法予以折中，即在按照中央政法專項編制的39%上限的同時，參考法院年度收案數(shù)和法官人均年度辦案數(shù)來確定法官員額，③同時，按照審判團(tuán)隊在法院內(nèi)部隨機分案、平均結(jié)案，以此保證工作量的均衡。實踐中，有些地方還采取打破業(yè)務(wù)部門的做法，使很多非民事領(lǐng)域出身的法官直接變成了也可以審理各類民事案件的“專家”。但這種做法本身的長期效果尤其是其消極影響仍有待觀察。

2.確立員額退出機制

法院是法律帝國的“首都”，法官是法律帝國的“王侯”。辦案也理應(yīng)成為法官的天職?！兑庖姟访鞔_指出，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官無正當(dāng)理由不辦案或者辦案達(dá)不到要求的，應(yīng)當(dāng)退出員額。從有些省份提供的數(shù)據(jù)來看，領(lǐng)導(dǎo)數(shù)與干警數(shù)的比值呈現(xiàn)出各種不同的趨勢，比較高的甚至達(dá)到140%，如果擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官不辦案或少辦案，提高審判質(zhì)效無異于癡人說夢。筆者在前文曾提到C市中院，我們在其官方網(wǎng)站查詢到該院的員額法官總共有186名，其中院領(lǐng)導(dǎo)、庭領(lǐng)導(dǎo)以及其他入額的領(lǐng)導(dǎo)在其中所占的比例為29%，④已經(jīng)在中央確定的以省為單位、以政法專項編制為基數(shù)的39%的員額比例中占到了大部。從現(xiàn)實角度來講，占有員額指標(biāo)的法院領(lǐng)導(dǎo)，更不容易直接從員額中主動退出。但對于員額法官的退出，各地還是有一些探索，但目前各地的做法及其對退出機制的態(tài)度都完全不統(tǒng)一，有些地方力圖從各方面厘定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范員額法官的退出，比如上海市高院的做法是從辦案、廉政、遵紀(jì)守法等方面每年對入額法官進(jìn)行考核，北京市二中院則對政治表現(xiàn)、知識經(jīng)驗、能力業(yè)績和紀(jì)律作風(fēng)等方面進(jìn)行考察，山西省高院設(shè)定了被動退出（包括不親自辦案等六種情形）和主動退出（辭職）等等。

根據(jù)2019年1月施行的《人民法院組織法》第46條第2款，地方各級人民法院法官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實行總量控制、動態(tài)管理。而對動態(tài)管理的機制，各地的具體標(biāo)準(zhǔn)還有待完善，就國家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而言，則亟待構(gòu)建。如果上升到法律層面，2018年12月29日修訂并于2019年6月1日施行的《公務(wù)員法》第35條規(guī)定，公務(wù)員的考核應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質(zhì)和工作實績。2019年4月23日修改通過的《中華人民共和國法官法》第41條規(guī)定，對法官的考核內(nèi)容包括：審判工作實績、職業(yè)道德、專業(yè)水平、工作能力、審判作風(fēng)，重點考核審判工作實績。綜合上面兩部法律的規(guī)定，其實員額法官是否退出應(yīng)該重點考慮其工作實績，但問題在于，這里的工作實績是純粹以審判案件的數(shù)量決定還是兼及審判質(zhì)量和效率，對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的法官們是否還需要以其他方面的業(yè)務(wù)來考核工作實績，這都是相關(guān)制度完善時應(yīng)該重點關(guān)注的問題。

在建構(gòu)法官退出機制的細(xì)節(jié)方面，以前文提到的山西省高院的做法為例，我們可以大致做出這樣的制度設(shè)置：首先規(guī)定法定退出（如退休）和主動退出（如申請退出等），其次規(guī)定被動退出的情形，包括喪失國籍、只拿待遇不辦案、考核不合格、違紀(jì)違規(guī)被懲戒問責(zé)、身體不健康、已經(jīng)調(diào)離法院、辭職或被辭退和其他情形。上述退出機制的細(xì)節(jié)基本上都較為明確，唯一的例外的在于對“考核不合格”一項的界定。對于“考核不合格”，從前文公務(wù)員法的德、能、勤、績、廉五方面而言，我們可以考慮大致做出如表6的規(guī)定：

表6員額法官退出機制框架下的指標(biāo)考核設(shè)定一覽

而從考核的組織上來說，除了現(xiàn)有的法官考評委員會，還應(yīng)該更多地強調(diào)第三方評估的作用，綜合測算法官的工作績效，另外可以專門設(shè)定特殊的加分項，比如法官參加主審法官會議的次數(shù)和發(fā)言情況均可以視情況計入工作量，作為績效考核的加分項納入業(yè)績檔案。在考核形式的配套上，除了考核委員對案件質(zhì)量考評、參加當(dāng)事法官的庭審旁聽、評查裁判文書外，還應(yīng)該考慮走訪當(dāng)事人和律師，將律師和當(dāng)事人投訴率和情況反映納入考量范圍。當(dāng)一個法官案件審判質(zhì)效總是無法提高，判決書論證論述總是不能輕易被當(dāng)事人、律師等接受時，肯定也會影響他在本群體內(nèi)的信譽評價。①當(dāng)然，對當(dāng)事人和律師的投訴也必須客觀分析虛實，不可一概以數(shù)字論。員額法官退出制度的構(gòu)建和實施都不應(yīng)偏離保障司法權(quán)運行、保障社會公眾訴權(quán)合理行使、保障員額法官依法履職等根本目標(biāo)。②

（二）加強院校合作與書記員培養(yǎng)

書記員作為司法輔助人員，在提高審判質(zhì)效的過程中不可被忽視。目前，在很多基層法院，招錄高校本科畢業(yè)生擔(dān)任書記員成為一種常態(tài)，但這種所謂的“常態(tài)”缺乏固定的人才供給成功率與機制配給，需要克服相關(guān)障礙?！兑庖姟返?1條提出“加強法官助理、書記員的配備和培養(yǎng)”，“推行法學(xué)院校學(xué)生擔(dān)任實習(xí)法官助理常態(tài)化制度”，“多渠道拓寬法官助理來源”。2018年教育部和中央政法委聯(lián)合出臺的《關(guān)于堅持德法兼修實施卓越法治人才教育培養(yǎng)計劃2.0的意見》，也專門強調(diào)“要著力推動建立法治實務(wù)部門接收法學(xué)專業(yè)學(xué)生實習(xí)、法學(xué)專業(yè)學(xué)生擔(dān)任實習(xí)法官檢察官助理等制度，將接收、指導(dǎo)學(xué)生實習(xí)作為法治實務(wù)部門的職責(zé)”?！兑庖姟分袑Ω鞲呒壢嗣穹ㄔ禾岢鲆?，即“應(yīng)當(dāng)積極爭取人社、財政等部門支持，加強聘用制書記員招錄工作，落實聘用制書記員管理制度改革，切實穩(wěn)定聘用制書記員隊伍”。就這一點而言，應(yīng)該首先明確的是書記員的招錄標(biāo)準(zhǔn)、身份職責(zé)和待遇保障，這些要素的明確有利于給書記員提供穩(wěn)定的心理預(yù)期，對于其未來的職業(yè)發(fā)展會起到積極的推動作用。更確切地說，這種做法有利于基層法院招錄到更合適的人選。對比西方國家的書記員培養(yǎng)，我們不難看出應(yīng)該了解的是書記員其實就相當(dāng)于“司法助理”（Judicial Assistant），①但與我們所說的法官助理不可同日而語。而西方國家對司法助理與行政助理的打通使用，也將有助于這一行業(yè)的從業(yè)者形成對職業(yè)發(fā)展廣闊空間的心理預(yù)期，因此，這對于新進(jìn)人員的發(fā)展十分有利。其制度設(shè)計重在強調(diào)經(jīng)歷，同時為補償其工作的辛勞而給予較高薪金待遇。很多國家也正是以此來吸引求職者的青睞。這一點值得我們在未來的書記員遴選過程中重點考慮。

（三）進(jìn)一步深化司法公開

“司法公開”在近年來受到重視絕非偶然，其本身也是影響審判質(zhì)效的一個重要方面，同時也是對司法正義的一種直觀考量。②尤其是對當(dāng)事人而言，公開是表達(dá)公平正義的程序保障。③2018年修訂的《人民法院組織法》第七條規(guī)定，“人民法院實行司法公開，法律另有規(guī)定的除外”，其第39條第3款規(guī)定，“審判委員會討論案件的決定及其理由應(yīng)當(dāng)在裁判文書中公開，法律規(guī)定不公開的除外”。這種“以公開為原則，以不公開為例外”的做法，實際上已經(jīng)給現(xiàn)有的審判質(zhì)量和效益加上了更重要的保障。根據(jù)2016年10月1日最高人民法院通過的《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》（法釋〔2016〕19號）和2018年9月1日《最高人民法院關(guān)于人民法院通過互聯(lián)網(wǎng)公開審判流程信息的規(guī)定》（法釋〔2018〕7號），對審判業(yè)務(wù)過程的公開已經(jīng)基本不存在障礙?，F(xiàn)在需要強化實施的是2018年11月20日《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步深化司法公開的意見》（法發(fā)〔2018〕20號）中的相關(guān)規(guī)定，即“對于人民法院基本情況、審判執(zhí)行、訴訟服務(wù)、司法改革、司法行政事務(wù)、國際司法交流合作、隊伍建設(shè)等方面信息，除依照法律法規(guī)、司法解釋不予公開以及其他不宜公開的外，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)形式主動公開”。可以想見，除了個別涉及國家秘密、商業(yè)秘密和當(dāng)事人隱私的事項，這種全方位的公開勢必對未來的審判質(zhì)效產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，這也是保障案件審理流程經(jīng)得起檢驗的重要前提，關(guān)鍵在于如何落實在各級審判組織的日常工作環(huán)節(jié)之中。唯此，審判質(zhì)效才能在全方位的公開背景下得到大幅度提升。

結(jié)語

我國現(xiàn)行司法體制改革對審判流程的關(guān)注，實際上也契合了管理學(xué)的過程管理理論，需要我們從更小的細(xì)節(jié)入手，按順序、步驟、環(huán)節(jié)、時限等時間和空間要素保質(zhì)保量地完成各項工作。這同時也是一種世界潮流與趨勢，比如，以日本、德國等為代表的一些國家對裁判程序的IT化的細(xì)致關(guān)注，①實際上也是未來提高審判效率進(jìn)而提高審判質(zhì)量的一個側(cè)面。因此，在可能的情況下，還需要提前關(guān)注審判效率和審判質(zhì)量之間的內(nèi)在關(guān)系，總結(jié)出兩者之間的正相關(guān)、負(fù)相關(guān)等各種關(guān)系模式，進(jìn)而在不同場合運用不同的調(diào)整與改革方法來加以應(yīng)對，以求系統(tǒng)化的質(zhì)效提高。整體上看，案件審判質(zhì)效也只是司法過程中的一個階段性判斷，需要我們把對結(jié)果的關(guān)注轉(zhuǎn)移到動態(tài)運行、周而復(fù)始的評估過程中來，使之成為案件審判質(zhì)效改進(jìn)和再次評估的起點。②從不同法院的做法來看，以案件審判質(zhì)量評查等為代表的傳統(tǒng)做法和以審判權(quán)責(zé)清單為代表的新型改革手段也正在促使法官在審判過程中更加盡職盡責(zé)，通過事先明示提醒和事后督察反饋，而不是單純地進(jìn)行錯案追究，更有利于強化法官群體的責(zé)任心，也更符合我們國家和社會一直以來所提倡的辯證哲學(xué)思維。正如2019年3月最高人民法院院長周強所做的《最高人民法院工作報告》中所提出的，“強化督察問效，讓司法改革成效體現(xiàn)在審判質(zhì)量效率上”。須知，從上述諸渠道和抓手共同發(fā)力，也未必能讓審判“療效”就立竿見影，實現(xiàn)結(jié)果的完美無缺。這必定需要結(jié)合國家審判工作的形勢發(fā)展需要，漸入深層調(diào)理，才可能實現(xiàn)審判質(zhì)量和效率提高的最大化，進(jìn)而實現(xiàn)對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的貢獻(xiàn)。

①《強調(diào)不斷提高審判質(zhì)效切實維護(hù)司法公正》，中國長安網(wǎng)，http：//www.chinapeace.gov.cn/2018-07/30/content_ 11476057.htm。

①江蘇省南京市中級人民法院課題組：《司法體制綜合配套改革視野下法官業(yè)績考核評價制度重構(gòu)》，《法律適用》2018年第7期，第76頁。

②趙玉東：《試論過程評價機制在審判質(zhì)效考評中的運用》，《法律適用》2014年第3期，第114頁。

③龍宗智、孫海龍：《加強和改善審判監(jiān)督管理》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第2期，第36頁。

①高翔：《我國高級人民法院司法管理職能的改革——以法院院長會議運行狀況為實踐觀察點》，《法商研究》2017年第4期，第8頁。

②林遙、李任舟：《回歸審判獨立的理性界址：現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行的問題與思考》，《當(dāng)代法官》2018年第1期，第37頁。

③于猛：《人民法院審判團(tuán)隊制度建設(shè)與模式選擇——以基層人民法院的審判團(tuán)隊構(gòu)建為例》，《法律適用》2018年第11期，第66—67頁。

①全國“七五”普法統(tǒng)編教材編寫組：《憲法學(xué)習(xí)讀本》，北京：法律出版社，2018年，第139頁。

②陳新華：《對我國法官助理制度改革的思考》，《今日南國》（理論創(chuàng)新版）2008年第12期，第123頁。

③高紹安、呂冰：《最高法：守住未入額法官不得獨立辦案紅線》，http：//www.chinatrial.net.cn/news/9886.html，最后訪問于2019年2月20日。

①劉嫚、程姝雯：《正研究建立健全合憲性審查機制和程序》，《南方都市報》2019年2月18日，AA13版。

②伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第23頁。

①林遙、李任舟：《回歸審判獨立的理性界址：現(xiàn)行法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行的問題與思考》，《當(dāng)代法官》2018年第1期，第35頁。

②唐旭超：《規(guī)范與重構(gòu)：基層法院民事審判庭設(shè)置的實證研究》，《法律適用》2017年第5期，第97頁。

③陳瑞華：《法官員額制改革的理論反思》，《法學(xué)家》2018年第3期，第4頁。

④http：//cdfy.chinacourt.org/article/detail/2018/01/id/3149005.shtml。

①張建：《法官績效考評制度的法理基礎(chǔ)與變革方向》，《法學(xué)論壇》2018年第2期，第79頁。

②李鑫：《員額法官退出的理論檢視與制度構(gòu)建》，《社會科學(xué)家》2018年第1期，第118頁。

①在西方國家的招聘網(wǎng)站上，往往可以看到對司法助理職位的介紹，Judicial assistants work for federal， state and county court judges. They perform administrative tasks to help judges manage their workload and court schedule. The position is a government job and despite working for a judge， these assistants are generally employees of the government responsible for funding the courthouse. This position can also be referred to as administrative assistant， court clerk or another similar title.參見https：//study.com/articles/Judicial_Assistant_Job_Description_Duties_and_Salary.html。

②倪壽明：《讓正義經(jīng)得起“圍觀”——司法公開數(shù)字信息三大平臺建設(shè)：審判流程裁判文書執(zhí)行信息》，北京：人民法院出版社，2016年，第1頁。

③羅殿龍等：《審判流程信息公開實踐指引》，北京：人民法院出版社，2015年，第1頁。

①金子稔等：《民事裁判手続等のIT化の検討狀況》，《第一東京弁護(hù)士會會報》2019年第3期，第15—19頁。

②重慶市高級人民法院課題組：《審判管理制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國法學(xué)》2014年第4期，第102頁。

InstitutionalSupplyandRealisticRequirementsof ComprehensivelyImprovingtheTrialQualityandEffectiveness

——based on the consideration of fully implementing judicial accountability system

TAN Bo

Abstract：The improvement of trial quality and effectiveness is a realistic consideration for the full implemen？ tation of judicial accountability system. he requirements for courts， judges and supporting conditions need to be fully considered. In the early stage， the administrative leaders in the court checking the trial quality and ef？ fectiveness， the collegial panel as a trial organization playing a reasonable role and the construction of“jury judge system”， have become the important requirement for the improvement of the trial quality and effective？ ness. For a judge， the quality and effectiveness of a trial come from the specific operational process. In addi？ tion to the standard of trial etiquette and judicial conduct， it is necessary to strengthen the sense of account？ ability and procedural guidance， supplemented by a unified guarantee system of accountability and rights. In terms of the construction of supporting systems and conditions， in order to improve the quality and effective？ ness of trials， it is necessary to promote the rational allocation of judgespositions and the compilation of polit？ ical and legal documents， strengthen the cooperation between colleges and universities and the clerks training， and further deepen judicial openness.

Key words： trial quality and effectiveness， post system， judges， judicial assistants