黃學(xué)賢 李凌云

內(nèi)容提要 受案范圍是行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)性范疇，關(guān)涉侵害公共利益的違法行政行為應(yīng)當(dāng)接受司法監(jiān)督的范圍，進(jìn)而影響公共利益的保障程度。在規(guī)范、實(shí)踐及學(xué)說(shuō)三重視角下所探索的行政公益訴訟受案范圍，共同呈現(xiàn)出寬于現(xiàn)行法律明確列舉類型的演進(jìn)態(tài)勢(shì)，且分別面臨著法律依據(jù)有待增強(qiáng)，碎片化、共識(shí)尚待達(dá)成的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。行政公益訴訟受案范圍應(yīng)加以拓寬，公共利益保障范圍的動(dòng)態(tài)與普遍、“等”字釋義的開放性以及公益訴訟檢察職能的廣泛性為公益拓展提供了理論依據(jù)。未來(lái)拓展受案范圍的活動(dòng)，需遵循利益衡量、法定主義、司法統(tǒng)一的基本理念，從立法模式、受案標(biāo)準(zhǔn)、起訴人資格等方面去完善制度體系，并留意拓寬的必要限度。

在當(dāng)下，行政公益訴訟的范圍、管轄、程序等多方面內(nèi)容仍有完善空間。其中，受案范圍是基礎(chǔ)性范疇，本質(zhì)上發(fā)揮著劃定法律監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)之間分權(quán)制衡“界線”的作用，關(guān)涉哪些侵害公共利益的違法行政行為或不作為會(huì)被納入司法審查渠道。根據(jù)2017年修改后的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍主要集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)及國(guó)有土地使用權(quán)出讓等四種類型。換句話說(shuō)，針對(duì)行政公益訴訟受案范圍，《行政訴訟法》采用了“四列舉+等”的立法技術(shù)。2019年10月召開的中共十九屆四中全會(huì)明確提出要“拓展公益訴訟案件范圍”，強(qiáng)調(diào)了公益拓展的緊迫性。行政公益訴訟是富有實(shí)踐價(jià)值的司法制度，“行政法要面向新的實(shí)踐而不斷自我更新”[1]馬懷德、張雨田：《行政法學(xué)：面向新的實(shí)踐需求 不斷自我更新》，〔北京〕《檢察日?qǐng)?bào)》2020年1月4日。。本文將梳理行政公益訴訟受案范圍的發(fā)展脈絡(luò)，對(duì)公益拓展作出理論闡釋，并提出拓展受案范圍的基本構(gòu)想。

一、行政公益訴訟受案范圍的演進(jìn)態(tài)勢(shì)

立足于規(guī)范、實(shí)踐及學(xué)說(shuō)的三重視角，可以探析行政公益訴訟受案范圍的變遷規(guī)律。當(dāng)前行政公益訴訟受案范圍的法律依據(jù)有限，實(shí)踐中的公益拓展行為有碎片化傾向，對(duì)相關(guān)學(xué)說(shuō)的共識(shí)還有待達(dá)成。并且，這三個(gè)方面對(duì)受案范圍的探索，在整體上共同呈現(xiàn)出寬于現(xiàn)行法律明確列舉類型的態(tài)勢(shì)。

（一）行政公益訴訟受案范圍的規(guī)范指引

1989年頒布的《行政訴訟法》以及之前的法律規(guī)范都未能設(shè)定行政公益訴訟制度，受案范圍自然難覓蹤跡。伴隨著《行政訴訟法》的修改動(dòng)議，行政公益訴訟成為理論與實(shí)務(wù)界尤為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。早在2005年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》鮮明地倡導(dǎo)“研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，“推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。隨后，有部分地方結(jié)合本地情況對(duì)此進(jìn)行了初步探究。2010年3月實(shí)施的《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》第23條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以依照法律對(duì)涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟。盡管該地方性法規(guī)將此類案件納入行政訴訟的做法還有待上位法授權(quán)，但該舉措對(duì)生態(tài)環(huán)境保障的積極意義是不言而喻的。然而，受案范圍雖在個(gè)別地方有所發(fā)展，從全國(guó)范圍看卻依然面臨規(guī)范依據(jù)不足的窘境。2014年11月《行政訴訟法》修改時(shí)仍然未對(duì)此做出任何規(guī)定。誠(chéng)如有學(xué)者所述，之所以如此，“這主要是因?yàn)槲覈?guó)對(duì)行政訴訟的功能定位一直有‘抑客揚(yáng)主’的傾向，注重向主觀訴訟維度拓展而忽視了客觀訴訟維度?！盵1]劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，〔北京〕《法學(xué)研究》2018年第3期。行政公益訴訟屬于客觀訴訟的范疇，相關(guān)主事者對(duì)此種機(jī)制的推進(jìn)較為謹(jǐn)慎。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，2014年之前的行政公益訴訟受案范圍只在少數(shù)規(guī)范性文件中得到零星體現(xiàn)。

中共十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)探索建立公益訴訟制度后，2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了公益訴訟試點(diǎn)決定，授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省份的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等范圍開展工作。隨后，經(jīng)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》等司法文件的授權(quán)，地方省市檢察機(jī)關(guān)逐級(jí)分層試點(diǎn)的受案范圍集中于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓這三個(gè)領(lǐng)域，但食品藥品安全案件卻沒(méi)有明確地被規(guī)定為行政公益訴訟受案范圍，而是只將其列舉到民事公益訴訟中。與此相對(duì)應(yīng)，2016年2月最高人民法院通過(guò)的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，亦是將這三類案件作為行政裁判的重點(diǎn)。兩年公益訴訟試點(diǎn)工作到期之際，2017年6月底全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政訴訟法》作出修改，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在四個(gè)領(lǐng)域提起行政公益訴訟，即確立了本文開篇提及的“四列舉+等”之立法技術(shù)。值得注意的是，與試點(diǎn)期間的受案范圍相比，2017年新設(shè)條款增加了食品藥品安全的類型。新法對(duì)該領(lǐng)域的制度安排，說(shuō)明僅通過(guò)民事公益訴訟渠道一時(shí)難以充分維護(hù)公共利益，食品藥品安全監(jiān)管部門的不作為、亂作為等問(wèn)題也要予以解決。綜觀四個(gè)領(lǐng)域的特征可知，這些都與政府的“穩(wěn)定與發(fā)展”社會(huì)政策有關(guān)，屬于社會(huì)性監(jiān)管的領(lǐng)域[2]參見羅文燕：《行政公益訴訟的范圍、要件與程序》，〔南京〕《法治現(xiàn)代化研究》2019年第3期。。至此，行政公益訴訟受案范圍的法律框架基本得到確立。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的公益訴訟司法解釋重申了這四種類型的受案范圍。同年4月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《英雄烈士保護(hù)法》，其中第25條正式將侵害英烈的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等行為納入行政公益訴訟受案范圍，該領(lǐng)域成為法律明確列舉的第五種類型。

除此之外，黨政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門通過(guò)《意見》《通知》《決定》等形式積極支持行政公益訴訟制度，其中大多涉及受案范圍的規(guī)定。2016年12月的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出，研究建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟制度。2017年2月國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)發(fā)布的《2017年安全生產(chǎn)工作要點(diǎn)》繼續(xù)提出，大力強(qiáng)化安全監(jiān)管法治建設(shè)，研究建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟制度。2017年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系 切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意見》規(guī)定，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量安全公益訴訟工作。2017年12月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于充分發(fā)揮職能作用 營(yíng)造保護(hù)企業(yè)家合法權(quán)益的法治環(huán)境 支持企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的通知》規(guī)定，對(duì)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的市場(chǎng)監(jiān)管部門違法行使職權(quán)或者不作為的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索提起公益訴訟工作。該通知雖未明確市場(chǎng)監(jiān)管部門在何種領(lǐng)域的違法行政行為，但遍觀通知全文可知，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍并不局限于食品藥品安全領(lǐng)域。2019年6月最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制改革提供司法保障的若干意見》，提出要“研究探索建立證券民事、行政公益訴訟制度?！苯刂?019年10月底，全國(guó)已經(jīng)有26個(gè)省、區(qū)、市黨委、政府發(fā)文支持、促進(jìn)公益訴訟檢察工作[1]參見張軍：《26個(gè)省區(qū)市黨委政府發(fā)文支持公益訴訟檢察工作》，最高人民檢察院官網(wǎng)https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201910/t20191023_435521.shtml，2020年1月11日訪問(wèn)。。如2019年9月底通過(guò)的《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》第3條提出，檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、大數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域公益訴訟案件。此類具有地方立法性質(zhì)的決定，是為該地檢察機(jī)關(guān)在受案范圍“等外”領(lǐng)域的監(jiān)督行為授權(quán)。2020年1月，最高人民檢察院與全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立共同推進(jìn)保護(hù)婦女兒童權(quán)益工作合作機(jī)制的通知》，明確了針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位招聘過(guò)程中存在的性別歧視問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者提起公益訴訟。

綜上所述，在中央及國(guó)家有關(guān)部門自上而下的穩(wěn)步推進(jìn)下，受案范圍經(jīng)歷了從無(wú)到有、逐步確立的過(guò)程。根據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋、《英雄烈士保護(hù)法》的規(guī)定，當(dāng)前被法律明確規(guī)定的受案范圍初步形成“4+1”格局，與此同時(shí)，有關(guān)規(guī)范性文件對(duì)安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等領(lǐng)域的探索規(guī)定，卻又突破了法律明確列舉的五種類型。當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)在于，此種公益拓展行為的法律依據(jù)亟待補(bǔ)強(qiáng)。例如，關(guān)于建立安全生產(chǎn)行政公益訴訟的提議固然值得考慮，但我們不能忽略《安全生產(chǎn)法》這部專門法律的立法目的及條款依據(jù)。安全生產(chǎn)保護(hù)作為“等外”類型，如何解釋方能符合立法原意？比如，倘若檢察機(jī)關(guān)本身在招聘過(guò)程中存在性別歧視，那么怎樣提起公益訴訟才有程序法依據(jù)？《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字的解釋權(quán)歸屬于哪個(gè)主體，亦是值得明晰的課題。一言以蔽之，契合行政公益訴訟特點(diǎn)和規(guī)律的法律規(guī)范體系還不夠完備。

（二）行政公益訴訟受案范圍的實(shí)踐進(jìn)展

行政公益訴訟試點(diǎn)及制度全面落地以來(lái)，五類受案范圍都取得了積極成效。其中，多數(shù)案件未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審理程序，檢察機(jī)關(guān)更為注重通過(guò)訴前程序發(fā)揮作用，行政機(jī)關(guān)整改的積極性、主動(dòng)性較高。行政公益訴訟在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮的作用尤為明顯。有資料表明，環(huán)境行政公益訴訟的主要特點(diǎn)是：違法行政行為性質(zhì)基本是行政不作為[2]參見劉超：《環(huán)境行政公益訴訟受案范圍之實(shí)踐考察與體系展開》，〔北京〕《政法論叢》2017年第4期。。在食品藥品領(lǐng)域，行政公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)正在顯現(xiàn)。如在長(zhǎng)春“長(zhǎng)生疫苗事件”發(fā)生后，多地檢察機(jī)關(guān)相繼開展了公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督工作，有效保障了民生。與此同時(shí)，司法機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)就受案范圍等議題形成了較為密切的協(xié)調(diào)工作機(jī)制[3]例如，2019年9月通過(guò)的《吉林省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的決定》規(guī)定，對(duì)于公益司法保護(hù)新領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)可以依法在與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際逐步開展公益訴訟探索實(shí)踐，鼓勵(lì)檢察機(jī)關(guān)探索建立跨行政區(qū)域公益保護(hù)協(xié)作機(jī)制。。

當(dāng)前受案范圍取得的進(jìn)展，與先前的探索密不可分。近20年來(lái)受案范圍拓展已是不爭(zhēng)的事實(shí)，如2000年嚴(yán)正學(xué)訴椒江區(qū)文體局拒不履行法定職責(zé)案、2001年沈某訴浙江省桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局行政不作為案、2001年施建輝與顧大松訴南京市規(guī)劃局行政許可違法案、2002年陳法慶訴杭州市余杭區(qū)環(huán)保局行政不作為案、2009 年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土局不依法履行職責(zé)案等都是典型案例[1]參見沙林：《畫家嚴(yán)正學(xué)一審輸官司得民心》，〔北京〕《中國(guó)青年報(bào)》2001年1月8日；朱喬夫、由拳：《署名舉報(bào)不查處——怒狀告國(guó)稅局》，〔杭州〕《浙江青年報(bào)》2001年2月18日；于洋：《什么是城市公共利益——基于四個(gè)城市規(guī)劃司法案例的法理言說(shuō)》，〔北京〕《城市規(guī)劃》2018年第2期；王燦發(fā)：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的主體及其爭(zhēng)議》，〔北京〕《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期；等等。?？墒?，司法實(shí)踐中法院不時(shí)會(huì)用受案范圍規(guī)則、主體規(guī)則等理由將此類案件以裁定方式拒之門外，其中很重要的原因是欠缺法律依據(jù)?？偟膩?lái)看，該時(shí)期受案范圍較為寬泛，觸及領(lǐng)域涵蓋了國(guó)稅、規(guī)劃、環(huán)保等多類事項(xiàng)。

2017 年《行政訴訟法》確立行政公益訴訟制度以后，受案范圍條款中的“等”字已經(jīng)逐漸釋放功效。多地檢察機(jī)關(guān)開始在受案范圍的“等外”領(lǐng)域進(jìn)行探索。青海省格爾木市檢察院就走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的道路交通隱患向本市公安局發(fā)出檢察建議書，后者高度重視并及時(shí)對(duì)路段裝置進(jìn)行改進(jìn)，使影響該地多年的交通安全問(wèn)題得以妥善解決[2]參見《青海省格爾木市檢察院：“等外”領(lǐng)域第一例 公益訴訟新作為》，人民法治網(wǎng)http://www.rmfz.org.cn/contents/2/237818.html，2020年1月12日訪問(wèn)。。北京通州區(qū)有明代石橋年久失修、深埋于垃圾堆，該區(qū)檢察機(jī)關(guān)向區(qū)文化委員會(huì)制發(fā)了檢察建議，要求盡快劃定涉案文物的保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶，并切實(shí)保護(hù)好以大運(yùn)河為核心的歷史文化資源[3]參見藍(lán)向東、楊彥軍：《以公益訴訟方式開展文物保護(hù)的可行性研究》，《北京人大》2018年第6期。。本案中，檢察機(jī)關(guān)一定程度上借用了“生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)”之范圍。雖然此興舉對(duì)文物保護(hù)具有積極意義，但仍然引起“文物保護(hù)不屬于受案范圍”的質(zhì)疑聲。針對(duì)寧波市廣告騷擾電話十分猖撅的問(wèn)題，寧波市海曙區(qū)人民檢察院經(jīng)過(guò)層報(bào)最高人民檢察院批準(zhǔn)同意，妥當(dāng)辦理了整治騷擾電話公益訴訟案，督促通信管理部門有效整治了騷擾電話亂象[4]參見馬?。骸逗Ｊ飬^(qū)檢察院“騷擾電話”整治公益訴訟案入選最高檢公益訴訟十大典型案例》，浙江檢察網(wǎng)http://www.zjjcy.gov.cn/art/2018/12/27/art_26_66532.html，2020年1月4日訪問(wèn)。。2019年10月，最高人民檢察院發(fā)布了26件公益訴訟典型案例，其中浙江省諸暨市房地產(chǎn)、裝修行業(yè)侵犯消費(fèi)者個(gè)人信息公益訴訟案以及貴州省榕江縣人民檢察院訴栽麻鎮(zhèn)人民政府不依法履職案，都并非在五類受案范圍之列，而是檢察機(jī)關(guān)就信息安全、傳統(tǒng)文化保護(hù)等案件進(jìn)行的摸索[5]參見《最高檢發(fā)布26 件公益訴訟典型案例》，人民網(wǎng)http://legal.people.com.cn/n1/2019/1011/c42510-31393997.html，2020年1月5日訪問(wèn)。。在公共安全領(lǐng)域，河南省檢察院鄭州鐵檢分院針對(duì)鄭西高鐵三門峽段高鐵高架橋下設(shè)堤筑壩等重大安全隱患立案，會(huì)同當(dāng)?shù)卣e極督促整改工作，旨在保障高鐵安全，為拓展受案范圍提供了范例[6]參見劉立新：《將鐵路公共安全納入檢察公益訴訟范圍》，〔北京〕《檢察日?qǐng)?bào)》2019年3月18日。。

概言之，早期受案范圍拓展的試驗(yàn)為正式設(shè)定制度積累了經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前的司法探索又預(yù)示著未來(lái)發(fā)展趨向。各地檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)地探索多類受案范圍，其公益拓展行為形成多點(diǎn)開花的局面，且不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)都存在突破五個(gè)領(lǐng)域的實(shí)例。只要地方檢察機(jī)關(guān)自身認(rèn)為屬于公共利益的事項(xiàng)，并得到上級(jí)機(jī)關(guān)首肯后，其“個(gè)案突破”行為所受到的限制并不多。值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)拓寬的案件范圍未免過(guò)于繁雜，此種公益拓展權(quán)限存在過(guò)于強(qiáng)大和泛化之虞，某種程度上具有碎片化、臨時(shí)性等特點(diǎn)。除此之外，受案范圍的拓展還需要正當(dāng)性支撐，其中的職權(quán)、限度以及司法統(tǒng)一問(wèn)題都有待解決。而目前學(xué)術(shù)界形成的主流意見是，不應(yīng)該機(jī)械地固定受案范圍，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面。但是，對(duì)哪些范圍應(yīng)該拓展、可遵循何種標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵性議題，學(xué)者們尚未達(dá)成共識(shí)。

二、拓展行政公益訴訟受案范圍的理論依據(jù)

除中央政策對(duì)公益拓展提出的方向指引外，還有必要從公共利益范圍、“等”字解釋的法理依據(jù)、公益訴訟檢察職能三個(gè)維度去做出理論闡釋。這樣既能夠增強(qiáng)公益拓展的理論正當(dāng)性，也有助于明確受案范圍將來(lái)發(fā)展的方位。

（一）公共利益范圍的動(dòng)態(tài)性與普遍性

行政公益訴訟制度的核心內(nèi)涵，自然是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益這兩類公共利益。龐德就將社會(huì)利益分為公共安全、社會(huì)制度安全、公共道德、社會(huì)資源保護(hù)以及公共發(fā)展等方面[1]參見〔美〕羅斯科·龐德：《法理學(xué)》（第三卷），廖德宇譯，〔北京〕法律出版社2007年版，第218頁(yè)。。不管是在公法領(lǐng)域亦或是私法領(lǐng)域，公共利益向來(lái)是法學(xué)領(lǐng)域最重要的概念之一，其本身內(nèi)涵的廣泛性已經(jīng)隱約預(yù)示了受案范圍的可拓展性。保護(hù)公共利益是行政公益訴訟的歸屬，受案范圍大小都必須圍繞這個(gè)要點(diǎn)而展開[2]參見王春業(yè)、王娟：《行政公益訴訟范圍的“等外”解讀》，〔杭州〕《浙江學(xué)刊》2019年第6期。。公共利益內(nèi)涵之所以很抽象，是因?yàn)槠洹袄鎯?nèi)容”和“受益對(duì)象”的二者之間存在不確定性。盡管“公益之概念只能被描述而無(wú)法定義”[3]蔡志方：《行政救濟(jì)與行政法學(xué)》（三），〔上?！硨W(xué)林文化事業(yè)有限公司1998年版，第526頁(yè)。，但從其適用時(shí)應(yīng)該把握的基本要素入手，將有助于描繪出受案范圍的基本輪廓。

一方面，與公共利益不確定相伴隨的是流動(dòng)性要素，此種屬性能夠詮釋受案范圍拓展的動(dòng)態(tài)性。公共利益內(nèi)容存在一定彈性，應(yīng)該隨著社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及具體法律宗旨去探究其涵蓋范圍，換句話說(shuō)，公共利益的保障范圍并非一成不變。如今法律列舉的五種類型中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)關(guān)涉自然資源公共利益，食品藥品領(lǐng)域涉及公眾生命健康的公共利益，國(guó)有土地使用權(quán)領(lǐng)域、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)影響的是財(cái)產(chǎn)公共利益。立法如此設(shè)定，主要是為了揭示亟待檢察機(jī)關(guān)介入的典型領(lǐng)域。此種立法技術(shù)仍然是對(duì)可受理事項(xiàng)的選擇式限定，這對(duì)侵害公共利益的救濟(jì)或者公共利益糾紛的化解來(lái)講，會(huì)帶來(lái)訴訟片面化、無(wú)序化等弊害[4]參見關(guān)保英：《行政公益訴訟中的公益拓展研究》，〔上?！场墩闻c法律》2019年第8期。。公共利益的流動(dòng)性，要求行政公益訴訟受案范圍緊跟社會(huì)發(fā)展步伐。尤其是當(dāng)代社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)和信息科技的發(fā)展突飛猛進(jìn)，不斷在現(xiàn)實(shí)生活中衍生新的問(wèn)題點(diǎn)。如有學(xué)者所述，現(xiàn)有法律手段對(duì)個(gè)人信息保護(hù)乏力，為彌補(bǔ)刑法規(guī)制的局限性，全面有效地保護(hù)個(gè)人信息須建立信息公益訴訟[5]參見蔣都都、楊解君：《大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息公益訴訟探討——以公眾的個(gè)人信息保護(hù)為聚焦》，〔南寧〕《廣西社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。。另外，十九屆四中全會(huì)對(duì)公共利益也有不少闡釋，如“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)?！备叛灾怖骊P(guān)涉大多數(shù)人的期待利益，需要根據(jù)社會(huì)生活發(fā)展需要及基礎(chǔ)條件成熟來(lái)逐步擴(kuò)容。

另一方面，公共利益保障范圍具有普遍性，涉及類型繁多。美國(guó)學(xué)者安德森認(rèn)為，確定公共利益的方法之一就是“尋找普遍而又連續(xù)不斷地為人們共同分享的利益”[6]〔美〕詹姆斯·E.安德森：《公共決策》，唐亮譯，〔北京〕華夏出版社1990年版，第224頁(yè)。。為避免概念抽象，還可以從行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的潛在普遍性予以理解。行政機(jī)關(guān)是公共利益的代表者，但行政權(quán)行使不當(dāng)又會(huì)損害公共利益。公共利益限定了行政機(jī)關(guān)的行為，行政權(quán)力只有在滿足公共利益時(shí)方可使用[7]參見〔葡〕若澤·曼努埃爾·里貝羅·塞爾武羅·科雷亞：《行政法原理》，馮文莊譯，〔北京〕法律出版社2017年版，第125頁(yè)。。法律賦予了行政機(jī)關(guān)與其監(jiān)管范圍相關(guān)的職權(quán)，行政監(jiān)管的缺位將嚴(yán)重?fù)p害公共利益。而今五個(gè)受案范圍所涉及的行政權(quán)，實(shí)際上只占據(jù)行政機(jī)關(guān)所有職權(quán)中的一小部分。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第5項(xiàng)的規(guī)定可知，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行使的職權(quán)涉及到經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政等多個(gè)領(lǐng)域。但是，《行政訴訟法》第25條第4款所特別關(guān)注的食品藥品、環(huán)保等幾個(gè)領(lǐng)域，與文化、規(guī)劃、社會(huì)福利等領(lǐng)域沒(méi)有特別不同，它們都帶有強(qiáng)烈的公共屬性。這些都是行政機(jī)關(guān)的管理事項(xiàng)以及法律保護(hù)的對(duì)象，其中公共利益范圍理應(yīng)與管理范圍形成一個(gè)相互銜接的閉環(huán)系統(tǒng)。并且，文化、社會(huì)福利等領(lǐng)域涉及的利害主體往往是不特定的，公民個(gè)人提起行政私益訴訟（一般的行政訴訟）卻很可能無(wú)法經(jīng)過(guò)對(duì)利害關(guān)系的檢驗(yàn)。當(dāng)單個(gè)公民無(wú)法尋求救濟(jì)時(shí)，沒(méi)有利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)的介入將有助于克服公共利益保障之不足。域外法上有一些可供反思的案例，如印度的“食物權(quán)”案。2001年印度全國(guó)遭受大面積旱災(zāi)，危機(jī)時(shí)刻有些政府部門卻沒(méi)有適當(dāng)履行救災(zāi)職責(zé)，隨后政府的失職行為被訴至法院。此案中，印度聯(lián)邦最高法院正式確認(rèn)了食物權(quán)，并要求中央政府與各邦政府采取行動(dòng)扭轉(zhuǎn)局勢(shì)[1]參見林莉紅主編：《亞洲六國(guó)公益訴訟考察報(bào)告》，〔北京〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2010年版，第235頁(yè)。。這類針對(duì)政府行為的行政公益訴訟，無(wú)疑阻止了行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益的侵害?？偟膩?lái)說(shuō)，行政權(quán)涉及領(lǐng)域范圍比較普遍，這決定了多數(shù)領(lǐng)域公共利益被違法行政行為侵害的可能性，故僅將公共利益局限于四、五個(gè)行政領(lǐng)域在理論上是說(shuō)不通的。

（二）“等”字釋義的開放性

“等”字在我國(guó)的法律文本中十分常見，但該字在漢語(yǔ)中包含兩種截然不同的涵義，有時(shí)也會(huì)帶來(lái)理解上的分歧[2]參見劉小冰、張思循：《地方立法權(quán)規(guī)定中“等”字的法律規(guī)范解讀》，〔南京〕《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第2期。。如上文所述，在法律條款的解釋中，“等”字存在“等內(nèi)”與“等外”的兩種解釋路徑。對(duì)《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字的規(guī)定，有必要作出清晰的解釋。其實(shí)，《英雄烈士保護(hù)法》第25 條已經(jīng)彰顯了“等外”的取向。從立法慣例來(lái)看，倘若是窮盡式列舉，往往很少出現(xiàn)“等”的字樣。因而，我們還可以運(yùn)用法律解釋方法進(jìn)一步做出論證，以增強(qiáng)此種解釋的合理性。

在文義解釋層面，雖一時(shí)難以推導(dǎo)出“等外”的內(nèi)涵，但現(xiàn)有司法文件在一定程度上能夠彌合人們的分歧。2004年5月最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》，其中對(duì)“等”字做出了明確厘定。該《紀(jì)要》規(guī)定，法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項(xiàng)后，又以“等”、“其他”等詞語(yǔ)進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以“等”、“其他”等概括性用語(yǔ)表示的事項(xiàng)，均為明文列舉的事項(xiàng)以外的事項(xiàng)，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項(xiàng)類似的事項(xiàng)。據(jù)此類推，《行政訴訟法》第25條的“等”，是一種概括性的例示規(guī)定，即此處的“等”字釋義具有開放性。

從體系解釋和目的解釋著手，亦有探尋“等”字釋義的空間。就體系解釋而言，《行政訴訟法》總則第1條立法目的中的“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，能夠囊括第25條第4款中關(guān)于“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。很顯然，行政訴訟活動(dòng)中對(duì)行政行為的監(jiān)督范圍比較廣泛。本質(zhì)上而言，行政公益訴訟受案范圍乃是行政訴訟受案范圍的有機(jī)構(gòu)成。行政公益訴訟案件作為法院受理的一種特殊案件，在立法模式上其范圍還應(yīng)與《行政訴訟法》第12條關(guān)于受案范圍的立法技術(shù)保持一致?！缎姓V訟法》第12條在整體結(jié)構(gòu)上是以列舉的方式設(shè)定受案范圍，但也可以直接從該條款中尋找概括主義的受案范圍之根據(jù)[3]參見朱芒：《概括主義的行政訴訟“受案范圍”——一種法解釋路徑的備忘錄》，〔上?！场度A東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。。其中，第12條第1款第12項(xiàng)的表述是“其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，實(shí)踐中的教育行政訴訟、政府信息公開訴訟等案件都屬于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的“等外”范圍。由此可見，第12條中的“等”字已經(jīng)被解釋為“等外”。從目的解釋來(lái)看，立法機(jī)關(guān)及相關(guān)部門的解釋能夠最大程度接近法律條款的原意。2017年6月全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行新聞發(fā)布會(huì)，邀請(qǐng)了最高人民檢察院公益訴訟檢察工作負(fù)責(zé)人回答與修改行政訴訟法決定有關(guān)的問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政訴訟法》第25條第4款應(yīng)該是一種“等外”的理解。在何種情況下對(duì)哪些行為提起公益訴訟，涉及到公益損害的程度，同時(shí)也涉及到其他社會(huì)條件成熟的程度[1]參見《全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳6 月27 日舉行新聞發(fā)布會(huì)》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室官網(wǎng)http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/Document/1556498/1556498.htm，2020年1月7日訪問(wèn)。。據(jù)此，從文義、體系及目的解釋切入，將《行政訴訟法》第25條第4款中的“等”字理解為“等外”更為妥當(dāng)，故公益拓展行為存在一定的法律依據(jù)。

（三）公益訴訟檢察職能的廣泛性

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)上的職能是刑事公訴和法律監(jiān)督，近年來(lái)提起公益訴訟已經(jīng)成為了其新的重要職能。以權(quán)力對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檢察權(quán)作出分類，最高人民檢察院確定了刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督總體布局[2]參見苗生明：《新時(shí)代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》2019年第6期。?！缎姓V訟法》第25 條第4 款關(guān)于“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的表述，表明了檢察機(jī)關(guān)院在提起行政公益訴訟中的關(guān)鍵地位。此種立法上的修辭，暗含了檢察權(quán)對(duì)于提起案件范圍的某種主動(dòng)性。我國(guó)憲法將檢察機(jī)關(guān)界定為專門性法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，表明其監(jiān)督權(quán)在理論上應(yīng)該是全面覆蓋的，而不應(yīng)局限于某些特定領(lǐng)域。而且，《人民檢察院組織法》第2條也可以推導(dǎo)出廣泛的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，亦是法律監(jiān)督權(quán)在公益訴訟領(lǐng)域的延伸，故行政公益訴訟受案范圍有擴(kuò)展至更多領(lǐng)域的制度空間，進(jìn)而推進(jìn)檢察監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現(xiàn)代化。

通過(guò)開展行政公益訴訟等新型業(yè)務(wù)，檢察機(jī)關(guān)面臨轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2018年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。隨后，最高人民檢察院成立第八檢察廳專門履行公益訴訟檢察職責(zé)。與此同時(shí)，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也根據(jù)公益訴訟需要，結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革同步落實(shí)。有資料顯示，截至2019年9月，全國(guó)已有25個(gè)省級(jí)檢察院?jiǎn)卧O(shè)了公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，眾多市、縣兩級(jí)檢察院組建了專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT辦案組[3]參見張軍：《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告（摘要）——2019 年10月23日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議上》，〔北京〕《檢察日?qǐng)?bào)》2019年10月25日。。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之后，檢察機(jī)關(guān)配備大量的公益訴訟人才，滿足了檢察業(yè)務(wù)專業(yè)化發(fā)展的需求，為廣泛的公益訴訟檢察職能之行使奠定了組織基礎(chǔ)。

三、拓展行政公益訴訟受案范圍的基本構(gòu)想

（一）拓展行政公益訴訟受案范圍的基本理念

未來(lái)拓展受案范圍的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循一些基本理念，在整體上有一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧?/p>

一是利益衡量理念。利益衡量理念在受案范圍拓展中的運(yùn)用，是指要求重視利益之間的對(duì)比與權(quán)衡。這里首先是公共利益與私人利益之間的衡量。有學(xué)者將利益分為“當(dāng)事人具體利益”“群體利益”“法律制度利益”和“社會(huì)公共利益”等層次結(jié)構(gòu)[4]參見梁上上：《利益衡量論》，〔北京〕法律出版社2013年版，第79頁(yè)。。我們認(rèn)為，拓展受案范圍同樣要考慮利益的層次性?；谖覈?guó)行政訴訟的主觀訴訟色彩，私人利益的保障尤為關(guān)鍵，而公益優(yōu)先保護(hù)的準(zhǔn)則并不能完全適用。如何從主觀訴訟中適當(dāng)抽取行政公益訴訟的客觀訴訟維度，還需要斟酌。我們認(rèn)為，一般行政訴訟受案范圍就能夠解決的糾紛，就沒(méi)必要在行政公益訴訟受案范圍中加以拓展。不過(guò)，正如章劍生教授所言，私益訴訟與公益訴訟之界限有時(shí)是不清楚的，它需要通過(guò)法律解釋方法才能確定某種訴訟利益是私人利益還是公共利益[1]參見章劍生：《行政訴訟原告資格中“利害關(guān)系”的判斷結(jié)構(gòu)》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》2019年第4期。。“私人性”與“公共性”之間的辨析應(yīng)予以明確。觀察德國(guó)、日本的案件，傳統(tǒng)上被認(rèn)定為公共利益（反射性利益）的案件，有一部分通過(guò)判例轉(zhuǎn)變?yōu)榉捎枰员Ｗo(hù)的私人利益。如核電站設(shè)施周圍居民的生命、身體等健康利益，就視為是特定地域內(nèi)的個(gè)別性利益[2]參見朱芒：《行政訴訟中的保護(hù)規(guī)范說(shuō)——日本最高法院判例的狀況》，〔北京〕《法律適用》2019年第16期；沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，〔北京〕《中外法學(xué)》2004年第2期。。域外司法判例顯示，私人利益與公共利益并不能截然分開。因此，行政公益訴訟受案范圍與一般行政訴訟受案范圍的劃分應(yīng)予以衡量，以避免二者之間的沖突。其次是公共利益與政策導(dǎo)向的衡量。受案范圍是一個(gè)政策性很強(qiáng)的問(wèn)題，充分反映出立法及司法的價(jià)值傾向。拓展受案范圍時(shí)，要留意政策傾向的價(jià)值維度，實(shí)現(xiàn)其與公益拓展行為的統(tǒng)合。我們應(yīng)當(dāng)以審慎、積極的態(tài)度對(duì)待政策的價(jià)值指引，避免對(duì)公共利益盲目開拓或消極應(yīng)對(duì)。本質(zhì)上影響受案范圍的要素乃是公共利益的內(nèi)在邏輯，政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮宏觀的政治引導(dǎo)作用。簡(jiǎn)言之，對(duì)“等外”案件的司法探索，應(yīng)秉持穩(wěn)妥慎重的理念。

二是法定主義理念。涉及一般行政訴訟受案范圍，已經(jīng)突破了只有法律特別規(guī)定才能受理的約束，涉及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的行政案件都可能納入受案范圍。行政公益訴訟作為客觀訴訟，此種糾紛被規(guī)定為受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)難以被精確分析，而純粹為法律擬制的結(jié)果[3]參見梁君瑜：《論行政糾紛可訴性》，〔哈爾濱〕《北方法學(xué)》2019年第6期。。如何界定行政公益訴訟中的公共利益，乃是拓展受案范圍的關(guān)鍵?；诠怖娴牟淮_定性，受案范圍之拓展應(yīng)當(dāng)遵循法定主義理念，將法律依據(jù)作為前提，而不能任由檢察機(jī)關(guān)自主決定。換言之，應(yīng)該用法律規(guī)范去控制公共利益的可能泛化，通過(guò)具體描述其形態(tài)，繼而實(shí)現(xiàn)公益拓展的法治化。不少西方國(guó)家的公益訴訟案件范圍都呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，但具體做法還是比較謹(jǐn)慎的，一般只在法律有明文規(guī)定的時(shí)候才可提起[4]參見顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念與實(shí)踐研究》，〔北京〕法律出版社2019年版，第334頁(yè)。。例如在日本，作為立法政策，為了保護(hù)公共利益而利用行政訴訟程序的做法并不被禁止，且自明治憲法時(shí)代起就由個(gè)別法所規(guī)定[5]參見〔日〕鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第180頁(yè)。。在法律規(guī)范中明確可訴的案件范圍，契合了我國(guó)成文法的傳統(tǒng)，有助于統(tǒng)一地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)之間的裁量尺度，且增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為被訴范圍的預(yù)期。法定主義中的“法”應(yīng)作何種設(shè)定，將是立法模式所要解決的問(wèn)題。

三是司法統(tǒng)一理念。所謂統(tǒng)一性包含兩個(gè)維度：一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)一。實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)“等外”受案范圍的監(jiān)督舉措，固然彰顯了司法機(jī)關(guān)的擔(dān)當(dāng)與作為，但各地檢察機(jī)關(guān)自行探索的行為難免在司法上有不統(tǒng)一之虞。對(duì)此，各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律明確列舉領(lǐng)域之外的突破，必須先層報(bào)省級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。這里的統(tǒng)一，并非完全要求受案范圍“全國(guó)一盤棋”。部分區(qū)域可根據(jù)相關(guān)法律程序，因地制宜地拓展特殊領(lǐng)域。另一個(gè)是檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。審判機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中處于中心地位，有權(quán)判定案件是否屬于應(yīng)予受理的范圍。假如檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)對(duì)受案范圍拓展的理解不一致，縱使前者提起了訴訟，后者也很可能會(huì)以不符合受案范圍為由裁定不予受理，無(wú)形中浪費(fèi)了司法資源。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的公益拓展行為主要集中在訴前程序，很少有“等外”案件真正進(jìn)入訴訟程序，某種意義上可以表明審判機(jī)關(guān)對(duì)受案范圍的謹(jǐn)慎態(tài)度。因而，在法律規(guī)定的框架下，應(yīng)由最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院出臺(tái)指導(dǎo)性的司法文件，以此作為統(tǒng)合法、檢兩家意見的做法，逐步推動(dòng)公益拓展的規(guī)范化。

（二）亟待行政公益訴訟介入的典型領(lǐng)域

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)可參與監(jiān)督的潛在領(lǐng)域頗為廣泛，其中，安全生產(chǎn)、文物保護(hù)等類型較為典型，應(yīng)盡快納入受案范圍。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)有安全監(jiān)管體制不健全、企業(yè)安全意識(shí)薄弱現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2019年3月江蘇省響水縣天嘉宜化工有限公司發(fā)生特大爆炸、導(dǎo)致78人死亡的重大安全生產(chǎn)事故，人們?cè)陉P(guān)注事故救援時(shí)不禁質(zhì)疑，天嘉宜公司的安全生產(chǎn)許可證早就過(guò)期，為何能躲過(guò)有關(guān)政府部門的多次審查？事故調(diào)查報(bào)告確認(rèn)，應(yīng)急管理部門履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)不到位，其他生態(tài)環(huán)境部門、規(guī)劃部門等也不同程度存在違規(guī)行為[1]參見《響水“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查報(bào)告公布》，〔北京〕《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2019年11月18日第1版。。類似事件屢禁不止，不一而足。面對(duì)安全生產(chǎn)重大事故的慘痛教訓(xùn)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在該領(lǐng)域引入行政公益訴訟機(jī)制。一方面，安全生產(chǎn)直接影響公眾生命財(cái)產(chǎn)安全，屬于關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展的公共利益。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的訴前程序，督促安全監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的違法違規(guī)行為做出審查，可以最大程度地實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控，釋放“事前預(yù)防優(yōu)于事后訴訟”的公益訴訟之功效。另一方面，安全生產(chǎn)涉及的往往是不特定公眾，并容易造成復(fù)雜的侵害后果。單個(gè)公民、法人或其他組織，其實(shí)很難與安全監(jiān)管部門的違法行政行為形成利害關(guān)系，故行政私益救濟(jì)的渠道比較有限。由檢察機(jī)關(guān)代表公眾起訴，無(wú)需經(jīng)過(guò)利益關(guān)系檢驗(yàn)，且符合訴訟經(jīng)濟(jì)要求。同時(shí)，該機(jī)制能夠增強(qiáng)督促行政機(jī)關(guān)依法履職的效能，是以司法手段實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管資源的聚焦[2]參見盧超：《從司法過(guò)程到組織激勵(lì)：行政公益訴訟的中國(guó)試驗(yàn)》，〔武漢〕《法商研究》2018年第5期。。在普遍推廣安全生產(chǎn)行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)對(duì)其中的法律依據(jù)、起訴標(biāo)準(zhǔn)、具體類型等做出合理解析。

與此同時(shí)，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)成為文物保護(hù)的標(biāo)配。對(duì)于上文提及的北京通州區(qū)明代石橋的保護(hù)一案，筆者認(rèn)為，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)文物保護(hù)似乎還不完全是法律明確列舉的受案范圍，將其納入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的做法有待商榷。將文物保護(hù)列入環(huán)保領(lǐng)域的做法，難免引發(fā)文物保護(hù)監(jiān)管與環(huán)保監(jiān)督之間的沖突關(guān)系，故宜將二者界定為兩個(gè)不同的領(lǐng)域。隨著現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的加快，我國(guó)文物保護(hù)工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，文物保護(hù)不力、歷史遺跡受損的現(xiàn)象屢見不鮮。各類珍貴的文物具有不可分性、共享性等特征，承載著國(guó)人的認(rèn)同感與自豪感，是中華民族悠久歷史及文明血脈的象征，當(dāng)然屬于公共利益的范疇。當(dāng)前文物保護(hù)是以行政保護(hù)模式為主，構(gòu)建專門的文物保護(hù)行政公益訴訟制度，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，將有效監(jiān)督、遏制文物監(jiān)管部門的違法履職行為。文物保護(hù)涵蓋的范圍非常豐富，還應(yīng)該擴(kuò)展至非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域。正如黨的十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承”。譬如，少數(shù)民族地區(qū)、特殊地區(qū)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)豐富，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)可探索提起該領(lǐng)域的公益訴訟案件。有論者曾提出，加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)是增強(qiáng)國(guó)家軟實(shí)力的核心要素，少數(shù)民族地區(qū)“非遺”保護(hù)很大程度上與公共利益密不可分，可從理論上對(duì)其可行性進(jìn)行探討[3]參見趙軍、高旭：《少數(shù)民族地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起“非遺”公益訴訟思考》，〔北京〕《人民檢察》2015年第16期。。另外，涉及民生保障、市場(chǎng)秩序維護(hù)等社會(huì)性事項(xiàng)，都存在構(gòu)建行政公益訴訟制度的可能性，后續(xù)還有待更多針對(duì)性的類型化闡釋。

（三）拓展行政公益訴訟受案范圍的具體設(shè)想

未來(lái)拓展行政公益訴訟受案范圍，應(yīng)當(dāng)在具體制度架構(gòu)上處理好立法模式、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、起訴主體等內(nèi)容。

1.立法模式。針對(duì)受案范圍的立法模式，主要存在三種方式：一種是明確列舉；二是概括規(guī)定；三是“概括+列舉”模式。今后受案范圍的立法模式，不妨明確采用第三種模式。除現(xiàn)行法律規(guī)定的五種類型之外，還可以通過(guò)立法再列舉幾種典型領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)其他類型案件的重要性，盡可能避免立法疏漏。筆者比較支持運(yùn)用單行法律來(lái)逐步釋放“等”字的意涵。為克服立法技術(shù)不夠周延的爭(zhēng)議，將來(lái)需要對(duì)《行政訴訟法》第25條第4款中“等”字的立法措辭作出調(diào)整，即在該條款中新增“其他法律規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情形”的表述。這樣既可以防止受案范圍中“等”字的虛化，又可以防止案件范圍的無(wú)序擴(kuò)張。簡(jiǎn)而言之，將拓展受案范圍的列舉規(guī)定權(quán)交給《行政訴訟法》及其他法律。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法也可資借鑒。其“行政訴訟法”第9條規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)之違法行為得提起行政訴訟。但以法律有特別規(guī)定者為限?！庇蛲獠簧賴?guó)家對(duì)于可訴行政行為也是以單行法律明文規(guī)定為限。如日本《行政事件訴訟法》第42條規(guī)定的民眾訴訟，由《地方自治法》上的居民訴訟、《公職選舉法》上的選舉訴訟等構(gòu)成。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》和各部單行法律的個(gè)別設(shè)定，將有助于穩(wěn)步拓展受案范圍的列舉式規(guī)定，并解決檢察機(jī)關(guān)公益拓展行為的碎片化現(xiàn)象。當(dāng)然，哪些領(lǐng)域需行政公益訴訟介入其中，則離不開前期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為克服立法周期過(guò)長(zhǎng)、程序繁瑣的困難，短期內(nèi)不排除由最高人民檢察院聯(lián)合最高人民法院制定司法解釋的必要性，適時(shí)規(guī)定范圍擴(kuò)大的基本準(zhǔn)則、程序、標(biāo)準(zhǔn)及條件，以此鼓勵(lì)地方檢察機(jī)關(guān)先行探索，當(dāng)條件成熟之后再由法律另行規(guī)定。除五類例示性類型之外，針對(duì)涉及文物保護(hù)、安全生產(chǎn)保護(hù)以及其他社會(huì)福利案件等，這些領(lǐng)域的立法都可以做出相應(yīng)調(diào)整。比如，為將文物保護(hù)列入行政公益訴訟受案范圍，《文物保護(hù)法》在后續(xù)修改時(shí)可適時(shí)新增行政公益訴訟的規(guī)定。再比如，將來(lái)可以通過(guò)《安全生產(chǎn)法》的修改，將探索成熟的安全生產(chǎn)保護(hù)事項(xiàng)新增為受案范圍。至于否定式列舉，在堅(jiān)持《行政訴訟法》第2條概括規(guī)定的受案范圍應(yīng)當(dāng)為“行政行為”基礎(chǔ)上，可參照一般行政訴訟受案范圍的排除規(guī)定，并結(jié)合公益訴訟本身特點(diǎn)加以細(xì)化。

此外，還應(yīng)該進(jìn)行專門的立法嘗試。近來(lái)多地人大及其常委會(huì)出臺(tái)本地區(qū)的公益訴訟地方性立法，為當(dāng)?shù)厥馨阜秶卣固峁┲苯臃梢罁?jù)。但是，這些省份的具體做法并不一致，因此，在地方立法主體擴(kuò)容的情況下，地方性法規(guī)之間的統(tǒng)一問(wèn)題亟待得到明確。在將來(lái)，可考慮整合各個(gè)單行立法中有關(guān)受案范圍的條款，制定專門性的法律法規(guī)?；谛姓嬖V訟與民事公益訴訟案件的發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)制定一部體系完備的《公益訴訟法》，就訴訟程序、受案范圍等作出全面規(guī)定，并清理和廢除一些地方、部門出臺(tái)的“土政策”“土規(guī)范”，以解決法律依據(jù)不彰的現(xiàn)象。

2.受案標(biāo)準(zhǔn)。拓展受案范圍面臨的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題是，應(yīng)該遵循何種標(biāo)準(zhǔn)將適宜通過(guò)行政公益訴訟渠道解決的案件納入進(jìn)來(lái)。我們建議，不妨從行為、對(duì)象、后果、必要性四方面標(biāo)準(zhǔn)確定范圍。

一是行為標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第25條第4款明確了行政機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)與不作為這兩種違法行政行為屬性，契合了《行政訴訟法》第6條確立的合法性審查原則。需要注意的是，將這兩種行為列為標(biāo)準(zhǔn)后，此種行為還應(yīng)當(dāng)適應(yīng)“實(shí)質(zhì)合法”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)的立法目的加以考慮，而不能僅停留在“形式合法”層面。至于抽象行政行為是否應(yīng)列入受案范圍，筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)僅限于規(guī)章以下規(guī)范性文件的附帶審查為宜，與《行政訴訟法》第53條的規(guī)則保持一致。

二是對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)。公共利益主體是不特定的多數(shù)人或全體，對(duì)象具有非排他性。一般而言，違法行政行為不會(huì)影響特定公民的權(quán)利或義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的范圍只限于公共利益受到或者即將受到違法行政行為的侵害且沒(méi)有特定受害人而引起的行政爭(zhēng)議，或特定利害人提起訴訟不足以彌補(bǔ)損失的。公共利益的核心內(nèi)容具有公共性，應(yīng)該將明顯具有私益性的內(nèi)容排除出公益訴訟范圍。試舉一例，在畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民檢察院訴畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)境保護(hù)局不履行行政職權(quán)一案中，法院認(rèn)為，本案中沒(méi)有其他公民、法人和其他組織適宜提起公益訴訟的情況，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起行政訴訟；該行政訴訟指向的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)[1]參見仁懷市人民法院（2016）黔0382行初3號(hào)行政判決書。。

三是后果標(biāo)準(zhǔn)。在《行政訴訟法》所確立的“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”這一損害結(jié)果基礎(chǔ)上，應(yīng)厘清公共利益受侵害的具體表現(xiàn)形式。首先需要辨析的問(wèn)題是，“公共利益受到侵害”屬于客觀現(xiàn)實(shí)損害還是包括潛在損害？我們認(rèn)為，為拓展受案范圍的現(xiàn)實(shí)需要應(yīng)該對(duì)此作寬泛理解。申言之，“公共利益受到侵害”既包括實(shí)際的物理形態(tài)上的損害，也包含潛在的、很可能發(fā)生損害結(jié)果的危險(xiǎn)情形。接下來(lái)，可從對(duì)于維護(hù)公共利益效益良好、案件損害重大、經(jīng)常性發(fā)生、影響權(quán)利的性質(zhì)等具體標(biāo)準(zhǔn)去確定范圍。比如，損害重大標(biāo)準(zhǔn)存在普遍的外部效應(yīng)，可結(jié)合受害人數(shù)眾多、影響地域廣泛、民眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)影響惡劣等情形加以把握。對(duì)于那些嚴(yán)重影響不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)安全，以及涉及社會(huì)共同體及其成員生存與發(fā)展的基本利益的，都屬于后果標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)案件涉及多數(shù)不確定利益主體的現(xiàn)實(shí)利益及可預(yù)期利益時(shí)，就應(yīng)嘗試將此規(guī)定為受案范圍。

四是必要性標(biāo)準(zhǔn)。特定領(lǐng)域事項(xiàng)是否列舉為受案范圍，需檢視訴訟救濟(jì)的必要性，此為利益衡量的結(jié)果。在整個(gè)行政訴訟的司法審查體系中，考慮到特定領(lǐng)域的違法行政行為屬于檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的案件范圍，應(yīng)考慮到訴訟的經(jīng)濟(jì)性與實(shí)效性。倘若通過(guò)傳統(tǒng)訴訟等其他更適宜的渠道就能夠解決此領(lǐng)域問(wèn)題，就沒(méi)有啟動(dòng)公益訴訟的必要。受案范圍的訴訟客體，應(yīng)該契合行政訴訟的可爭(zhēng)議性、可裁判性和可執(zhí)行性等要素。不屬于法律層面的事實(shí)上的公共利益以及沒(méi)有必要在訴訟中化解的類型，不宜作為受案范圍拓展的對(duì)象。必要性標(biāo)準(zhǔn)的適用，應(yīng)置于法院的立案登記階段之后，行政公益訴訟案件被初步受理之后再審查其救濟(jì)的必要性。由于法院對(duì)每起案件決定受理要看該案件是否符合要求，司法實(shí)踐中法院的審查主要是以起訴要件為標(biāo)準(zhǔn)[1]參見李凌云：《行政訴訟立案制度的模式選擇與規(guī)范運(yùn)行》，〔蘭州〕《西部法學(xué)評(píng)論》2017年第5期。。不過(guò)，《行政訴訟法》第49條、第51條關(guān)于立案登記制的規(guī)定，凸顯了起訴要件高階化的現(xiàn)狀，即將部分訴訟要件及本案要件摻雜其中[2]行政訴訟的過(guò)程可分為起訴、訴訟審理和本案裁判三個(gè)環(huán)節(jié)，故存在起訴要件、訴訟要件及本案要件的劃分。起訴要件是指當(dāng)事人的起訴行為符合立案登記的基本要求；訴訟要件是指案件被法院受理之后，對(duì)此案實(shí)體問(wèn)題展開審查并決定裁判的范疇；本案要件是指當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求在實(shí)體法上獲得保護(hù)救濟(jì)。關(guān)于三個(gè)要件及其關(guān)系的闡釋，可參見王貴松：《論行政訴訟的權(quán)利保護(hù)必要性》，〔長(zhǎng)春〕《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期；張衛(wèi)平：《起訴條件與實(shí)體判決要件》，〔北京〕《法學(xué)研究》2004年第6期。。對(duì)此，應(yīng)將必要性標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為訴訟要件事項(xiàng)，在案件受理后由法院依據(jù)職權(quán)展開進(jìn)一步審查。

3.公益訴訟起訴人資格。當(dāng)前法律規(guī)范中提起行政公益訴訟的主體只有檢察機(jī)關(guān)，“體現(xiàn)了我國(guó)公益訴訟‘國(guó)家化’的政策考慮與制度安排”[3]覃慧：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)證考察》，〔北京〕《行政法學(xué)研究》2019年第3期。。目前公益訴訟起訴人具有一元性，對(duì)于受案范圍的拓展而言可能并不算完滿。限于案件范圍的拓展，檢察機(jī)關(guān)可能無(wú)法有效應(yīng)對(duì)部分繁雜的案件。有學(xué)者提出，有些檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)選擇相對(duì)容易、不會(huì)惹起行政機(jī)關(guān)較大反應(yīng)的案件來(lái)提起公益訴訟[4]參見沈巋：《檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)和政治責(zé)任》，〔北京〕《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。。因而，多元主體享有公益訴訟啟動(dòng)職權(quán)就成為必要，將來(lái)可嘗試賦予社會(huì)組織享有提起行政公益訴訟的主體資格，以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)不愿提起敏感類案件的不足。

其實(shí)，先前司法實(shí)踐中已經(jīng)有相關(guān)社會(huì)組織、公益性團(tuán)體嘗試性提起行政公益訴訟。例如，北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴怒江州環(huán)境保護(hù)局不服環(huán)境保護(hù)行政處罰一案，系國(guó)內(nèi)首例由環(huán)保組織提起的行政作為類環(huán)境行政公益訴訟案件[5]該案中，被告怒江州環(huán)境保護(hù)局對(duì)一個(gè)公司投資建設(shè)的項(xiàng)目作出行政處罰，原告北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所認(rèn)為，被告的行政處罰行為明顯違反《環(huán)境保護(hù)法》第61 條規(guī)定，遂訴至人民法院。參見云南省瀘水市人民法院（2017）云3321行初1號(hào)行政裁定書。。雖然法院以環(huán)保組織不具備主體資格為由裁定駁回了起訴，但法院對(duì)環(huán)保組織提起的行政公益訴訟能夠受理本身就是進(jìn)步。而早在十多年前，我國(guó)就出現(xiàn)了首例環(huán)境行政公益訴訟案件——中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局行政不作為一案。該案件對(duì)于督促環(huán)境監(jiān)管部門正確履職發(fā)揮了積極作用[1]2009年7月8日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向貴州省清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局發(fā)出律師函，建議該局在收到律師函10日內(nèi)收回李萬(wàn)先在百花湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)享有的800平方米土地使用權(quán)及地上建筑或其他附屬物，并消除該建筑對(duì)環(huán)境造成的潛在危害。同年7月27日，因該局未履行職責(zé)，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以該局不履行收回土地使用權(quán)法定職責(zé)為由，向法院提起行政公益訴訟。庭審中，原告以被告已作出收回第三人土地使用權(quán)為由提出撤訴申請(qǐng)，法院經(jīng)審查裁定準(zhǔn)許撤回起訴。參見《中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起我國(guó)首例環(huán)境公益行政訴訟》，〔北京〕《中國(guó)青年報(bào)》2009年8月3日。。社會(huì)組織乃是享有共同利益的人聚集而形成的共同體，其本身的專業(yè)知識(shí)和公益代表性都存在優(yōu)勢(shì)，它們有自身發(fā)展需要的內(nèi)在動(dòng)力。在歐盟各國(guó)中，目前已有擴(kuò)大環(huán)境行政公益訴訟原告資格的趨勢(shì)：以《奧胡斯公約》及歐盟指令為軸心，通過(guò)判例或立法措施，以擴(kuò)大原告適格，發(fā)揮司法保障對(duì)環(huán)境政策的促進(jìn)作用[2]參見〔日〕大久保規(guī)子：《環(huán)境公益訴訟與行政訴訟的原告適格——?dú)W盟各國(guó)的發(fā)展情況》，汝思思譯，〔上?！场督淮蠓▽W(xué)》2015年第4期。。通過(guò)建立多元化的公益訴訟起訴人資格體系，促使受案范圍的拓展成為可能，這樣還能夠?yàn)闄z察機(jī)關(guān)分擔(dān)訴累。社會(huì)組織較少受到利益關(guān)系的牽扯，可參與不適宜由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的訴訟，發(fā)揮其在社會(huì)治理中的作用。

（四）拓展行政公益訴訟受案范圍的必要限度

對(duì)公共利益保障的正當(dāng)性，也不能忽視公益拓展的過(guò)度擴(kuò)張[3]參見李凌云：《行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的雙重身份及協(xié)調(diào)——兼論檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟機(jī)構(gòu)改革》，〔蘭州〕《科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)》2019年第2期。。行政公益訴訟屬于客觀訴訟，乃是作為我國(guó)行政訴訟之主觀訴訟的補(bǔ)充，盲目擴(kuò)大范圍將可能導(dǎo)致行政訴訟功能定位發(fā)生偏離，致使受案范圍的張弛無(wú)度。公益訴訟并非是一項(xiàng)普適性的司法救濟(jì)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)代表的公共利益存在邊界，這就要求我們審視公益有限原理的運(yùn)用。所謂公益有限，是指公共利益在客觀上都存在歸屬主體、目的指向、內(nèi)容范圍等方面存在界限，通過(guò)公益訴訟方式所應(yīng)和所能維護(hù)的公共利益也是有限的[4]參見高家偉：《檢察行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)》，〔北京〕《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。。

具體而言，受案范圍并非純粹是一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的司法邏輯事項(xiàng)。行政訴訟范圍取決于立法者制定的法律，客觀上受到立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)三方關(guān)系的制約和平衡[5]參見江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2009年版，第139頁(yè)。。其中的關(guān)鍵，首先是法律監(jiān)督權(quán)或公益訴訟檢察權(quán)的界限。比如，國(guó)家監(jiān)察體制改革后，人大制度下設(shè)置的監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能產(chǎn)生較大沖擊，我們不可忽略公益訴訟檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)的分工與銜接。其次，司法權(quán)與行政權(quán)的邊界有待厘清。行政公益訴訟，實(shí)質(zhì)上就是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中正常履行職責(zé)便是公共利益的體現(xiàn)，其存在較大程度的自主性，受案范圍的拓展應(yīng)該避免對(duì)此種自主性產(chǎn)生不當(dāng)干預(yù)。行政機(jī)關(guān)享有首次判斷權(quán)，幾乎每一個(gè)行政管理領(lǐng)域都對(duì)之提出了與此相關(guān)的技術(shù)性要求，有些高度專業(yè)性、緊急性的案件能夠被列入案件范圍的可行性很小。在受案范圍明確列舉之外的違法行政行為是否受到司法審查，既要充分保障可能被損害的公共利益，限制行政行為的恣意和濫用，也要顧及行政效率的維護(hù)與司法權(quán)的謙抑性。正像耶林所言，立法者和法官的任務(wù)都在于調(diào)和個(gè)人利益和公共利益，法官還需多關(guān)注法律文本背后的社會(huì)目標(biāo)[6]〔愛(ài)爾蘭〕J·M·凱利：《西方法律思想簡(jiǎn)史》，王笑紅譯，〔北京〕法律出版社2002年版，第318頁(yè)。。此外，部分領(lǐng)域有待政治決斷，有些事項(xiàng)還涉及保密要求，貿(mào)然將此類事項(xiàng)規(guī)定為受案范圍反而會(huì)影響行政管理活動(dòng)的開展。簡(jiǎn)而言之，受案范圍拓展到何處，是由一個(gè)國(guó)家的社會(huì)狀況、歷史傳統(tǒng)、成本效益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、防止濫訴等因素共同決定的。尤其值得注意的是，司法權(quán)化解糾紛的能力是有限的，應(yīng)該考慮司法人員配置、案件特性、司法權(quán)威等綜合性因素。