孫卓婧，段亞光，吳季榮，彭 晨

（1農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技發(fā)展中心，北京100176；2農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心，北京100122；3江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，南京210014）

0 引言

1996年轉(zhuǎn)基因技術(shù)商業(yè)化之初，西方國家曾斷言轉(zhuǎn)基因作物只適用于發(fā)達(dá)國家，不會被發(fā)展中國家特別是資金薄弱而貧窮的農(nóng)民所接受和應(yīng)用。但是隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)的蓬勃發(fā)展，轉(zhuǎn)基因技術(shù)已成為世界許多國家搶占科技制高點(diǎn)和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力的戰(zhàn)略重點(diǎn)[1]，發(fā)展中國家在轉(zhuǎn)基因技術(shù)應(yīng)用方面也取得了巨大進(jìn)展。2018 年，全球26 個(gè)國家種植了轉(zhuǎn)基因作物，面積達(dá)到1.917億hm2。其中發(fā)展中國家有21個(gè)，發(fā)達(dá)國家有5 個(gè)[2]。轉(zhuǎn)基因作物相較傳統(tǒng)觀作物有很多優(yōu)點(diǎn)，轉(zhuǎn)基因作物的推廣和應(yīng)用將有助于解決全球社會面臨的主要挑戰(zhàn)，不僅可以提高種植效率、減少發(fā)展中國家農(nóng)民貧窮的發(fā)生、緩解環(huán)境壓力等，還將在經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等各領(lǐng)域中起推動作用[3]；轉(zhuǎn)基因作物具有高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、高附加值、營養(yǎng)物質(zhì)高效利用等優(yōu)異的品質(zhì)特性，這些都大大提高其產(chǎn)品在市場上的競爭力[4]；此外還可以減少成本，增加農(nóng)民收入。調(diào)查顯示，1996—2016 年，全球轉(zhuǎn)基因作物經(jīng)濟(jì)獲利累計(jì)約1861 億美元[5]；另外，轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以提高作物對逆境的抗性，提高農(nóng)作物營養(yǎng)積累等[6-7]。

巴基斯坦是典型的農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)是巴基斯坦經(jīng)濟(jì)增長的主要動力[8]。巴基斯坦是第一個(gè)與中國建交的伊斯蘭國家，也是最早與中國建交的亞洲國家之一[9]，也是中國“一帶一路”政策亞歐非大陸的重要一站。巴基斯坦國土面積79600萬hm2，人口約1.7億人，耕種面積占國土總面積的25%，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?/3[10]，2013 年巴基斯坦農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到514.5億美元，占GDP 的21.4%，近5 年，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值年均增長率達(dá)3.2%，農(nóng)業(yè)越來越成為巴基斯坦社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少的重要組成部分[8]。巴基斯坦既是轉(zhuǎn)基因作物和產(chǎn)品的生產(chǎn)國（棉籽油），又是進(jìn)口國（油料、食物和油），轉(zhuǎn)基因棉花大約占據(jù)棉花生產(chǎn)總量的近90%。研究巴基斯坦轉(zhuǎn)基因作物現(xiàn)狀，對深入了解巴基斯坦農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，發(fā)展中巴雙邊貿(mào)易、推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，擴(kuò)大和深化對外開放，有著重要意義。

1 巴基斯坦轉(zhuǎn)基因發(fā)展概況

轉(zhuǎn)基因抗蟲棉花是巴基斯坦目前唯一批準(zhǔn)商業(yè)化種植的作物，主要用于防控棉花生長過程中的鱗翅目害蟲。巴基斯坦于2010 年開始商業(yè)化種植轉(zhuǎn)基因棉花，隨后種植面積得到穩(wěn)步增長，截至2017 年轉(zhuǎn)基因棉花種植面積已達(dá)300萬hm2，比上一年增長了3%，占國內(nèi)棉花種植總面積的96%以上，轉(zhuǎn)基因作物種植總面積位列世界第七位[5]。

2 巴基斯坦轉(zhuǎn)基因技術(shù)研究現(xiàn)狀

巴基斯坦有7 家科研機(jī)構(gòu)參與轉(zhuǎn)基因技術(shù)研究，分別是拉合爾旁遮普大學(xué)分子生物學(xué)卓越中心(Centre of Excellence in Molecular Biology, University of the Punjab,Lahore,CEMB)、費(fèi)薩爾巴德國家生物技術(shù)和基因工程研究所(National Institute for Biotechnology and Genetic Engineering, Faisalabad,NIBGE)、拉合爾福爾曼基督教大學(xué)(Forman Christian College University,Lahore,FCCU)、費(fèi)薩爾巴德阿尤布農(nóng)業(yè)研究所(Ayub Agriculture Research Institute,Faisalabad，AARI)、伊斯蘭堡國家農(nóng)業(yè)研究中心(National Agriculture Research Center, Islamabad,NARC)、費(fèi)薩拉巴德農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)生物化學(xué)和生物技術(shù)中心(Centre of Agricultural Biochemistry and Biotechnology, University of Agriculture, Faisalabad,CABB)、伊斯蘭堡國家農(nóng)業(yè)研究中心國家基因組學(xué)和先進(jìn)的生物技術(shù)研究所(National Institute for Genomics and Advanced Biotechnology, National Agriculture Research Centre, Islamabad, NIGAB)，研究對象主要包括棉花、小麥、玉米、水稻、甘蔗、鷹嘴豆、煙草、土豆、花生和油菜等11種作物，目前大多處于實(shí)驗(yàn)室研究或田間試驗(yàn)階段，具體研究進(jìn)展見表1[11]。

3 巴基斯坦轉(zhuǎn)基因商業(yè)化情況

3.1 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品生產(chǎn)

2002 年，轉(zhuǎn)基因棉花品種自民間引入，在巴基斯坦境內(nèi)廣泛推廣。2010 年，巴基斯坦政府正式批準(zhǔn)，至今仍是巴基斯坦唯一批準(zhǔn)商業(yè)化的轉(zhuǎn)基因作物。巴基斯坦國內(nèi)種植的轉(zhuǎn)基因抗蟲棉主要含有Cry1Ab基因或者Cry1Ac基因，用于防治鱗翅目害蟲。2018 年，巴基斯坦種植了270萬hm2轉(zhuǎn)基因抗蟲棉，超過棉花種植總面積的95%，包括超過35個(gè)不同品種。

表1 巴基斯坦轉(zhuǎn)基因作物研究現(xiàn)狀

3.2 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出口

巴基斯坦對外出口少量轉(zhuǎn)基因棉花，在2017/2018年度出口額為4200萬美元。巴基斯坦還出口棉紗、棉織物以及由國內(nèi)和進(jìn)口轉(zhuǎn)基因棉花生產(chǎn)的其他產(chǎn)品。紡織業(yè)在巴基斯坦的出口額中占據(jù)很大份額。

3.3 轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)口

2017—2018 年，巴基斯坦進(jìn)口了約290 萬包（約218 kg/包）的轉(zhuǎn)基因棉花，總值約12億美元，主要來自美國、印度、巴西和埃及。巴基斯坦也從美國、巴西、加拿大和阿根廷等國進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆、菜籽油、豆粕、酒糟和豆油。巴基斯坦在2017/18年度進(jìn)口了約200萬t大豆，價(jià)值約7.8億美元。

4 巴基斯坦轉(zhuǎn)基因政策概況

4.1 管理框架

2005年，巴基斯坦轉(zhuǎn)基因管理聯(lián)邦監(jiān)管法規(guī)體系實(shí)施，并根據(jù)1997頒布的《環(huán)境保護(hù)法》創(chuàng)建了三層系統(tǒng)。根據(jù)該法案，巴基斯坦制定了《國家生物安全條例(NBR)》，與《卡塔赫納生物安全議定書》保持一致；成立國家生物安全委員會(NBC)，為最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的試驗(yàn)審批、貿(mào)易監(jiān)管及促進(jìn)轉(zhuǎn)基因作物和產(chǎn)品的商業(yè)化NBC 由巴基斯坦氣候變化部下屬的環(huán)保署管理，下設(shè)15 個(gè)成員，包括來自國家糧食安全部、衛(wèi)生部、教育部、科技部、商務(wù)部、規(guī)劃和發(fā)展部、紡織部、農(nóng)業(yè)研究理事會、原子能委員會以及來自各省和地區(qū)的代表。

除了最高決策機(jī)構(gòu)NBC，巴基斯坦在NBR框架下還創(chuàng)建了兩個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，為審查和批準(zhǔn)過程提供技術(shù)支持。技術(shù)咨詢委員會(TAC)，負(fù)責(zé)審查新申請的轉(zhuǎn)基因生物，向NBC 提供關(guān)于實(shí)驗(yàn)室研究、田間試驗(yàn)和商業(yè)化相關(guān)事宜的技術(shù)建議；生物安全委員會(IBC)，負(fù)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)施保障措施，并監(jiān)管所有試驗(yàn)研究和NBC已授權(quán)的產(chǎn)品開發(fā)[11]。

4.2 管理政策變化

2010 年，巴基斯坦政府通過第十八次憲法修正案，將聯(lián)邦政府的大多數(shù)權(quán)力下放到省級政府，自此聯(lián)邦及省政府的轉(zhuǎn)基因管理權(quán)限不再明晰。2012年，旁遮普省政府宣布批準(zhǔn)幾種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，聯(lián)邦政府的角色受到了挑戰(zhàn)，自此，巴基斯坦聯(lián)邦政府不再批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因轉(zhuǎn)化體和產(chǎn)品。監(jiān)管部門變化后，雖然作物性狀的開發(fā)和測試仍在繼續(xù)，但是一定程度上阻礙了聯(lián)邦政府保護(hù)植物育種知識產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施，影響了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的推廣。目前，法院正在審查哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)能管理轉(zhuǎn)基因技術(shù)和產(chǎn)品，巴基斯坦聯(lián)邦政府也正在評估《2015年生物安全法》，此法案意在重申2010年被轉(zhuǎn)移的聯(lián)邦職權(quán)，打破目前的僵局，如果此法案通過，將恢復(fù)聯(lián)邦政府對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的監(jiān)管，各省政府也將沒有建立獨(dú)立法規(guī)體系的必要[11]。

自2016年以來，TAC和NBC舉行定期會議，批準(zhǔn)了多項(xiàng)新轉(zhuǎn)化體的申請。雖然獲得了監(jiān)管委員會的批準(zhǔn)，但當(dāng)局并未批準(zhǔn)這些轉(zhuǎn)化體可以商業(yè)化生產(chǎn)。

4.3 國際政策

1995年巴基斯坦成為世界貿(mào)易組織成員國（也是世貿(mào)組織前身，即1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定的創(chuàng)始成員），需遵守《關(guān)貿(mào)總協(xié)定知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定(TRIPS)》，要求巴基斯坦發(fā)展“自成一體”植物保護(hù)法律系統(tǒng)。因此巴基斯坦有義務(wù)修訂轉(zhuǎn)基因法律，以符合TRIPS的這一要求。

2009年3月2日，巴基斯坦簽訂了《卡塔赫納生物安全議定書》。同時(shí)還是國際植物保護(hù)公約(IPPC)和食品法典委員會(CAC)的成員國，積極參與到國際轉(zhuǎn)基因問題研討中。

5 存在的問題

5.1 政策不完善

盡管巴基斯坦政府針對轉(zhuǎn)基因作物制定了相關(guān)的政策，但是政策界限模糊，尚未制定關(guān)于轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因作物并存的政策。此外，轉(zhuǎn)基因作物相關(guān)的食品、種子、纖維、油類或飼料缺少轉(zhuǎn)基因標(biāo)識相關(guān)規(guī)定。

5.2 監(jiān)管權(quán)不明晰

自2010年起，巴基斯坦的轉(zhuǎn)基因監(jiān)管一直處于不明晰的狀態(tài)，聯(lián)邦和省級政府是否有權(quán)管理轉(zhuǎn)基因依然處于爭論中，這嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)健康、有序的發(fā)展。

5.3 知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)滯后

巴基斯坦的知識產(chǎn)權(quán)組織(IPO)是負(fù)責(zé)保護(hù)植物知識產(chǎn)權(quán)的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，直接向總理報(bào)告，擁有對知識產(chǎn)權(quán)部門的監(jiān)督權(quán)。但是目前尚沒有完善的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，這一點(diǎn)阻礙了轉(zhuǎn)基因監(jiān)管部門向種子監(jiān)管部門提供資金支持和新產(chǎn)品的推廣。實(shí)施和強(qiáng)制推行《植物育種者權(quán)利法案》，是聯(lián)邦法規(guī)中保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵。此法一旦實(shí)施，將為種子公司提供知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，同時(shí)提供種子注冊、生產(chǎn)和商業(yè)化等方面權(quán)益20或25年的法律保護(hù)。

5.4 消費(fèi)者認(rèn)知度低

巴基斯坦是農(nóng)業(yè)國家，有利于推廣轉(zhuǎn)基因技術(shù)。雖然轉(zhuǎn)基因棉花的生產(chǎn)和消費(fèi)較普及，但是由于缺乏規(guī)范的引進(jìn)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的監(jiān)管流程，消費(fèi)者意愿沒有經(jīng)過真正意義上的檢驗(yàn)，消費(fèi)者認(rèn)知度較低。

6 啟示和展望

在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的今天，雖然轉(zhuǎn)基因作為一項(xiàng)具有廣闊前景的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)，擁有巨大的潛力和商機(jī)，但各國政府卻對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的研發(fā)、管理和應(yīng)用卻采取了不同的做法和態(tài)度[12]。中國對轉(zhuǎn)基因生物一直持積極的態(tài)度，對轉(zhuǎn)基因研發(fā)提供很大的政策扶持，調(diào)查顯示，預(yù)計(jì)到2020年，中國人口將達(dá)到14.5億，到時(shí)候面臨耕地面積下降和農(nóng)村人口下降雙重壓力，形勢將非常嚴(yán)峻[13]，另外，中國轉(zhuǎn)基因形勢也面臨諸多問題，如消費(fèi)者認(rèn)知度低，不同管理部門對轉(zhuǎn)基因生物的監(jiān)管缺乏有效銜接和對采用先進(jìn)技術(shù)態(tài)度模糊等問題[14]，與巴基斯坦面臨的轉(zhuǎn)基因問題有相似之處，所以，了解巴基斯坦轉(zhuǎn)基因作物發(fā)展的概況，可以吸取其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加快完善轉(zhuǎn)基因生物安全管理相關(guān)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管力度，加大科普力度，完善科普方式等，可以加快促進(jìn)中國轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)高度關(guān)聯(lián)，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)是中國擴(kuò)大和深化對外開放的必然趨勢。中國與巴基斯坦也是長期的貿(mào)易合作伙伴，中巴兩國在食品與農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易互補(bǔ)性強(qiáng)，合作潛力大，隨著“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)項(xiàng)目的漸次推進(jìn)，未來中巴在食品與農(nóng)產(chǎn)品方面的經(jīng)貿(mào)合作將會不斷加深[15]，而雙邊貿(mào)易對兩國經(jīng)濟(jì)都有重大影響和重要意義。巴基斯坦如能進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)基因管理政策，不斷明晰監(jiān)管框架，將對深化兩國貿(mào)易發(fā)揮積極意義，必然能夠助力“一帶一路”建設(shè)。