周俊 海倫

[摘?要]蒙古國非政府組織興起于20世紀90年代初期，1997年《非政府組織法》頒布后發(fā)展快速。蒙古國非政府組織可以注冊為公共服務(wù)型非政府組織和會員型非政府組織，它們的經(jīng)費主要來源于政府資助和社會捐助，公共服務(wù)型非政府組織能夠享受稅收優(yōu)惠。非政府組織與政府的關(guān)系主要體現(xiàn)在政府監(jiān)管、非政府組織監(jiān)督、合作共治三個方面。蒙古國非政府組織的發(fā)展主要得益于相對完善的制度環(huán)境、政府的大力支持和國際非政府組織援助。

[關(guān)鍵詞]蒙古國?非政府組織?登記注冊?合作

[中圖分類號]C912.2

[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2020）010005-06

一、非政府組織的興起與發(fā)展

蒙古國于20世紀90年代初開始引入非政府組織（Тeрийн бус байгууллага ТББ）概念[1]，1992年蒙古國人民代表大會通過的新憲法為民間社會和非政府組織發(fā)展提供了法律保障。此后，許多非政府組織建立公開宣傳途徑，積極提升公眾對非政府組織的認知。在獲得初步發(fā)展后，1997年蒙古國家議會通過《非政府組織法》，開始對非政府組織進行規(guī)范管理，該法共25條，涉及非政府組織登記注冊、管理規(guī)則、監(jiān)管、政府與非政府組織合作、違法責(zé)任等內(nèi)容。為適應(yīng)環(huán)境變化，為非政府組織提供更好的法律保障，《非政府組織法》先后經(jīng)過6次修訂。

《非政府組織法》頒布后，由于有了直接的法律依憑，非政府組織出現(xiàn)了較快增長，并很快涵蓋各個階層和群體。據(jù)統(tǒng)計，1998年

在國家注冊局登記的非政府組織共有1075個，2010年為6915個，2015年為11879個，2018年達到18000個。20年間，蒙古國非政府組織的數(shù)量增長了近17倍，當前每萬人擁有的非政府組織數(shù)量約為57家。

從地區(qū)分布看，城市是非政府組織的聚集地。司法和內(nèi)政部的數(shù)據(jù)顯示，約90%的非政府組織注冊在烏蘭巴托[2]。烏蘭巴托是蒙古國首都，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，全國約46%的人口居住于此，因而成為非政府組織的聚集地。非政府組織在烏蘭巴托之外21個省的分布也在一定程度上體現(xiàn)了非政府組織數(shù)量與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、人口密集度之間的對應(yīng)關(guān)系，見圖1。

蒙古國非政府組織的活動可分為21個方向，其中約13.4%從事經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)和企業(yè)服務(wù)，11.8%從事體育、旅游業(yè)，11.0%專注于解決社會問題，8.8%是專業(yè)協(xié)會，8.7%從事科學(xué)、文化工作，見圖2。與我國社會組織主要活動在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域不同，蒙古國的教育、衛(wèi)生類非政府組織數(shù)量僅約為5%和4%，這可能與蒙古國社會資本參與教育、衛(wèi)生服務(wù)的制度化程度較低有關(guān)。

在數(shù)量快速增長的同時，蒙古國非政府組織的功能日漸成熟。非政府組織主要在以下幾方面發(fā)揮作用：提供政府無法向公眾提供的人道主義、環(huán)境保護、社會合作等服務(wù)，影響立法和行政決策;監(jiān)督公共機構(gòu)的活動，保護公民權(quán)益，向公民傳播準確透明的信息;教育公民，以及促進民主價值觀等。例如，在環(huán)境保護方面，蒙古國有700多個非政府組織在運行，工作人員約1.5萬人，主要活動為保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，保護野生動物、空氣和土壤，開展水污染防治、土地恢復(fù)等工作，提升民眾的環(huán)保意識等。又如，蒙古國有400多家婦女非政府組織，它們代表了占人口總量約51%的女性利益，主要在確保性別平等、保護女性社會權(quán)利、預(yù)防家庭暴力和工作場所性騷擾等方面發(fā)揮作用，提供職業(yè)培訓(xùn)和心理咨詢、推動婦女參與社會問題的解決也是常見的活動方式。

二、非政府組織的登記注冊

（一）蒙古國非政府組織必須通過登記注冊才能取得合法身份

非政府組織的登記注冊由《非政府組織法》《法律機構(gòu)國家注冊法》《民法》共同規(guī)范。國家注冊局是非政府組織的法定登記管理機關(guān)①，非政府組織在確認名稱后的30天內(nèi)應(yīng)在登記管理機關(guān)登記注冊。根據(jù)法律規(guī)定，登記管理機關(guān)在收到全部有效材料之日起2天內(nèi)完成登記注冊。非政府組織登記注冊需要提交成立申請表、法人身份證明、章程草案等資料，章程草案中必須載明合法的服務(wù)范圍。非政府組織在提交材料后的7個工作日可以領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，獲得合法身份。

（二）非政府組織可以根據(jù)需要選擇不同的注冊身份

《非政府組織法》第4條規(guī)定，非政府組織的類型是“非政府組織”和“為其成員服務(wù)的非政府組織”，即公共服務(wù)型非政府組織和會員型非政府組織。公共服務(wù)型非政府組織包括開展文化、教育、科學(xué)、醫(yī)療、體育、人權(quán)、環(huán)境、保護某些群體的權(quán)利以及開展慈善活動的組織，例如蒙古青年協(xié)會、蒙古紅十字會、國家反暴力中心等。會員型非政府組織主要為它們的會員服務(wù)，通常為各種協(xié)會，例如農(nóng)行協(xié)會、出版社協(xié)會等。大約80%的非政府組織注冊為公共服務(wù)型組織，余下的注冊為會員型組織。

所有非政府組織又被劃分為19個子類別，分別為協(xié)會、聯(lián)合會、中心、基金會、俱樂部、理事會、學(xué)院、委員會、運動、局、網(wǎng)絡(luò)、研究所、政黨支部、角色組織、社團、合作財團、機構(gòu)、商會、報社。在登記注冊時，非政府組織可以從這些類別中進行選擇，并將所在類別體現(xiàn)在組織名稱中。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，國家統(tǒng)計局登記注冊的“非政府組織”和“為其成員服務(wù)的非政府組織”各占約50%，其中約19%為協(xié)會、聯(lián)合會;約15%為中心;約8%為基金會、俱樂部。

三、非政府組織的資金來源和稅費優(yōu)惠

蒙古國非政府組織的資金來源主要有政府資助、國內(nèi)民間捐助和國外捐助。2015年，非政府組織的捐助資金中有約59.5%來自外國捐助者，國內(nèi)個人和企業(yè)實體捐款分別為27.9%和12.6%。

（一）政府資助是非政府組織重要的經(jīng)費來源

《非政府組織法》第9條規(guī)定，“政府保護非政府組織的合法權(quán)利”“政府應(yīng)該為非政府組織的活動提供財政和其他形式的支持”。政府對非政府組織的資助包括兩種形式。

1.進行職能委托，并為此支付費用。1993年制定的《政府法》第19.1條規(guī)定，“政府可根據(jù)相關(guān)法律、政府命令和合同將執(zhí)行機構(gòu)的某些職能委托給非政府組織，并可全部或部分資助”。根據(jù)1995年蒙古國政府《國家行政部門的特殊職能和分部門具體職能委托給非政府組織》第111條規(guī)定，非政府組織可以在政府相關(guān)部委的委托下承擔一些職能，并由其提供經(jīng)費資助[3]。但是，由于非政府組織與政府的合作伙伴關(guān)系還處于初步階段，大多數(shù)非政府組織沒有機會獲得政府項目。

2.直接撥款。政府撥款主要針對國家組建的非政府組織，如蒙古國消費者保護協(xié)會、國家殘疾人中心、國家反對暴力中心等。少數(shù)民間組建的非政府組織也可能接受政府撥款，比如青年組織，但為數(shù)不多。2005～2010年，共有17家非政府組織獲得1.5億蒙圖（約40萬元人民幣）的撥款。

（二）蒙古國政府沒有非政府組織稅費減免的規(guī)定

蒙古國政府沒有非政府組織稅費減免的專門規(guī)定，但公共服務(wù)型非政府組織是免稅組織，享受稅收優(yōu)惠。此外，蒙古國《企業(yè)所得稅法》第19.10條規(guī)定企業(yè)實體和個人每年捐贈100萬蒙圖（約2700元人民幣）用于支持殘疾人士建立的非政府組織，從該企業(yè)年度所得稅中扣除捐贈金額。

四、非政府組織與政府的關(guān)系

蒙古國非政府組織與政府的關(guān)系主要體現(xiàn)在三個方面：政府對非政府組織的監(jiān)管、非政府組織監(jiān)督政府、政府與非政府組織合作。

（一）政府對非政府組織的監(jiān)管

《非政府組織法》第5條規(guī)定，“非政府組織的活動向公眾開放，其成員和公民應(yīng)該熟悉該組織的活動情況”，這是確保非政府組織開放，且努力實現(xiàn)其核心目標的最重要的約束機制。非政府組織有義務(wù)在每年2月15日之前提交年度業(yè)務(wù)和財務(wù)報告，如果未提交，將被處以1萬～2萬蒙圖（約27～54元人民幣）的罰款。顯然，如此低額的處罰難以發(fā)揮作用，不提交業(yè)務(wù)和財務(wù)報告的非政府組織仍然較多?！斗钦M織法》第11條規(guī)定，董事會有權(quán)監(jiān)督財務(wù)報告，非政府組織應(yīng)該建立內(nèi)部監(jiān)督和評估機制。國家統(tǒng)計總局每年發(fā)布非政府組織分析報告，對非政府組織的情況進行披露。蒙古國也有對非政府組織進行注銷和強制解散的規(guī)定，由董事會議決定停止活動的非政府組織應(yīng)在21天內(nèi)以書面形式向司法和內(nèi)政部提出申請，由其決定是否從國家登記中刪除。存在違法行為或不符合章程目的非政府組織由政府強制解散。注銷或被強制解散的非政府組織的剩余財產(chǎn)，按《非政府組織法》第7條2款的規(guī)定，應(yīng)轉(zhuǎn)移至相似目的的非政府組織，用于目標相似的活動。

（二）非政府組織監(jiān)督政府

監(jiān)督政府是非政府組織的重要職能。監(jiān)督政府是指監(jiān)督政府機構(gòu)、公職人員制定的政策、履職過程和績效，識別其中的缺陷，并在治理框架內(nèi)提出糾正建議。非政府組織不僅實施監(jiān)督計劃，而且公開宣傳監(jiān)督結(jié)果，以督促政府改革自身治理。2012年蒙古國議員選舉中的監(jiān)督審查和選舉過程評估，就是由非政府組織實施的。參與監(jiān)督的非政府組織必須確保非政治性，而且應(yīng)在章程中注明監(jiān)督目的。在監(jiān)督選舉的過程中，非政府組織主要負責(zé)制定監(jiān)督計劃，監(jiān)督選票打印和選票統(tǒng)計，總結(jié)選舉過程和問題，并及時發(fā)布監(jiān)督結(jié)果。

（三）政府與非政府組織的合作

政府與非政府組織建立合作關(guān)系是蒙古國綜合發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容[4]。蒙古議會在2008年第12號決議中通過了《基于蒙古千年發(fā)展目標的蒙古國家綜合發(fā)展戰(zhàn)略》，其中第3條4款規(guī)定，“促進公共問責(zé)制、公開性和信息透明度，并增加民間社會和私營部門參與政府決策”;第7條1款規(guī)定，“加強民間社會組織的活動，建立伙伴關(guān)系，促進民間社會民主治理制度”;第7條2款規(guī)定，“一些國家職能以私營實體和非政府組織實施”。2008年2月1日，在民間社會和非政府組織的共同努力下，蒙古國民間社會理事會成立②。3月26日，民間社會理事會和蒙古國政府簽訂合作協(xié)議，并由政府第93號決議《蒙古政府非政府組織制定社會經(jīng)濟準則和預(yù)算執(zhí)行，并加強與非政府組織的合作》簽署，這是政府和非政府組織建立制度化合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵步驟。

根據(jù)93號決議，蒙古國政府與民間社會理事會的主要合作方向包括：就國家的緊急問題交換意見;監(jiān)督蒙古國法律執(zhí)行;舉辦公益活動;合作起草法律和政策文件草案;監(jiān)督蒙古國預(yù)算執(zhí)行;互相交換信息;互相支持。決議還具體規(guī)定了政府和非政府組織在合作中的義務(wù)，政府的義務(wù)主要包括：向非政府組織發(fā)放免稅捐款;提供財政支持;向民間社會理事會提供信息;向民間社會理事會匯報政府執(zhí)行情況等。民間社會理事會的義務(wù)主要包括：組織非政府組織參與理事會并確保理事會中的組織能夠公平溝通;監(jiān)督蒙古國預(yù)算執(zhí)行情況，國家政策、法律執(zhí)行情況;就該國的緊急問題向政府提交提案并組織關(guān)于該問題的研討會;統(tǒng)一組織培訓(xùn)和宣傳，以便向公民公布政府活動;針對相關(guān)領(lǐng)域與政府共同起草法律;向政府傳達公民和非政府組織的意見;向非政府組織提供政府政策信息;制定關(guān)于支持非政府組織的文件，并將其提交給政府;每半年與司法和內(nèi)政部一起實施民間社會理事會的計劃等。

93號決議簽署后，蒙古國政府與非政府組織的合作進入實質(zhì)性階段。據(jù)統(tǒng)計，2010—2011年，社會福利和勞動部為17家非政府組織提供了9400萬蒙圖（約24萬元人民幣）的資助，環(huán)保和旅游局為40家非政府組織提供了1.34億蒙圖（約34萬元人民幣）的資助，衛(wèi)生部資助了38家非政府組織共計3億蒙圖（約83萬元人民幣），食品、農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)部資助了2.35億蒙圖（約60萬元人民幣）等。這些資助有力地促進了非政府組織發(fā)展，推動了政府與非政府組織良性互動關(guān)系的建立。

五、結(jié)論與啟示

蒙古國非政府組織經(jīng)過近30年的發(fā)展，目前已成為民間社會的重要組成部分，是政府的合作伙伴，在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮不可替代的作用。從中可以看到，非政府組織發(fā)展是多方力量合作共贏的產(chǎn)物。

（一）蒙古國非政府組織發(fā)展的特征

1.制度環(huán)境相對完善。蒙古國通過《憲法》《非政府組織法》和多項政府措施保障了民間社會、非政府組織的基本權(quán)利，在政府與非政府組織之間建立了制度化的合作關(guān)系。

2.政府的積極支持。政府不僅向非政府組織委托職能、提供資助，而且鼓勵非政府組織參與決策、監(jiān)督政府，發(fā)揮其促進國家治理的功能。

3.國際非政府組織的援助。國際非政府組織為蒙古國非政府組織傳經(jīng)送寶，有效地發(fā)揮了援助和示范作用。目前，約有90多家國際非政府組織活躍在蒙古國，其中包括主要提供扶貧、教育和醫(yī)療服務(wù)的中國非政府組織。

（二）蒙古國非政府組織發(fā)展中存在的問題

1.大量非政府組織名存實亡，無法發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計，2017年注冊的非政府組織中僅有8578個組織（約占48.5%）正常運行，余下5437個組織中有3340個停止活動，267個已完全終止活動，63個則因各種原因沒有任何信息。這意味著提高組織活力、發(fā)揮組織功能仍然是蒙古國非政府組織發(fā)展中面臨的重要問題。

2.政府對非政府組織的監(jiān)管相對寬松。由于蒙古國整體經(jīng)濟水平不高，政府對非政府組織的違法行為通常僅處以較低額度的罰款，很多時候達不到規(guī)范管理的目的，政府需要進一步創(chuàng)新制度，通過適度罰款或非物質(zhì)的形式加強監(jiān)管，同時又不抑制非政府組織發(fā)展的動力和活力。

（三）蒙古國非政府組織發(fā)展對中國的啟示意義

首先，民間社會是社會組織發(fā)展的土壤，政府應(yīng)在保障民間社會權(quán)利、培育民間社會上更有作為;其次，社會組織發(fā)展離不開制度支撐，為促進各類社會組織協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會組織依法自治，應(yīng)加快出臺相關(guān)法律法規(guī);再次，政社合作既是社會組織發(fā)展的體現(xiàn)，也是社會組織發(fā)展的平臺，政府需要加強合作的制度化建設(shè)，進一步明確合作的空間和路徑[5]，為社會組織參與公共治理提供更多的資源保障;最后，社會組織發(fā)展離不開規(guī)范管理，政府需加強引導(dǎo)和監(jiān)管，在促進社會組織依法自治的同時建立有序發(fā)展的格局。

注釋

①非政府組織曾在司法和內(nèi)政部注冊，自2009年開始，非政府組織的法定登記管理機關(guān)統(tǒng)一變更為國家注冊局。

②民間社會理事會共9位成員，其中4位是政府派來的成員。

參考文獻

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[2]蒙古國國家法律研究所.非政府組織研究調(diào)查[R].2000.

[3]開放論壇研究機構(gòu).蒙古國國家政策研究[R].2005.

[4]娜仁其其格.蒙古國非政府組織與政府合作關(guān)系[D].烏蘭巴托：蒙古國管理學(xué)院，2011.

[5]劉晶晶.非政府組織與政府合作關(guān)系的路徑選擇[J].學(xué)術(shù)論壇，2009（4）：128.

Current Situation and Enlightenment of NGOs in Mongolia

Zhou Jun， Helen

（East China Normal University， Shanghai 200062，China）

[Abstract]Non-government organizations （NGOs） in Mongolia rose in the early 1990s， and developed rapidly after the issue of the Non-Government Organization Law in 1997. Mongolian NGOs can be registered as public service NGOs and member NGOs; their funds mainly come from government funding and social donations， and public service NGOs can enjoy tax preference; the relationship between NGOs and the government is mainly reflected in three aspects： government supervision， NGO supervision and cooperative governance. The development of NGOs in Mongolia mainly benefits from the relatively perfect institutional environments， the strong support of the government and the assistance of international NGOs.

[Key words]Mongolia; non-government organization; registration; cooperation