郭相成

(廣西大學(xué) 廣西 南寧 530000)

邊民互市貿(mào)易政策是國家為“富民興邊”而出臺(tái)的利民政策，其在促進(jìn)國家穩(wěn)邊固防、沿邊開發(fā)開放、富民興邊發(fā)揮了重要作用。關(guān)檢機(jī)構(gòu)改革后，新海關(guān)將承擔(dān)原檢疫職能，隨著機(jī)構(gòu)改革的深度推進(jìn)，邊民互市貿(mào)易監(jiān)管將面臨新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，亟待調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管模式，降低風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保實(shí)際監(jiān)管到位。

一、海關(guān)機(jī)構(gòu)改革視角下對(duì)邊民互市貿(mào)易監(jiān)管的認(rèn)識(shí)

(一)從政治大局的高度把握海關(guān)對(duì)邊民互市的監(jiān)管

《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍民合力強(qiáng)邊固防的意見》指出：“要統(tǒng)籌強(qiáng)邊固防和‘一帶一路’建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、興邊富民、生態(tài)保護(hù)等工作，促進(jìn)邊境地區(qū)社會(huì)發(fā)展和對(duì)外開放，維護(hù)沿邊沿海地區(qū)和管轄海域安全穩(wěn)定與繁榮發(fā)展”。發(fā)展邊民互市貿(mào)易有利于促進(jìn)穩(wěn)邊固防，邊民互市政策實(shí)施之前，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，邊民紛紛內(nèi)遷或到外謀生，邊境人口流失嚴(yán)重；邊民互市貿(mào)易興起后，就業(yè)崗位和邊民收入逐年增多，邊民逐漸返鄉(xiāng)參與互市貿(mào)易，促進(jìn)邊境地區(qū)逐漸興旺富裕。同時(shí)，互市政策實(shí)施以來，海關(guān)采取一系列措施促進(jìn)互市貿(mào)易健康快速發(fā)展，特別是先行先試應(yīng)用邊民互市貿(mào)易無紙化管理系統(tǒng)后，不但促進(jìn)了通關(guān)效率大幅提升，而且創(chuàng)造了就業(yè)崗位近10萬個(gè)，得到國家、地方和邊民的一致肯定。此外，機(jī)構(gòu)改革后，仍要繼續(xù)支持互市貿(mào)易發(fā)展，在政策允許框架范圍內(nèi)，以“三真”為導(dǎo)向，推進(jìn)關(guān)檢深度融合，讓邊民真正享受改革帶來的紅利。

(二)從防控風(fēng)險(xiǎn)的角度把握海關(guān)對(duì)邊民互市的監(jiān)管

近年來，區(qū)內(nèi)外查發(fā)了多起邊民互市走私違規(guī)案件，凸顯邊民互市貿(mào)易渠道存在著監(jiān)管隱患。機(jī)構(gòu)改革后，更需要嚴(yán)密監(jiān)管鏈條、強(qiáng)化監(jiān)管措施、有效防范“三大”風(fēng)險(xiǎn)。一是越南外貿(mào)長期以來以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，國內(nèi)囤積大量第三國商品，伺機(jī)通過邊民互市貿(mào)易形式出口到我國。為了合法出口，為大量第三國商品開具原產(chǎn)地越南的證書，加大海關(guān)的管理難度。二是目前邊民互市貿(mào)易采用是“通道監(jiān)管”模式，進(jìn)口商品種類繁多，現(xiàn)場監(jiān)管任務(wù)繁重，風(fēng)險(xiǎn)分析防控機(jī)制一時(shí)難以適應(yīng)，以致邊民互市渠道違規(guī)走私存在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。三是機(jī)構(gòu)改革后，新海關(guān)承擔(dān)維護(hù)進(jìn)出口食品安全、動(dòng)植物檢疫、衛(wèi)生檢疫、商品檢驗(yàn)的職責(zé)，其中邊民互市進(jìn)口主要是動(dòng)植物源性食品，多數(shù)是中性包裝或“三無產(chǎn)品”，原檢疫部門多次檢出腐爛變質(zhì)、重金屬超標(biāo)、理化指標(biāo)不合格、攜帶動(dòng)植物有害生物等。食品安全關(guān)系國計(jì)民生，要強(qiáng)化食品檢疫措施，確保進(jìn)出口食品安全和國門生物安全。

(三)邊民互市貿(mào)易監(jiān)管應(yīng)找準(zhǔn)把關(guān)與服務(wù)的平衡點(diǎn)

機(jī)構(gòu)改革后，新海關(guān)在進(jìn)出境監(jiān)管中必將發(fā)揮更大作用，地方政府與邊民對(duì)新海關(guān)抱以更高的期待，如何找準(zhǔn)把關(guān)與服務(wù)的平衡點(diǎn)對(duì)海關(guān)來說是一個(gè)挑戰(zhàn)。一方面，海關(guān)將承擔(dān)原檢疫職能，在口岸監(jiān)管環(huán)節(jié)的事權(quán)更大，地方政府也將給海關(guān)提出更多的訴求。另一方面，目前邊民互市政策較為籠統(tǒng)，以往海關(guān)在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)偏向照顧地方和邊民的利益，但機(jī)構(gòu)改革后，隨著雙方政策的疊加，政策空間會(huì)進(jìn)一步緊縮。

二、邊民互市監(jiān)管中機(jī)構(gòu)改革制約因素分析

(一)制度制約：互市監(jiān)管規(guī)章制度的疏與失

受毗鄰國家貿(mào)易政策和邊境區(qū)域及交易場地等因素制約，全國各地海關(guān)互市監(jiān)管層面的制度規(guī)程存在較大差異。就廣西中越邊境的邊民互市監(jiān)管而言，海關(guān)主要執(zhí)行《邊民互市貿(mào)易管理辦法》和《南寧海關(guān)邊民互市管理操作規(guī)程》；而檢疫工作性質(zhì)不同于海關(guān)，原國家質(zhì)檢總局和原廣西出入境檢疫局并沒有出臺(tái)專門針對(duì)邊民互市貿(mào)易管理的規(guī)定，主要是參照一般貿(mào)易的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。關(guān)檢在互市貿(mào)易監(jiān)管中存在的制度性差異體現(xiàn)在：一是對(duì)互市管理相對(duì)人管理的差異。根據(jù)《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，邊民互市貿(mào)易是國家給予邊民的一項(xiàng)優(yōu)惠政策，交易主體是邊民，海關(guān)管理相對(duì)人主要為中國邊民；根據(jù)《動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例，部分高風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)植物產(chǎn)品、動(dòng)植物源性食品進(jìn)口前應(yīng)事先辦理進(jìn)境動(dòng)植物檢疫審批，取得《進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證》。根據(jù)《進(jìn)境動(dòng)植物檢疫審批管理辦法》，申請(qǐng)辦理檢疫審批手續(xù)的單位應(yīng)當(dāng)是具有獨(dú)立法人資格并直接對(duì)外簽訂貿(mào)易合同或者協(xié)議的單位。據(jù)此，中國邊民個(gè)人并不具備申請(qǐng)《進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證》的資質(zhì)，實(shí)際上只能委托中國企業(yè)代為申請(qǐng)，檢疫環(huán)節(jié)面對(duì)的管理相對(duì)人是企業(yè)法人。這在機(jī)構(gòu)改革后的海關(guān)監(jiān)管中，將帶來監(jiān)管工作的風(fēng)險(xiǎn)矛盾。二是對(duì)互市商品管理的差異。海關(guān)依據(jù)《邊民互市貿(mào)易管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，明確邊民互市貿(mào)易商品只能是毗鄰國家的產(chǎn)品，不能是第三國產(chǎn)品，且采用負(fù)面清單實(shí)施管理。而依據(jù)《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》等法規(guī)，原檢疫部門實(shí)行商品輸華準(zhǔn)入國名單審核制度，機(jī)構(gòu)改革后的準(zhǔn)入管理也將面臨新的挑戰(zhàn)。

(二)時(shí)空制約：互市監(jiān)管作業(yè)場所和檢查時(shí)間的疏與失

一是監(jiān)管作業(yè)區(qū)域不一致。海關(guān)的監(jiān)管要求是載貨運(yùn)輸工具進(jìn)入互市點(diǎn)后向海關(guān)申報(bào)，在互市點(diǎn)內(nèi)對(duì)單個(gè)邊民申報(bào)的貨物實(shí)施監(jiān)管，海關(guān)作業(yè)環(huán)節(jié)全部在監(jiān)管區(qū)內(nèi)；原檢疫從食品安全、動(dòng)植物疫情等方面考慮，需按合并批實(shí)施監(jiān)管，重點(diǎn)是在拼裝區(qū)對(duì)國內(nèi)接駁貨柜車所裝商品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，作業(yè)區(qū)域已延伸至海關(guān)監(jiān)管區(qū)外，海關(guān)與原檢疫重點(diǎn)作業(yè)區(qū)域不一致。二是檢查處理時(shí)限不一致。原檢疫對(duì)互市進(jìn)口食品實(shí)施監(jiān)督抽檢，被抽中的越南貨車需停留在扣檢區(qū)，最快也要當(dāng)天下午或次日上午實(shí)驗(yàn)室檢測完后才能進(jìn)行合格評(píng)定。而海關(guān)安全準(zhǔn)入檢查要求檢查4個(gè)小時(shí)內(nèi)做出處理并錄入系統(tǒng)，海關(guān)與原檢疫在處理時(shí)限上不一致。

(三)資源制約：互市監(jiān)管人員編制、知識(shí)能力和作業(yè)系統(tǒng)的疏與失

一是互市點(diǎn)開放審批與人員編制配備不協(xié)調(diào)?；ナ袇^(qū)(點(diǎn))設(shè)立開放未納入國家口岸開放審批體系，由廣西自治區(qū)政府根據(jù)地方申請(qǐng)批準(zhǔn)開放，而海關(guān)機(jī)構(gòu)編制沒有相應(yīng)安排配置，造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人力資源乃至設(shè)備配發(fā)等都受到影響。當(dāng)前，地方政府仍有新開互市點(diǎn)、做大互市的強(qiáng)烈需求，加劇了海關(guān)互市監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。二是現(xiàn)場關(guān)員知識(shí)能力與繁重任務(wù)不匹配?，F(xiàn)場一線執(zhí)法人員知識(shí)能力不足且人員結(jié)構(gòu)不合理，各互市點(diǎn)地方掛職干部占到三分之二，上崗前未經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)培訓(xùn)，商品知識(shí)儲(chǔ)備不夠，現(xiàn)場查發(fā)處置問題能力有待加強(qiáng)，能力素質(zhì)與當(dāng)前繁重的監(jiān)管任務(wù)和復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境難以匹配。三是業(yè)務(wù)作業(yè)系統(tǒng)尚未有機(jī)融合。當(dāng)前，海關(guān)和原檢疫檢驗(yàn)部門都已實(shí)現(xiàn)電子化辦公，且根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)并使用若干業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但卻互不相通。比如邊民互市貿(mào)易管理系統(tǒng)尚無衛(wèi)生檢疫、抽樣檢驗(yàn)等模塊，“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”仍未實(shí)現(xiàn)。并且在增加檢疫的相關(guān)申報(bào)內(nèi)容后，仍需審核并留存紙質(zhì)越南證書(衛(wèi)生證書、植物檢疫證書、獸醫(yī)衛(wèi)生證書等)，難以真正做到無紙化監(jiān)管。

(四)環(huán)境制約：互市監(jiān)管邊民素質(zhì)、政策執(zhí)行和執(zhí)法環(huán)境的疏與失

一是邊民文化素質(zhì)不高。邊民受教育程度不高，多數(shù)是文盲或半文盲，對(duì)海關(guān)監(jiān)管要求和通關(guān)流程不熟悉，有的無法通過客戶端自主進(jìn)行申報(bào)，與當(dāng)前海關(guān)信息化通關(guān)要求不適應(yīng)。二是執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜。目前口岸經(jīng)濟(jì)均為“過路經(jīng)濟(jì)”，地方、邊民和國內(nèi)收購商等多個(gè)利益群體為了獲得更多利益，只能靠推高貨物流量，地方和邊民都希望海關(guān)盡可能放松監(jiān)管要求，簡化通關(guān)流程，海關(guān)若強(qiáng)化監(jiān)管必將損害地方和邊民以及國內(nèi)收購商的利益，將給海關(guān)執(zhí)法帶來相當(dāng)?shù)膲毫?。三是與地方執(zhí)行政策存在偏差。地方政府為了謀求發(fā)展，增加財(cái)政收入，過度追求做大貿(mào)易規(guī)模，而忽視對(duì)互市貿(mào)易的規(guī)范引導(dǎo)，在執(zhí)行互市政策時(shí)與海關(guān)存在一定執(zhí)行偏差。

三、邊民互市貿(mào)易中業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策建議

(一)抓緊修訂邊民互市貿(mào)易政策法規(guī)

邊民互市貿(mào)易政策實(shí)施20多年以來，邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢、貿(mào)易方式等發(fā)生了翻天覆地的變化，而原有政策規(guī)定較為籠統(tǒng)，已不適應(yīng)當(dāng)前的邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迫切需要修改完善。一是盡快修訂完善上位法。邊民互市貿(mào)易的健康可持續(xù)發(fā)展，必須基于法律框架內(nèi)及國家政策層面的科學(xué)合理、邊界明晰，應(yīng)以機(jī)構(gòu)改革業(yè)務(wù)融合為契機(jī)，修訂完善《海關(guān)法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》《邊民互市貿(mào)易管理辦法》等法律法規(guī)，并出臺(tái)配套的操作指引，為海關(guān)執(zhí)法提供法律制度遵循。二是進(jìn)一步簡化互市商品辦理檢疫審批手續(xù)。為更好地落實(shí)國家“放管服”改革要求，解決關(guān)檢監(jiān)管主體不一致的問題，建議簡化互市商品辦理檢疫審批手續(xù)，允許邊民集體、邊民合作社、邊民互助組或邊民個(gè)人申請(qǐng)辦理檢疫審批手續(xù)，同時(shí)針對(duì)部分風(fēng)險(xiǎn)較低的動(dòng)植物及其產(chǎn)品，由海關(guān)總署授權(quán)直屬海關(guān)辦理審批手續(xù)，縮短辦理時(shí)限，降低辦理成本。三是支持“互市+加工”促進(jìn)穩(wěn)邊固防。當(dāng)前互市貿(mào)易進(jìn)口商品多為動(dòng)植物源性食品，攜帶動(dòng)植物疫病疫情和有害生物風(fēng)險(xiǎn)較高，而經(jīng)過深加工，可有效降低疫情風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，支持發(fā)展“落地加工”產(chǎn)業(yè)有利于使互市政策更大程度地惠及邊境地區(qū)，更大程度發(fā)揮穩(wěn)邊固防興邊富民的積極作用。建議借鑒保稅區(qū)的管理模式，簡化事中監(jiān)督，加強(qiáng)事后督查，給予“落地加工”商品一定的通關(guān)便捷，特別是“落地加工”風(fēng)險(xiǎn)較低的商品，免于辦理辦理檢疫審批手續(xù)，免于國外生產(chǎn)企業(yè)注冊(cè)(備案)要求，不須填報(bào)境外生產(chǎn)加工單位信息；申報(bào)為“落地加工”的風(fēng)險(xiǎn)較低產(chǎn)品，可適度簡化查驗(yàn)程序，如在工廠倉庫集中實(shí)施檢疫，對(duì)進(jìn)出境動(dòng)植物產(chǎn)品安全衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)施抽查檢驗(yàn)，一般品質(zhì)檢驗(yàn)項(xiàng)目不再實(shí)施強(qiáng)制檢驗(yàn)；對(duì)誠信級(jí)別較好企業(yè)和中、低風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)出境動(dòng)植物及其產(chǎn)品降低檢驗(yàn)和抽查比率，簡化查驗(yàn)程序。

(二)創(chuàng)新優(yōu)化邊民互市貿(mào)易監(jiān)管模式

一是加強(qiáng)邊民互市準(zhǔn)入審核。海關(guān)總署要求要以風(fēng)險(xiǎn)管理為主線，監(jiān)管范圍從口岸通關(guān)環(huán)節(jié)向出入境全鏈條、寬領(lǐng)域拓展延伸。邊民互市監(jiān)管要延長監(jiān)管鏈條，加強(qiáng)互市準(zhǔn)入審查，即運(yùn)輸工具載貨進(jìn)境前，通過系統(tǒng)提交商品信息、原產(chǎn)地證書和檢疫許可證書等材料，由二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控中心開展風(fēng)險(xiǎn)分析并下達(dá)布控指令，實(shí)現(xiàn)指令的下達(dá)和實(shí)施分離，更利于風(fēng)險(xiǎn)防控。二是加強(qiáng)安全準(zhǔn)入檢查。為嚴(yán)格落實(shí)總體國家安全觀，加強(qiáng)互市安全準(zhǔn)入檢查，加大對(duì)入境運(yùn)輸工具、商品的風(fēng)險(xiǎn)研判和查緝處置力度。在互市點(diǎn)的監(jiān)管模式下，加強(qiáng)對(duì)中國小車進(jìn)出境管理，運(yùn)用貨檢X光機(jī)、H986、核輻射檢測系統(tǒng)、自動(dòng)噴淋消毒系統(tǒng)等設(shè)備，做到100%過機(jī)，做好消毒工作，降低夾藏夾帶違禁品的風(fēng)險(xiǎn)。在互市區(qū)的監(jiān)管模式下，綁定商鋪、越南籍貨柜車、倉庫，使之一一對(duì)應(yīng)。針對(duì)越南籍貨柜車，必須登臨駕駛室、貨柜檢查；通過加強(qiáng)衛(wèi)生檢疫和動(dòng)植物檢疫，實(shí)施預(yù)防性消毒，避免境外疫病疫情傳入。三是推動(dòng)互市點(diǎn)升格為互市區(qū)監(jiān)管模式?；ナ悬c(diǎn)為即時(shí)通關(guān)模式，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較大，且交易市場在越方，無法對(duì)交易真實(shí)性進(jìn)行核查。另外互市點(diǎn)模式下關(guān)檢監(jiān)管對(duì)象和作業(yè)時(shí)空也不一致，且有難以融合的障礙。建議逐步取消互市點(diǎn)監(jiān)管模式，逐步升格為互市區(qū)復(fù)合式監(jiān)管模式。在互市點(diǎn)升格為互市區(qū)過渡期間，可采取引入第三方檢測機(jī)構(gòu)、實(shí)施信用管理等措施，同時(shí)對(duì)互市點(diǎn)采取一定程度的限品種、限數(shù)量的管控措施，引導(dǎo)需要辦理《進(jìn)境動(dòng)植物檢疫許可證》的高風(fēng)險(xiǎn)敏感商品從互市區(qū)進(jìn)口。四是推動(dòng)監(jiān)管重心由邊民向商鋪轉(zhuǎn)變。目前，邊民互市監(jiān)管的重心是邊民，建議借鑒免稅店或保稅倉監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)為以商鋪為監(jiān)管重心，加強(qiáng)對(duì)出入庫核銷和商品交易的管理，重點(diǎn)監(jiān)控倉庫出入庫數(shù)據(jù)、商鋪交易記錄、海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和入境載貨重量是否匹配，引用信用等級(jí)管理制度，根據(jù)信用等級(jí)確定查驗(yàn)比例。在管住商鋪、倉庫和越籍貨柜車的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬對(duì)邊民和小車的監(jiān)管要求。

(三)建邊民互市貿(mào)易協(xié)同共管機(jī)制

一是加強(qiáng)對(duì)邊民守法意識(shí)培養(yǎng)。通過宣講會(huì)、走村串戶和新媒體宣傳等方式，加強(qiáng)對(duì)互市政策和海關(guān)監(jiān)管要求的宣傳，指導(dǎo)邊民學(xué)好用好互市貿(mào)易政策，成為邊民互市貿(mào)易的真正主體，真正享受到改革帶來的紅利，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。二是嚴(yán)格規(guī)范設(shè)立和開放互市點(diǎn)。從國家安全和大局出發(fā)，統(tǒng)籌優(yōu)化互市點(diǎn)布局，避免口岸無序競爭和低水平重復(fù)化建設(shè)，并同步解決海關(guān)機(jī)構(gòu)、編制，為互市點(diǎn)開放及開放后的規(guī)范化管理提供體制保障。同時(shí)對(duì)互市點(diǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，關(guān)閉業(yè)務(wù)量小或不達(dá)標(biāo)的互市點(diǎn)。三是加強(qiáng)與地方政府協(xié)同配合。近年來，在發(fā)展邊民互市貿(mào)易方面，海關(guān)和地方政府分別做了很多的探索，但二者的政策舉措未有效銜接。加強(qiáng)與地方政府的聯(lián)系配合，支持地方邊貿(mào)扶貧、邊民互助合作組、落地加工產(chǎn)業(yè)等發(fā)展，形成綜合管控、多方協(xié)作的良性局面。四是加強(qiáng)與越方雙邊合作。建議加強(qiáng)與越方交涉，建立對(duì)等的互市貿(mào)易協(xié)定，探索建立跨境邊民互市合作區(qū)，鼓勵(lì)越方邊民在合作區(qū)開設(shè)商鋪或務(wù)工，共同促進(jìn)邊民互市貿(mào)易健康發(fā)展。