□呂向一

（大連財(cái)經(jīng)學(xué)院 遼寧 大連 116600）

1 教育財(cái)政資金扶持模式發(fā)展歷程

我國(guó)教育資金扶持主要經(jīng)歷了3個(gè)階段。第一個(gè)階段是教育資金預(yù)算階段，第二個(gè)階段是綜合核定與補(bǔ)助階段，第三個(gè)階段是支出預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算綜合比較階段[1]。

1.1 資金預(yù)算階段

1949年以來(lái)，我國(guó)教育方面經(jīng)過(guò)了很多波折。起初，我國(guó)教育基本按照教育基金預(yù)算模式發(fā)展，中央財(cái)政扶持下的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要是根據(jù)前年費(fèi)用份額為基本標(biāo)準(zhǔn)，然后再規(guī)定下一年的教育預(yù)算規(guī)模。這種資金分配方式非常簡(jiǎn)單，容易操作，但是僅能保證當(dāng)時(shí)教育人員的工資開(kāi)支。當(dāng)時(shí)我國(guó)基礎(chǔ)教育的教師隊(duì)伍人員配置比較少，結(jié)構(gòu)組成也比較簡(jiǎn)單，這種模式有利于政府對(duì)基礎(chǔ)教育進(jìn)行集中的財(cái)務(wù)管理。但同時(shí)這種模式是以過(guò)往的資金預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，存在很多不足。例如缺乏公正及相對(duì)透明的約束機(jī)制，會(huì)使很多學(xué)校資金缺口加大，因?yàn)榛A(chǔ)教育運(yùn)作成本越來(lái)越高，要求也越來(lái)越多，但是從國(guó)家財(cái)政獲得的經(jīng)費(fèi)支持相對(duì)比較少，長(zhǎng)此以往不利于學(xué)?？刂瞥杀?，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用效率低下[2]。

1.2 綜合定額與補(bǔ)助模式

2000年左右，我國(guó)開(kāi)始施行的是學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革，將基礎(chǔ)教育的資本財(cái)政管理分為定額管理和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助兩個(gè)方面。該模式主要是迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，提高了基礎(chǔ)教育的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，是不斷補(bǔ)充資本缺口的機(jī)制，是對(duì)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行改革和定格的模式。該模式下，主要由財(cái)務(wù)部和教育部根據(jù)教育經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)基礎(chǔ)教育進(jìn)行各類(lèi)層次劃分，包含教職工的工資、學(xué)生助學(xué)貸款、行政費(fèi)用以及基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用等，導(dǎo)致發(fā)放額度存在不同。原來(lái)的統(tǒng)一預(yù)算方式改為綜合分類(lèi)進(jìn)行定額補(bǔ)助、補(bǔ)助撥款，根據(jù)學(xué)校及發(fā)展?fàn)顩r，由財(cái)務(wù)部門(mén)核實(shí)，給予不同的教育部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，包括學(xué)校專(zhuān)家經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、退休職工經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助以及一些科研項(xiàng)目設(shè)備補(bǔ)助[3]。

1.3 支出預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算模式

支出預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算模式是根據(jù)各院校上一年的預(yù)算結(jié)合項(xiàng)目預(yù)算的方式撥付經(jīng)費(fèi)。上一年預(yù)算可以反映出基礎(chǔ)教育當(dāng)前的資本運(yùn)行整體情況。這種模式更細(xì)化了撥款資助的具體范圍，改變了原有模式當(dāng)中的隨意性，更加體現(xiàn)了公平性與透明性。專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助能夠促進(jìn)基礎(chǔ)教育與政策目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)。

綜合定額模式能夠通過(guò)教育財(cái)政撥款反映出學(xué)校的實(shí)際需求以及資本運(yùn)作情況，防止基礎(chǔ)教育盲目擴(kuò)大，能夠更有效地鼓勵(lì)基礎(chǔ)教育為社會(huì)服務(wù)，更高效、更有創(chuàng)新地為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供力量。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育資金扶持模式存在的問(wèn)題

2.1 教育資本運(yùn)作模式不能有效與市場(chǎng)規(guī)律相結(jié)合

通常發(fā)達(dá)國(guó)家在財(cái)政扶持下的教育財(cái)政體系一般是由政府主導(dǎo)并提供服務(wù)，然后結(jié)合市場(chǎng)規(guī)律，形成一個(gè)相互制約、相互提高的教育發(fā)展體系。在我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)教育發(fā)展方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校無(wú)法與市場(chǎng)相結(jié)合。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)影響下，尤其是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，市場(chǎng)的影響越來(lái)越大，人才需要?jiǎng)?chuàng)新、創(chuàng)業(yè)機(jī)制引導(dǎo)，院校資源配置、人才創(chuàng)業(yè)機(jī)制都需要與市場(chǎng)原則相結(jié)合。在現(xiàn)階段我國(guó)教育財(cái)政資金補(bǔ)充模式下，市場(chǎng)的作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)，主要是因?yàn)閲?guó)家政策占主導(dǎo)，而不是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革相互協(xié)調(diào)。教師隊(duì)伍及學(xué)生規(guī)模隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育改革不斷擴(kuò)大，配套的基礎(chǔ)設(shè)施需要擴(kuò)張，需要獲得更多的資本補(bǔ)充以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)介入，才能匹配快速增長(zhǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育規(guī)模[4-6]。

與此同時(shí)，教育資源得不到合理利用。隨著不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)教育規(guī)模，教育經(jīng)費(fèi)資金短缺嚴(yán)重，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民辦學(xué)校逐步增多，個(gè)別民辦學(xué)校的銀行貸款不能夠及時(shí)付清，導(dǎo)致學(xué)校資不抵債的狀況越來(lái)越多。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)民辦學(xué)校不能與市場(chǎng)有效結(jié)合，盡管有宏觀政策扶持，也會(huì)出現(xiàn)更多的風(fēng)險(xiǎn)。例如當(dāng)前很多基礎(chǔ)教育的資金來(lái)源主要是各級(jí)政府，在各級(jí)政府下放資金的程序當(dāng)中都由政府部門(mén)直接調(diào)控，財(cái)政機(jī)制仍然屬于政府運(yùn)作模式。該模式缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)企業(yè)的參與，存在資金短缺狀況，缺乏持續(xù)的供給和補(bǔ)充能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民辦教育資金一部分源于自身，一部分源于政府補(bǔ)貼。如果政府補(bǔ)貼不及時(shí)、不到位，教育資金短缺狀況將持續(xù)存在[7]。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育財(cái)政支出效率存在的問(wèn)題

2.2.1 教育財(cái)政配置效率方面

一方面，我國(guó)財(cái)政性教育支出可分為中央政府支出和地方政府支出兩部分。中央的財(cái)政性教育支出最后落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)學(xué)校要經(jīng)過(guò)5級(jí)財(cái)政，地方政府的財(cái)政性教育支出最后落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)學(xué)校要經(jīng)過(guò)4級(jí)財(cái)政。漫長(zhǎng)的資金撥付過(guò)程使鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)到位，資金使用效率低下。

另一方面，教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)層層轉(zhuǎn)撥，難免會(huì)出現(xiàn)“雁過(guò)拔毛”的現(xiàn)象。尤其是目前我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)撥付使用管理監(jiān)督不到位的情況下，普遍存在教育經(jīng)費(fèi)被挪用、截留的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)撥付和使用存在許多不規(guī)范之處，而且沒(méi)有明確的規(guī)章制度和監(jiān)督管理體制對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的撥付和使用進(jìn)行監(jiān)督管理，使教育經(jīng)費(fèi)不能足額到位。

教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同其他公共產(chǎn)品一樣，需要國(guó)家財(cái)政的大力扶持。教育尤其是公立教育本身不具備產(chǎn)出和收益，所以更加需要國(guó)家財(cái)政性教育支出的保障。在教育經(jīng)費(fèi)使用效率低的現(xiàn)狀下，加上財(cái)政性教育支出總量不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校面臨發(fā)展難題。

2.2.2 教育財(cái)政運(yùn)行方面

教育財(cái)政資金運(yùn)行屬于具體執(zhí)行階段，是指政府提出財(cái)政預(yù)算之后，教育財(cái)政資金能否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)配額給相關(guān)單位。

第一，在資金發(fā)放過(guò)程當(dāng)中，可能會(huì)存在撥付延誤或者是配給不足。政府往往要先做出政府預(yù)算，部分資金按月發(fā)放，并且逐步向各單位、各部門(mén)發(fā)放。由于非教育類(lèi)資金需求過(guò)大，導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)撥付延誤，有時(shí)會(huì)延后半年或更長(zhǎng)時(shí)間，結(jié)果大部分資金集中在下半年發(fā)放，導(dǎo)致很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校出現(xiàn)年底支出較高的狀況[8]。

第二，資金發(fā)放環(huán)節(jié)復(fù)雜，從中央到省到地方最后到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別要經(jīng)過(guò)多層預(yù)算，經(jīng)過(guò)多部門(mén)批復(fù)，導(dǎo)致運(yùn)行效率低。

第三，個(gè)別地區(qū)存在挪用資金、資金私用等腐敗行為，間接影響了資金運(yùn)作的效率[9]。

2.2.3 教育財(cái)政技術(shù)效率方面

技術(shù)效率往往體現(xiàn)在投入和產(chǎn)出之間的關(guān)系。通常財(cái)政扶持標(biāo)準(zhǔn)是按照學(xué)生人數(shù)和學(xué)校規(guī)模來(lái)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)學(xué)校一般較城市學(xué)校規(guī)模小，財(cái)政扶持力度相對(duì)薄弱，反饋效果就會(huì)比較弱。同時(shí)，大多數(shù)資金會(huì)用在學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)、科研工作等方面，但很多偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生的教育質(zhì)量卻沒(méi)有同比例提高。很多學(xué)校資金使用狀況計(jì)算相對(duì)簡(jiǎn)單，導(dǎo)致效率低下，尤其在學(xué)校利用資金大力擴(kuò)張時(shí)，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政投入沒(méi)有取得真正的效果[10-12]。

2.3 教育支出缺乏有效的監(jiān)督

教育支出研究屬于政策相關(guān)問(wèn)題，與政府及執(zhí)行政策的部門(mén)有很大關(guān)系。由于政府行為決定教育支出效率的高低，所以需要政府提出相應(yīng)的監(jiān)督措施來(lái)保證支出效率。當(dāng)前教育支出監(jiān)管方面存在問(wèn)題，缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出效率考核以及獎(jiǎng)懲機(jī)制。

教育支出屬于公共物品供給方面，因此要求政府的決策不能以利潤(rùn)最大化作為目標(biāo)，避免教育支出成本增加。我國(guó)財(cái)政教育支出規(guī)模在不斷提升，這其中無(wú)法避免教育支出浪費(fèi)。例如地方政府以自身政績(jī)作為考慮方向，會(huì)導(dǎo)致教育支出浪費(fèi)，這是教育支出規(guī)模提升的一方面原因。在政府決策過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)該更多關(guān)注于教育本身、教育資源使用以及教育支出配置。在資金使用方向上如果缺乏監(jiān)督和控制，會(huì)導(dǎo)致在一些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)院校教育支出偏多，出現(xiàn)教育資源浪費(fèi)、效率下降。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育財(cái)政資金扶持模式改進(jìn)途徑

3.1 大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收入逐步提高，地方政府會(huì)有更多財(cái)力去扶持教育發(fā)展。教育支出的增減是伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體狀況而改變的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，教育財(cái)政支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重也會(huì)隨之發(fā)生改變。同時(shí)教育的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，兩者相輔相成。教育具有很強(qiáng)的外部性，可以產(chǎn)生持久的社會(huì)效應(yīng)。在教育支出投入方面，可以分為高等教育投入和基礎(chǔ)教育投入，其中高等教育偏向于個(gè)人收益，基礎(chǔ)教育偏向于社會(huì)收益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以基礎(chǔ)教育為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展會(huì)促進(jìn)基礎(chǔ)教育的投入增加[13]。

3.2 向績(jī)效支出預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變

要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育財(cái)政資金使用模式的改革，建立以具體教育項(xiàng)目為主、以教育績(jī)效評(píng)估為輔的新模式。這種改革方式是以學(xué)?？?jī)效為導(dǎo)向，不會(huì)影響原有教育財(cái)政扶持體制。傳統(tǒng)基礎(chǔ)教育一般分為教學(xué)和科研兩部分。教學(xué)以國(guó)家撥款保證公平為主，只要實(shí)現(xiàn)教學(xué)工作正常進(jìn)行就可以。科研平臺(tái)需要以科研項(xiàng)目完成效果為基礎(chǔ)，預(yù)算評(píng)估工作是其基礎(chǔ)。地方教育機(jī)構(gòu)建設(shè)科研平臺(tái)，對(duì)其進(jìn)行資金扶持，以績(jī)效手段進(jìn)行評(píng)估，必須堅(jiān)持延續(xù)性、競(jìng)爭(zhēng)性、公平性的撥款原則來(lái)扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育科研項(xiàng)目的創(chuàng)新與發(fā)展。

通過(guò)預(yù)算核實(shí)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)貙W(xué)校年級(jí)、相關(guān)課程、學(xué)生人數(shù)確定實(shí)際需求，對(duì)相關(guān)教師實(shí)行定編定崗。建議引入更多競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，一些崗位要通過(guò)優(yōu)勝劣汰考核，對(duì)超編的教師盡量分配到村級(jí)院校，這樣也可以提升村級(jí)學(xué)校師資素質(zhì)[14]。也可以將這類(lèi)教師補(bǔ)充到學(xué)校后勤部門(mén)，提高學(xué)校的整體服務(wù)水平。

3.3 建立新的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，與基礎(chǔ)教育資本模式相結(jié)合

鄉(xiāng)鎮(zhèn)教學(xué)質(zhì)量的提升不能靠資本單方面扶持，要有自身的評(píng)估指標(biāo)體系。評(píng)估得到的結(jié)果與資金分配數(shù)量掛鉤，這樣才能促進(jìn)地方教育機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新，合理使用資金，提升資金使用效率。根據(jù)評(píng)估的結(jié)果能夠看到教育資金使用是否合理、能否發(fā)揮作用，同時(shí)能夠促進(jìn)教育機(jī)構(gòu)之間形成良好的競(jìng)爭(zhēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)績(jī)效結(jié)果給予一定的鼓勵(lì)，使基礎(chǔ)教育資源通過(guò)合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理并行[15-16]。要鼓勵(lì)基礎(chǔ)教育與社會(huì)評(píng)估相結(jié)合，推動(dòng)基礎(chǔ)教育改革有法可依。改變過(guò)去單純行政指引的管理模式，推動(dòng)社會(huì)評(píng)估與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合發(fā)展，成立更加全面、準(zhǔn)確的評(píng)估模式。

3.4 加強(qiáng)教育性財(cái)政支出的監(jiān)管

要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出進(jìn)行全方位監(jiān)管，從最初的教育支出預(yù)算到財(cái)政使用狀況及后期教育支出效果進(jìn)行全程監(jiān)控。

第一，由地方相關(guān)部門(mén)完善政策，由專(zhuān)門(mén)的教育基金管理中心負(fù)責(zé)資金發(fā)放工作，對(duì)各級(jí)教育財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一核算制度，形成財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算相互監(jiān)督、相互制約的長(zhǎng)效機(jī)制，保證對(duì)教育支出的有效監(jiān)督管理。

第二，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出信息更透明。要求學(xué)校及政府部門(mén)及時(shí)公布教育支出的使用狀況，讓相關(guān)人員對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)控，避免教育資金使用狀況過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)浪費(fèi)及挪用等狀況。將教育支出使用情況納入到學(xué)?？己水?dāng)中，讓信息更加透明。

第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性教育支出審計(jì)工作。由專(zhuān)門(mén)的審計(jì)部門(mén)對(duì)教育支出使用情況進(jìn)行監(jiān)督，尤其是學(xué)校重大項(xiàng)目、重大財(cái)政支出，防止財(cái)政支出過(guò)程中出現(xiàn)浪費(fèi)和貪污。審計(jì)部門(mén)要及時(shí)提出調(diào)整意見(jiàn)，及時(shí)處理違反規(guī)定的部門(mén)及相關(guān)人員。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)財(cái)務(wù)部門(mén)要根據(jù)上級(jí)部門(mén)的安排，確定自身的財(cái)權(quán)。在確定下屬教育單位預(yù)算時(shí)，減少不必要的公費(fèi)支出，避免主觀因素干擾，不要隨意擴(kuò)大支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)。加大監(jiān)管力度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育單位票據(jù)使用、財(cái)政預(yù)算實(shí)施過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)結(jié)果進(jìn)行及時(shí)檢查。一些教育部門(mén)存在加班費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)、資料費(fèi)等收費(fèi)行為，這些費(fèi)用往往游離于財(cái)政監(jiān)督之外。一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，要嚴(yán)肅處理。

3.5 建立教育財(cái)政支出的長(zhǎng)效辦法

穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)教育資金穩(wěn)定化的基礎(chǔ)。財(cái)政的規(guī)模取決于地方財(cái)政收入，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展好就有能力支撐地方教育發(fā)展。發(fā)達(dá)地區(qū)之所以教育也發(fā)達(dá)，就是當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)享受到了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。應(yīng)調(diào)整財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)，與教育發(fā)展相互影響、相互扶持。公共財(cái)政具有維護(hù)教育、扶持教育的作用，可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。教育有較強(qiáng)的外部性，會(huì)產(chǎn)生更多延展性的社會(huì)效益。應(yīng)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育投入，促進(jìn)其外性的延展，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投資主體趨向于多元化。要明確政府的教育支出職責(zé)，在事權(quán)和支出責(zé)任方面劃分清楚，合理形成政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，有效保證教育資金及時(shí)到位。